【名家观点】叶兴庆:建立竞争力导向的农业政策体系
——高层专家建言“十三五”系列
中国经济发展进入新常态后，核心任务是提质增效、转型升级。农业作为国民经济的基础产业、农业现代化作为“四化同步”的短板，同样也面临提质增效、转型升级的课题。实现这个目标，必须深刻反思增产导向的现行农业政策框架，在“十三五”期间加快建立竞争力导向的农业政策体系。
一、我国农业发展面临需求增长与比较优势消退的双重压力
30多年来，我国农业发展的政策思路是非常清晰的，发展成就也是非常明显的。以粮食产量为例，1978年为30477万吨，2014年为60710万吨，几乎翻一番。尤其是2004年以来，粮食生产实现“十一连增”。2003年我国粮食产量为43070万吨，与之相比，2014年的粮食产量多出了17640万吨。这11年间，我国农业劳动力减少了1亿多人，耕地面积减少了1亿多亩，我国粮食产量却增加了1亿多吨。可以说，改革开放以来，特别是2004年以来的农业政策，是非常有效果的。所以，我国到目前为止还是非常自豪地讲，中国人的饭碗端在自己手里。从全球范围来看，目前我国所达到的粮食安全状况也是不错的。据英国经济学人智库发布的《全球粮食安全报告》，以包括食品价格承受力、食品供应能力、质量安全保障能力等3方面27个定性和定量指标构成的指数衡量，中国在107个国家中位居42，是为数不多的粮食安全水平大幅超越其社会富裕程度的国家之一。虽然目前我国粮食安全状况得到了很好的保障，但展望未来，我们必须清醒地看到，我国食品消费峰值还没有到来。2014年，我国人均GDP仅7000多美元，城镇化水平仅54.77%。我国仍处在从中等收入向高收入国家迈进、从城镇化中期向城镇化成熟期迈进的关键阶段，食物消费结构转型升级将持续进行。我国的粮食、动物性产品能不能得到很好的供给保障？这是需要深入考虑的问题。之所以有这个担心，是基于三个因素决定的未来前景不容乐观。
第一是人口增长。2014年末全国人口总量是13.68亿人。对我国未来人口峰值究竟是多少，学术界有很多预测。有的研究报告认为是14亿人，有的研究报告认为是15亿人。无论哪种预测，今后一个时期我国人口总量都是会增长的。增加一个人就是增加一张要吃饭的嘴。人口增长是影响未来粮食需求非常重要的因素。
第二是城镇化。研究表明，人口从农村转移到城市，对食物消费有明显影响。农村人口的食物消费与城市居民有较大差异，城市居民直接消费的口粮要少一些，但消费的肉蛋奶等动物性产品要多一些，总体上人口从农村向城市转移会放大对粮食的需求。
第三是收入水平。目前我国无论城市还是农村，随着收入水平提高，膳食结构还在变化。根据日本、韩国、台湾地区经验，人均GDP到2万美元的时候，膳食结构才能够基本稳定下来。在此之前，无论城市还是农村，居民收入水平增长后对动物性产品的需求都会增长。而动物性产品是粮食转化过来的，随收入水平提高而产生的膳食结构变化会增加对粮食的总需求。
从上述三个因素来看，未来我国粮食需求还有很大的增长空间。问题在于，我国农业比较优势已开始减退，未来我们能不能满足全社会对粮食不断增长的需求？2004年以来，虽然我国农业产量大幅增加，但我国对谷物、油料、动物产品的进口都在增长，农产品贸易已连续11年出现赤字，且赤字规模在逐步扩大。可以说，今后农产品贸易赤字是一个常态。这种格局对我国未来粮食安全的战略目标会带来很多挑战。
我们最关心的当然是谷物，尤其是谷物当中的三大品种。长期以来，我国稻谷、小麦、玉米是紧平衡，多数年份还能够有少量的净出口。但是，2011年以来，我国三大谷物品种连续4年出现净进口；稻谷，以前有少量净出口，近年来开始出现净进口；小麦，因为有结构性问题，我国缺少强筋小麦，历来要进口一些，最近几年仍然是净进口；玉米，以前我国曾经是出口国，最近4年也开始净进口了，而且玉米的替代品高粱、DDGS（玉米酒糟蛋白）的进口大幅度增长。
从畜产品贸易看，以前我国出口少量猪肉、禽肉，进口一些羊毛、皮革，总体上有少量贸易顺差。但是，最近几年我国畜产品贸易逆差快速扩大。在2008年三聚氰氨事件以后，中国人在全世界抢购奶粉。这两年牛羊肉进口增长也很快。最近几年中国企业收购境外猪肉、奶粉等畜产品加工企业的案例明显增多。企业家的逻辑是，中国发展到目前这个阶段后，很难再继续快速地发展畜牧业以满足国内不断扩大的畜产品需求，加强境外并购、提高资源掌控能力势在必行。
农产品贸易出现赤字与价格倒挂有关。国内外价格比较有多种方法，但国内批发市场价格与进口农产品交易价格的比较，最能准确反映国内农业生产面临的国际竞争压力。国际市场离岸价格，加了运费、保险、进口增值税、关税、港杂费等以后的到岸税后价格，才是实际可以在我国市场上交易的价格。到岸税后价格有两种情况，一个是按关税配额内的低关税计算，一个是按关税配额外的高关税计算。从我们最关心的稻谷、小麦、玉米等敏感产品看，按配额以内1%的低关税计算，目前我国已经没有价格优势。最近这两年，国际市场大宗农产品价格在下降，而国内市场价格受最低收购价和临时收储价支撑在提高，从而出现了价格倒挂。有些人认为，这种价格倒挂是暂时现象，当国际市场价格上升后就会消失。我们认为，从我国这种自然禀赋和发展阶段来看，未来我国农产品成本，包括人工成本、土地成本和物质费用，只会上升不会下降，从长远看我国农业确实没有比较优势，价格倒挂将是常态。
二、现行农业政策不足以应对未来农业发展面临的严峻挑战
尽管2004年以来的“十一连增”证明了现行农业政策很有效果，但面对农业发展已经和将要遭遇的严峻挑战，必须对现行农业政策框架进行深刻反思。
我国现行农业支持政策体系基本上是从2004年开始建立的。2004年在我国经济发展和农业发展上，是一个很重要的拐点性年份。从这一年开始，我国农业剩余劳动力转移出现了刘易斯拐点，沿海地区开始出现“民工荒”，农民工工资开始持续性上升。从农业本身看，也是从这一年开始，出现了粮食产量“十一连增”和农产品贸易“十一连赤”，出台了新世纪以来聚焦“三农”的连续十一个中央1号文件，出台了种粮直补、良种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴，出台了粮食最低收购价和重要农产品临时收储政策，出台了农村土地承包法和农民专业合作社法。
这样一套农业政策，跟日本、韩国和台湾地区上世纪60年代和70年代开始形成的农业政策极为类似。日本、韩国和台湾地区在工业化、城镇化发展到一定阶段后，小规模农业也没有比较优势了。在如何应对上，有三种思路：一是促进农民全方位合作，通过合作社在产前和产后环节的规模化服务克服单家独户的规模不经济；二是建立以价格支持为核心的农业支持保护政策，既实施国内价格干预，又实施边境保护；三是促进土地流转、发展规模经营。总的来说，日本、韩国、台湾地区在合作社方面做得很好，在支持保护方面做得有些过头，非常遗憾的是在农地流转和集中方面没有做好，其结果就是农业劳动生产率难以提高、农业竞争力不断下降。
2004年以来，我国也面临工业化、城镇化发展到一定阶段后农业比较优势下降的问题。为了应对这一挑战，在促进农民合作方面下过一些功夫，农民合作社得到一定程度发展，产前和产后环节的社会化服务有一定进展，特别是市场化的小麦收割机跨区作业举世瞩目。在农地流转和集中问题上，政策立场比较纠结，政策举措也比较慎重，尽管最近这两年步伐快了一些，但总体而言做得不是很够。在农业支持保护方面，下的功夫最大，采取的举措最多，引发的争议也最激烈。现在需要反思的是，过去10多年努力构建起来的这套农业支持保护政策，其软肋在哪里？弊病在哪里？我认为有两点最为突出。
一是粮食最低收购价制度和重要农产品临时收储政策，已严重偏离当时政策的出发点，而且难以为继。2004年实行粮食最低收购价的出发点是，正常情况下由市场定价，只有在非正常情况下，国家才对短缺的重点品种在重点产区实行最低收购价。市场定价应该是一个常态，国家按最低收购价托市收购应该是非常态。实际上，现在倒过来了，过去的这十年，最低收购价、临时收储变成常态，国家不启动最低收购价、不启动临时收储才是非常态。这意味着最低收购价已经高于市场均衡价，必须用高于市场均衡价的价格把农民的产品收到国家库里。这么做的结果，是加剧了价格倒挂和库存积压。
二是主要补贴政策也已严重偏离最初的出发点，开始触及“黄箱”天花板。种粮直补、良种补贴和农资综合补贴已演变为以承包权为依据的普惠式收入补贴，对提高农业生产力发展水平帮助不大。虽然“黄箱”天花板对我国农业的约束还不是一个现实问题，非特定产品的“黄箱”补贴空间还很大，但部分产品包括价格支持在内的“黄箱”补贴空间所剩无几、未来操作空间明显收窄。
三、从增产导向转向竞争力导向
“十三五”期间我们究竟应该建立一套什么样的农业政策体系？我认为，要促进农业政策从增产导向转向竞争力导向。也就是说，要以提高竞争力为核心重构农业政策体系。关于提高农业竞争力问题，实际上中央也已意识到了。2007年中央1号文件以建设现代农业为主题，明确提出要提高农业素质、效益和竞争力。2015年中央1号文件也强调要注重提高农业竞争力。应该说农业竞争力问题已开始得到重视，下一步要围绕提高竞争力重新构造我国农业政策体系。下面简要谈谈初步想法。
第一，农业经营方式问题。我认为应把促进土地的流转和集中、新型经营主体的培育、农业劳动生产率的提高，作为下一步农业政策体系的核心目标。2014年中办国办转发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，罕见地对农业适度规模经营给出了一个量化概念，即对“土地经营规模相当于当地户均承包面积的10到15倍、经营收入相当于当地二三产业务工收入”的要给予重点扶持。这是我们目前所追求的比较理想的一种经营格局。我国平均承包面积是7亩多，达到10至15倍这个目标， 也就是80亩到120亩。在全世界范围，这仍是小规模。但是，要达到这个目标，意味着10户到15户的农地交给一户农民种，其他90%以上的农民要离开农地，这是一个很长过程。所以，培育和扶持新型主体应该有一个优先序。我认为农户间自发流转基础上形成的“十户变一户”应该排第一顺位，集体经济组织委托流转或返租倒包基础上培育的家庭农场应该排第二顺位，土地股份合作社应该排第三顺位，再后面是专业大户和工商企业。这五种新型经营主体都有其存在的必要性和发展空间。但是，从政策支持的角度还是要有一个优先序列。
第二，结构调整问题。这是2015年中央1号文件的亮点，包括由“生产导向”向“消费导向”转变、推动粮经二元结构向粮经饲三元结构转变、由单纯在耕地上想办法到面向整个国土资源做文章、促进农村一二三次产业融合发展、利用信息化手段等。通过结构调整提高农业竞争力，是小规模农业的必由之路。
第三，农产品价格问题。2014年和2015年国家对新疆棉花和东北大豆实行目标价格补贴改革试点。我认为，实行以“市场定价、价补分离”为核心的农产品目标价格补贴改革试点，检验成功与否有两个标准。第一个标准是，这个产品的国内价格和国际市场价是不是并轨了？如果并轨了，说明目标价格补贴改革的第一个出发点达到了。第二个标准是，农民的农业生产行为、农民的农业资源配置是不是完全由市场决定？如果达到了，是由市场决定农民种植行为，那么第二个目标也实现了。非常遗憾，我个人评价，2014年实行的棉花目标价格补贴改革试点，第一个目标达到了，第二个目标没有达到，因为补贴要与农民当年的棉花种植面积或交售量挂钩、农民生产这个环节仍然没有实现市场化。下一步，要考虑怎么达到第二个目标。
第四，农业补贴问题。财政部和农业部刚刚作出决定，对种粮直补、良种补贴、农资综合补贴进行改革，建立新的“农业支持保护补贴”，跟地力保护挂钩。总的方向应予肯定。但我认为“农业支持保护补贴”很容易被当成黄箱政策，对新补贴政策名称应仔细推敲和斟酌，使之更像一个绿箱政策。当然，是黄箱还是绿箱政策，要看一下步“农业支持保护补贴”是否与当期生产或贸易挂钩。面向未来，应把握好提高黄箱支持空间利用率的节奏，并向敏感产品倾斜；提高黄箱与绿箱支持政策的协同性，充分发挥支持保护政策的效力。
第五，利用两个市场两种资源问题。这其实是为我们国家大幅度或者放开手脚调结构、转方式争取空间。中央提出的新粮食安全战略中把“适度进口”作为重要组成部分，这是构建开放型经济新体制的重大战略举措。2015年中央1号文件明确要求，科学确定主要农产品自给水平、合理安排农业产业发展优先序。虽然这是原则性要求，但对完善农业政策，特别是完善财政支持农业政策，会从中得到很多启发。财政支持农业政策要跟国家战略结合起来。自给水平要求高、需要优先发展的产业和产品就是财政支持的重点，自给水平要求不高、非敏感产品就不应是财政支持的重点。培育真正的国际大粮商，对未来中国具有战略意义，这方面财政政策也应积极作为。
（作者系国务院发展研究中心农村部部长、研究员）
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