陈锡文:21世纪的中国三农问题

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十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标之后，全党和全社会迅速达成了共识：全面建设小康社会的重点和难点在农村。经过改革开放20多年的发展，我国的农业和农村经济发生了巨大变化。当前我国农业和农村经济发展进入了一个新的阶段，主要标志有两个：一是农产品供求的数量矛盾基本缓解，而品种和质量的矛盾比过去更加突出。二是农业进入新阶段之后，虽然制约我国农业生产的基本矛盾——资源不足，如耕地资源和水资源不足的情况还会长期存在，但目前最突出的问题，还是市场需求不足。

农业进入新阶段，这是一个历史性的重大变化，农村中主要的经济矛盾也必然会发生变化。整个社会的资源配置，乃至人们的思想观念要适应这种变化，农业和农村工作也要相应地转变。一方面要把追求数量增长转到优化品种和提高质量上来，另一方面要把农产品的市场开拓作为进一步发展农业的突破口。

一、新阶段的新问题

农业和农村经济进入新阶段后，最突出的矛盾是农民收入增长缓慢。可以说，当前农产品供给形势是建国以来最好的，而农民收入问题，至少在改革开放20多年来，从未这样严峻。这可以从几个层次加以分析：

第一个层次，农民的收入增长幅度明显下降。20世纪90年代中期国家采取的粮食提价策略，使粮食价格翻了一番，对提高农民收入起到了很大的促进作用。但随着市场经济的深入发展，提价策略已经很难像以前那样奏效。1997年，农民收入增长幅度降至4.6％，1998年为4.3％，1999年为3.8％，2000年是2.1％。农民收入增长幅度持续４年下滑，除1989年和1990年外，还从未出现过如此严峻的局面。2001年农民收入增长幅度有所回升，为4.2％，2002年是4.8％。6年中农民收入增长没有一年超过5％。

第二个层次，农民来自农业的纯收入绝对额开始减少。现在农民人均纯收入中来自农业的收入不到一半。绝对额最高的1997年，农民人均来自农业的收入达到过1267元，2001年降到了1165元，2002年也大致是这个水平。农民来自农业的纯收入，1998-2000年3年共减少132元。2001年由于粮价回升，农民人均增加30多元，去年和前年基本持平。这就使农业生产的增长受到非常大的影响。农业这个产业持续多年不能给其经营者增加收益，就没有人愿意再对农业进行投资，可能造成中长期农业发展后劲不足。

第三个层次，从城乡居民收入的比较角度看，城乡居民收入差距很大。2002年全国农民人均纯收入是2476元，城镇居民的人均可支配收入是7703元，二者的比例是1∶3.1。这个差距还在不断扩大。改革开放后经历了一段城乡收入差距缩小的过程，上世纪80年代最小曾达到过1.8∶1，但80年代后半期又逐步扩大，2001年的收入差距是2.9∶1，2002年则第一次突破3∶1的警戒线，而且在三至五年内，收入差距缩小的可能性不大。2001年城镇居民人均可支配收入增长8.5％，而农民是4.2％，2002年城镇居民人均可支配收入增长3.4％，而农民是4.8％，从这个角度看，目前还看不到城乡收入差距缩小的态势。

第四个层次，城乡居民的消费差距比收入差距更为悬殊。城镇居民的可支配收入和农民的人均纯收入严格来说不可比。只要个人愿意，城镇居民的可支配收入可以全部用于个人消费，但农民的人均纯收入，首先要扣除下一年必须支出的生产费用，大约占农民人均纯收入的1／3左右；农民人均纯收入中有相当一部分是非现金收入，是实物折款。对未能出售和实现商品价值的农产品，从粮食、柴火到牲畜粪便，统计时都要计入农民的纯收入中；城镇居民7703元的可支配收入，还没有包括各级政府只对城镇居民提供的财政补贴。国家统计局副局长邱晓华指出：如果把所有东西包括城镇居民的财政补贴都折算进来，城乡居民的消费水平差距要达到6∶1。这在整个世界范围内都不多见。

更突出的问题是，农民的收入达到2476元，这只是一个平均数，对中国这样的大国来说，平均数就可能掩盖许多矛盾和问题。我国现在的农村扶贫计划，解决温饱的标准是人均年纯收入达到625元，按这一标准，我国农村未解决温饱问题的贫困人口是2820万人。如果这个标准再提高200元，未解决温饱问题的贫困人口将会达到9000万人。而按国家统计局对农户分层调查的抽样情况来看，11％的农民家庭人均年收入不到1000元，按户籍来算，差不多1亿人的年均纯收入在1000元以下。仅有15％的农民年人均纯收入在4000元以上，也就是说3／4的农民年人均纯收入在1000-3000元之间。

从全面建设小康社会的目标来看，城乡之间的巨大差距，使整个小康社会的建设面临严峻形势。到2000年底，从国家统计局牵头制定的总体小康的16项检测指标来看，我们没有实现的3项指标，恰恰都和农业和农村问题密切相关。首先是农民年均纯收入未达标。原来设计的2000年农民的人均纯收入，按物价指数计算应相当于1990年的1200元，以此标准，2002年应是2500元左右，但直到去年也没有达到这一标准。二是每人每天从食品中摄取的蛋白质。其标准是75克，城镇居民超过了这一指标，农民远没有达到。三是当初设计2500多个县市到2000年都要建成初级医疗卫生保障系统，而实际达标的不到2000个，20％以上未达标。

农民的收入问题不是单纯的农业和农村经济问题，它是和国民经济与社会发展全局紧密联系的一个重大问题。农民收入上不去，最直接的问题是严重影响了内需的扩大。就社会消费品零售总额来看，按2002年的统计资料（含县城），城镇居民占39.1％，农村居民占６0.9％，而超过60％的人口购买的消费品却不到40％。农民不富裕，农民收入上不去，我们这个市场就只是一个潜在的大市场，而不是现实的大市场。

二、新阶段的新变化

在农产品供给这么好的形势下，农民收入增长面临这么大的困难，原因何在？这和我们国家的发展阶段有很密切的关系。可以从两个角度去看发展阶段。一是从居民的收入和消费角度看，我们已经进入了从总体小康向全面小康过渡的阶段；二是从技术进步的角度看，20世纪90年代末以来，新技术革命引出了信息化与工业化并行，信息化带动工业化阶段。

从城镇居民收入和消费角度看，收入水平的提高必然带来消费结构的变化。从恩格尔系数看，去年城镇居民的恩格尔系数是37.7％，并随收入提高逐步缓慢下降。用于食品消费的比重减小，对农产品销售和农民收入增长有很大的影响。从食品收入弹性系数看，恩格尔系数的降低，会导致食品收入弹性系数降低。1996-2001年，城镇居民人均可支配收入增加了2020元，用于食品部分的开支却只增加了109元，增加非常有限，食品收入弹性系数仅为0.05。这就造成了农产品市场很难扩大、农产品价格很难提高的局面。

实际上，农产品和农民收入面临的问题比上述状况更为严峻。与1996年相比，2001年城镇居民人均用于购买食物的总额增加了109元，但每个城镇居民用于粮油肉菜的开支，2001年却比1996年减少了131.2元，去年城镇居民人口超过5亿，总额就减少650亿元，农村人口7.8亿，仅此一项人均减收80多元。

居民生活进入小康阶段，出现这样的情况是不可避免的。我们去年的人均GDP接近1000美元，但这样的低收入水平，却会出现如此严重的农产品过剩和农产品价格下跌，在全世界别无他例。其根本原因，就是农村经济结构不合理以及购买农产品的城市人口比例占总人口的比例太低。第二个阶段性的变化，从技术角度看对农业的影响也非常大。江泽民同志在十五届五中全会的报告中指出，我国当前正处在工业化尚未完成、信息化已经到来的阶段。也可以说是工业化和信息化并行的阶段。高新技术对国民经济发展有巨大的推动作用，但也会带来新的问题，即资本和技术开始大规模替代劳动力。这是我国发展所必经的阶段，对农村有深刻的影响。

乡镇企业发展的巨大贡献之一，就是解决农民的就业问题。但从1997年起，乡镇企业的就业人数不但没有增加，反而出现下滑。2002年底乡镇企业的就业总规模是1.3亿，比1996年还减少了500多万，1998年曾跌到1.27亿。出现这种局面有两方面的原因，一是如前所述资本和技术对劳动力的替代，二是从总的情况来看，制造业和加工业生产能力过剩是普遍问题。对乡镇企业来说，在很多方面面临必须调整的压力，靠以前那种总量扩张的办法来发展自己的思路，已经很难延续下去。

经济发展过程中的这两大阶段性变化，和我们农业和农村经济的情况结合在一起，出现一些新的情况是必然的。如果农业、农村经济发展的思路不改变，体制和政策、管理的手段不调整，就一定适应不了，就可能加剧这些矛盾，甚至演变为比较大的社会问题。

三、新阶段的新思路

新一届的中央领导集体在以前工作的基础上，有一整套思路和政策。这可以概括为三个“新”。

第一个“新”，就是中央明确提出把解决“三农”问题放到全面建设小康社会这样一个新的背景下来考虑。十六大报告指出，总体小康是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康，非常重要的一个原因，就是城乡二元经济的结构还没有改变，地区差距扩大的趋势还没有扭转，贫困人口还为数不少。十六大报告对“全面小康”的解释是惠及十几亿人的小康，如果农村不实现小康，就不会有全面小康目标的实现。

第二个“新”，就是十六大提出了解决“三农”问题的新思路，即“统筹城乡经济社会发展”。这句话有千钧之重。建国以后一系列经济和社会政策，总是以城市为中心和出发点的，从城乡社会发展水平及教育、医疗、卫生及社会保障体系来看，其差距比收入差距更大。统筹城乡经济社会的发展确实是解决“三农”问题重要的新思路，仅仅在农业和农村内部兜圈子，这个问题是解决不了的。

第三个“新”，就是新一届中央领导集体对做好“三农”工作提出了新要求。2002年12月27日，中央政治局开会专门研究农业问题，明确提出要更多地关注农村，更多地关心农民，更多地支持农业，明确提出要把解决农业和农村问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置。

在这个背景下，当前中央抓农业农村工作，大的思路就是两条线：一是抓农业和农村经济的战略性结构调整，二是抓党在农村基本政策的贯彻落实。

战略性结构调整和过去的结构性调整区别主要在两个方面：一是过去的结构性调整是以数量为主的调整，而战略性结构调整的基本含义是要把农业的结构调整转到以品种和质量为中心的轨道上来。二是过去的结构性调整主要局限在农村内部，而战略性结构调整是以整个国民经济为舞台。

战略性结构调整有几个大的方向，一是所有的农产品都要改善品种和提高质量；二是进一步发展畜牧业和水产养殖业，通过产业结构的变化来转化初级产品；三是加快农产品加工业的发展；四是优化农产品的区域化布局，形成产业带。把农产品放到最适合的环境中去生产，成本最低而质量最好，也有利于配置资源，形成区域市场，发展农产品加工业；五是继续支持农村办好二、三产业，进一步支持乡镇企业的发展；六是积极稳妥地推进城镇化，通过推进城镇化来转移农村人口，要鼓励农民流动就业，加快城镇化的发展；七是借当前农产品供应较为充裕的机会，抓紧生态环境建设，促进退耕还林，退牧还草，退田还湖。通过这样一系列的调整，使整个农业和农村经济走上一个良性发展的轨道。

稳定党在农村的基本政策，要在稳定中不断完善。党在农村的基本政策，主要强调的是两个方面：一是土地承包政策，二是减轻农民负担。

中国土地问题至少需要考虑三个层次的问题，一是土地作为生产要素，可以流转，必须研究如何提高其使用效率；二是土地是农民生活的基本保障，没有这个保障，必须有别的保障予以补偿；三是法律规定属于农民的土地权益，不能随便侵犯和剥夺。

为减轻农民负担，中央明确提出了税费改革的方案。税费改革，首先是砍掉政策和法律都不允许征收的部分。二是把政策允许征收的部分转为有法律依据的税收，即“费改税”。实行税费改革，在砍掉政策和法律都不许征收的部分后，至少可以使农民减少300亿到400亿元的负担。

现在税费改革走出了第一步，但仍然面临非常大的困难。减免税是中国历朝都用过的政策，乾隆一朝曾六次减税。但我国的现实决定了单纯减免税的路行不通，因为造成农民负担重的根本原因是农村的上层建筑严重不适应农村的经济基础。不从根本上解决这个问题，即使减轻了农民的负担，迟早仍会出现反弹。因此，农村税费改革，与其说是经济领域的改革，不如说是上层建筑领域的改革更贴切。

温家宝同志指出，农村税费改革的最终目标，是彻底取消一切不应该由农民承担的税费。我们要跳出历朝税制改革的“黄宗羲定律”。

税费改革经过三年试点，已经有了一个基本思路：

第一，必须建立一个精干、高效、廉政的基层政府。乡镇一级由财政供养的人口共有1300万人，其中220万人离退休。在职的人员，乡村教师有700万，公务员为140万人，平均每个乡镇公务员为30多人。乡镇六套班子的体制不改变，人员就难以精减。

第二，必须建立规范的公共财政体制。1994年的财税体制改革，比较好地解决了中央和省一级政府财权和事权的划分，但省和市、市和县、县和乡之间的财权和事权划分仍不清楚。我们在改革以后多出了两级政府，一是把过去的人民公社改成了乡级政府，二是把过去省政府的派出机构地区行署改成了地级市，这不仅要增加大量机构和人员，而且又多出两级财政，要把下级最可靠的财政来源都拿走。而县改市后的结果也是如此，造成农村基层的财政越来越困难。建立公共财政体制，首先是政府必须转换职能，必须从经营性的领域退出，政府资金只能用于提供社会公共品；其次是必须建立规范的转移支付制度，上级财政对下级财政有收有取，尤其要按城乡统筹的思路加大对农村的转移支付；第三是建立现代城乡一体的税收制度，现在对农业、农民的征税手段太落后、太原始。农民纳税是必须的，只要是经营者就必须纳税，否则无法促进市场经济的平等竞争，但对农业征税的对象是什么，要农民交多少，怎么交，需要仔细研究。不统一税制，就不会有真正的市场经济。

（作者系中央财经领导小组办公室副主任）

中国乡村发现网转自：《求是》2003年第13期

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