贺雪峰:粮食安全与耕地保护

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耕地是不可再生资源，十分宝贵。同时，土地又是人类进行各种活动的基础，尤其是当前中国正在快速推进城市化，必然要将农业用地变成建设用地，每年新增城市建设用地都在数百万亩，以致于全国人民都有了这样的共识：城市化占用耕地会危及中国18亿亩耕地红线，将来无地可耕，谁来养活中国就会成为问题。也是因此，中国实行了世界上最严格的耕地保护制度，为了节约和保护耕地，国家出台了很多制度，全社会也为保护耕地付出了昂贵代价。

但是，以上共识至少在某些方面是出于误会，而有些保护土地的制度及付出的昂贵代价则显然是不太合理的。甚至有些制度或代价仅仅是在拿保护土地说事。

从宏观方面看，当前中国正处在工业化中期，正在快速工业化和城市化。工业化和城市化就必然要征收农地为建设用地，以容纳越来越多城市人口和越来越庞大的经济总量。一旦农民进城了，他们自然会退出他们在农村的宅基地和各种生产生活基础设施建设用地。当前中国还有2亿多亩农村宅基地，即使将来农民只退出1/2的宅基地，农民城市化也可以退出1亿多亩宅基地，足够当前中国快速城市化占用农地20年之需。再过20年，中国城市化已近完成，城市面积扩张也就完成了，或者说城市化就不用再占用农地了。这样算来，城市化并未占用农地，而只是将之前农民在村庄进行生产生活的设施用地（宅基地）用于了城市建设而已。

有人说，当前农民进城，城市在扩张，在占用农地，农民却没有退出宅基地，这样造成了土地的严重浪费。这种说法显然没有懂得农民进城务工经商却没有退出宅基地的原因。农民现在进城，但大部分并没有在城市获得稳定就业和有保障收入，他们还需要将农村宅基地留下来，以防万一进城失败可以返回农村。在当前中国经济发展阶段和所处国际经济结构中的位置，进城农民不可能都在城市体面安居，其中总会有一个相当数量的失败者，他们返乡，返回村庄熟人社会和小农经济中，可以解决温饱，获得体面，找到归宿，这是极其重要的。这是他们的基本人权。而随着中国经济进一步发展和在国际经济分工中位置的改善，越来越多进城农民可以在城市体面安居，他们就不再要返乡，农村的宅基地将自然退出复垦为耕地。

从微观上看，当前中国土地仍然具有极强的生产粮食的能力，足以养活中国。中国粮食产量十一连增即是证明。不仅如此，而且在全国农村都普遍出现了土地抛荒，尤其是农田复种指数的降低，之前种两季，现在只种一季。在存在普遍抛荒且复种指数不高的情况下仍然能保持粮食产量十一连增，以致于国家粮库装满，保护价收购粮食难以执行，粮价疲弱，这就说明，只要粮食产量下降，市场上粮价上涨，农民完全有能力在短期内提高土地的复种指标，以及将抛荒土地重新耕种起来，从而在短期内快速提高粮食产量。这个意义上讲，粮食安全问题不应该理解每一年具体生产出了多少粮食，而应理解为中国耕地上有多大的粮食生产潜力。有潜力是关键，具体每年生产多少粮食，得看对粮食的需求和市场价格。

在中国仍然有大量土地抛荒和更大面积耕地降低了复种指数的情况下，中国依然可以获得粮食产量十一连增和充足的粮食供给，就说明了中国粮食增产潜力巨大，粮食安全没有问题。

再来看土地抛荒。当前中国的土地抛荒并非将宜耕土地抛荒。在土地宜耕的地区，耕地正被农民精心耕种。不是无人种地而是无地可种，几乎所有地区农民都希望通过扩大耕种面积来形成适度规模经营。

有没有抛荒？当然有的，这些抛荒集中在两类地区，一类是山区，尤其是高寒地区，本来就不适宜耕种的土地，应当退耕还林；一类是宜耕，但因为人民公社时期修建的灌溉体系被破坏，而难以有效灌溉，以致于十年九旱的耕地，农民因此抛荒不种。这两类被抛荒的耕地约在亿亩。集中在一些地区，抛荒会给人留下深刻印象。

高寒山区应当退耕还林的耕地，就退耕还林好了，因为生态与粮食同样重要。宜耕但仅仅是灌溉不便或作业不便地区的耕地抛荒，应当通过土地整理来使之便于耕种。前不久在L县H镇调研，这个镇的几个山区村都有大面积抛荒，比如石村共有360亩耕地（水田和旱地），竟有180亩常年抛荒；竹村1035亩耕地，有大约400亩耕地抛荒；汪村有2090亩耕地，抛荒大约700亩。H镇几个边远的海拔500来左右的村都有占总耕地1/3强的抛荒面积。之所以抛荒，有两个原因，一是土地过于分散，耕种不便，二是人民公社时期修建的较为完善的灌溉体系解体，十年九旱，无法耕种。尤其是冲田和塝田，块小且灌溉困难。H镇乡村干部估计，若每亩投入3000元进行小块并大块的改造，并维护好之前的灌溉体系，应该可以将目前抛荒的耕地变得宜耕，农民愿意耕种，每亩都可以达到1000斤以上产量。

换句话说，只要大约每亩3000元，就可以将目前被抛荒的数千万亩耕地复垦生产粮食，也就是增加了数千万亩耕地。3000元/亩复垦被抛荒的数千万亩耕地，需要一千多亿元，仅仅相当于全国投入土地整理一年的经费。

当前为保护耕地，国家采取了两项具体措施，一项是占补平衡，一项是增减挂钩。所谓占补平衡，是指全国各省市进行建设占用耕地的，要补充同样面积的新增耕地，一般有三种办法，一是开荒、二是整理、三是复垦。所谓“增减挂钩”，即城市建设占有土地与农民退出农村建设用地面积挂钩。如果严格执行了占补平衡，从理论上讲，全国城市建设就不会因为占用耕地而影响18亿亩耕地红线，因为占用耕地之前已补充了新增耕地。补充新增耕地是要成本的，因为开荒、整理和复垦都要成本。目前全国不同地区补充耕地的价格差异极大，沿海地区每亩可达十多万元，中西部地区每亩几千元不等。

与“占补平衡”相同，“增减挂钩”也是不会减少耕地，因为按这个政策，只有当农村复垦建设用地为耕地，城市才能新增同样面积的占用耕地面积。不同的是，“增减挂钩”所复垦集体建设用地一般为农民的宅基地，复垦宅基地就势必先要拆农民的房子，要拆农民房子又先要为农民建房。这样一来，增减挂钩，每复垦一亩农村集体建设用地从而获得同样之多的一亩建设用地指标，就可能要花费十多万元甚至几十万元，在某些地区甚至达到一百多万元的巨额成本。而且这还未计算其中产生的社会成本如山东撤村并居所带来的治理难题。

占补平衡也好，增减挂钩也罢，目的都是要保护耕地，而为保护耕地花费每亩数十万元的成本，这样的成本完全可以到戈壁上造地了。而在L县这样的低山高丘地带有大量抛荒的耕地，只要稍有投入就可以变成高产粮田却被荒废在那里，无人过问，岂不是很讽刺！

更为讽刺的是，当前中央政策中集约节约用地，要求通过对所谓城市低效用地的改造来达到节约用地的目标。其实，所谓城市低效用地上面有着密集的建筑，拆迁重建的成本高达数百万元/亩，为节约土地，搞成如此天价的代价，在当前中国经济发展仍然不够，建筑强度仍然不足的情况下面，就不只是资源浪费，而且是不可理喻。中国的宝贵资源应当用于发展高科技，而不是在保护耕地的名义下面被白白浪费。中国土地上附着的价值来自经济发展，唯有继续以土地支持中国经济发展，推动产业升级，发展高新科技，中国才有希望走出中等收入陷阱。

最近这些年，在保护耕地这一语境下面，在土地上的浪费了巨额资源，似乎整个中国能否走出中等收入陷阱，由世界体系边缘国家变成世界体系中心国家，关键只在于中国少了那么1~2亿亩耕地，以至于我们为了保护耕地而极大地浪费了本来应有用于科技进步和产业升级的资源。这是在是误会了当前中国发展阶段的主要矛盾啊！

（作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心主任）

中国乡村发现网转自：三农中国

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