【理论前沿】王春光:建构一个新的城乡一体化分析框架
原题：建构一个新的城乡一体化分析框架：机会平等视角
摘要：对城乡一体化的现有研究或采用经济学视角，或采用制度学视角，而很少采用机会平等视角。研究认为：不论是经济资源配置还是制度和政策制定，都要视对城乡机会平等的影响如何，来判断其是否促进城乡一体化进程。机会平等是城乡一体化的本质属性。当然，机会是复杂、多样的，可以划分为基本生存机会、中层机会和高层机会，与此同时，平等也可以划分为形式平等和实质平等。在推进不同类型机会平等上，城乡一体化表现出不同的进度。该分析框架可以更好地分析我国城乡一体化进程(包括地区城乡一体化进程)。
关键词：城乡一体化 机会平等 机会空间 形式平等 实质平等
在讨论中国城乡一体化时，农村的贫困是一个必须面对的问题。与10年前相比，国家在农村的投入确实增加了不少，农村政策有了显著的改善，但是“三农”问题依然存在，我们将其概括为“农村散了、农民老了、农业依然脆弱”的新三农格局①。国家提出城乡统筹发展战略，试图去改变这种衰退的乡村局面，但是，迄今效果并不明显。许多研究者认为这主要是国家在农村投入不足所致。投入固然很重要，但并不像人们想象的那样有效果，现实却是，不少农村地区并没有给年青人带来希望和机会。
在讨论城乡一体化的现有研究中，很少有人将机会当作实质性的城乡一体化问题进行探讨，几乎所有的研究都在讨论产业一体化、规划一体化、空间一体化、社会一体化乃至人口一体化等等，更多强调资源配置的一体化，而资源一体化并不意味着机会的一体化和平等化。如果资源一体化没有带来机会的一体化或者机会的改善，那么它们对农村、农民究竟有多大价值？比如企业向农村地区转移，有可能带来的是土地占用和环境污染，并不能有效地增加农民对发展享受的机会(就业机会、分配收入增加的机会等)，那么这样的城乡资源配置并不能真正实现城乡一体化。现在不少地方政府对农村开展强盗式的撤村并村上楼的所谓新农村建设或者城乡一体化运动，但是撤村并村后的许多农民并没有获得新的、更好的机会，甚至还丢失了原有的许多机会(如务农机会、熟人交往机会等等)，一些农民预见到这种结局，于是就不惜生命代价想阻止这种掠夺式的城乡一体化或新农村建设。
有必要指出，我们所说的城乡一体化与一些地方搞的所谓的城乡一体化，有着本质性的区别，我们认为：机会是城乡一体化的本质所在，也就是说城乡一体化就是实现城乡在机会获得、享有上的公平性的过程，而许多地方政府搞的城乡一体化并不是为农民、农村和农业增加更多的机会，而是为当地的工业发展寻找更多的土地资源以及为当地的财政收入寻找更多的收入来源，而农民、农村和农业反而在这个过程中失去了更好的发展机会和空间，甚至没有了机会。为了进一步说明这一点，本文提出了城乡机会空间，并对当前中国的城乡机会空间给出一个立体式的描绘和分析。
一、机会平等视角
机会对人们来说是非常有价值的东西，也就是人们获取有利东西的时机、机遇、关键、要害或者机关、秘诀等，具有很强的时间性。但是，跟时间不一样的是，机会并不是不可逆的，而是可以创造的，机会之所以有价值，是在于它能为人们提供自己所需要的东西——资源(指所有对人类有价值的东西)。有学者认为：“机会是指社会成员生存与发展的可能性空间和余地。对于每一位社会成员而言，机会是一种资源。”[1]所谓空间和余地，也就是一种社会空间和平台，这个空间和平台肯定由一些资源和条件支撑着，否则的话，这样的空间就没有多少价值，不可能成为生存和发展的机会。所以，这里对机会做了这样的学术界定：机会是指接近和获得资源的可能性和权利。
首先，也许人们不难理解机会是获得资源的可能性(可得性)这一层含义，因为对能否获得你所需要的资源(东西)，这就是一个机会问题。公正理论很重视机会平等。罗尔斯在公正理论中提出的两个原则正说明这一点：“社会和经济不平等的调整应能使它们(1)符合地位最不利的人的最大的利益，即与正义的储蓄原则相一致以及(2)在公平的机会均等的条件下与向所有人开放的官职和职务联系起来(差异原则)。”[2]在罗尔斯看来，任何社会都应存在一些对所有人都开放和公平的机会。这是社会公正的应有题意。没有这样的机会公平，有些人就有可能没法生存和发展。
从这里衍生出机会的第二层含意：机会也是一种权利，按公正理论来说，这种权利是不应受到任何主体所剥夺的，尤其是机会的公平性不应受到剥夺。现代国家的首要原则就是要确保机会对每个公民是公平的，或者说确保每个公民享受机会的平等权利，那就是拥有获得资源的权利。正如让·德雷兹和阿玛蒂亚·森认为：“如果一群人无法确立支配足够数量食物的权利，那么他们将不得不面临饥饿。如果这种剥夺足够大，饥饿的结果就有可能导致死亡。因此，我们最好将饥饿视作‘权利丧失’的结果——这一认识并非标新立异。”[3]在我们看来，森所说的权利就是我们所界定的机会，即获得资源的可能性和权利。
当然，就人的生存和发展而言，机会的价值也是不同的，呈现出立体性，即机会的空间特性。在现实中，机会往往是多样的、有差异的，甚至是有层次的。社会学把社会流动视为不同社会阶层获得机会的可能性问题进行研究，从而发现机会在不同阶层之间分布和变化的一些规律。下面4个基本假设为相关学者所重视：一个社会的流动率越高，说明这个社会越开放；社会向上流动的机会多于向下流动的机会，说明这个社会在进步、在发展；如果一个社会向上流动的机会少于向下流动的机会，那么这个社会在衰退；如果一个社会既没有向上流动的机会，也没有向下流动的机会，那么这个社会已经出现断裂或两极分化，变得非常僵化、固化了。这里的机会就是指获得另一个阶层位置(即由权力、收入和声望等资源组成的一种社会身份，位置也就是身份在社会空间的配置)的可能性。
日常生活中，机会不仅仅局限于所谓的阶层流动机会，而且延伸到各层面：每个人在每天的生活中都会碰到各种机会(就业机会、赚钱机会、升迁机会、教育机会、表达机会、娱乐享受机会，等等)。事实上，每个人都需要一些机会去实践他们的生活，去满足他们的生存和发展需要。但是，机会并不是用之不竭的，而是有限的；有的机会是稀缺的，而且机会是多样的，不是只有一种，而是有各种各样的机会。机会也有好坏之别，并不都具有一样的价值，所以机会具有量和质的属性。从这个意义上看，机会并不是仅仅对每个成员而言，而是有着一些总体的特性，就整个社会来说，机会具有结构性特点。在我们看来，机会是用来满足人们的生活、生产、社会交往、政治乃至文化等方面的需求的，反过来说，从人的生活、社会需求出发来理解机会，会更容易理解机会的结构性特点，并作出相应的刻画和分析。
不论是著名心理学家马斯洛的需求层次理论、社会政策学家Len Doyal和Ian Gough的人类需求理论，还是社会学家马歇尔的公民权理论、经济学家阿玛蒂亚·森的可行能力理论、哲学家罗尔斯的正义理论，都认为人类有各种各样的需求，从基本的需求到更高的需求；而且一个社会的发达、开放和先进与否，关键在于是否满足了这些需求(适度需求满足)，或者说是否有足够的机会去满足这些需求。马斯洛的需求理论是众人皆知的，他指出[4]：人的需求是分层次的，分别是生存、安全、尊严、幸福、发展和认知需求，而且这些需求对人来说有先后次序、高低之分的关系。只有在满足了生存需求后，人们才会去追求安全需求的满足，然后依次是尊严、幸福、发展和认知等需求的实现。马歇尔认为[5]：在英国，从17世纪到20世纪中期，才实现了完整的公民权，那就是公民权利(主要是产权)、政治权利和社会权利，实际上在我们看来是三类机会，也就是享受产权、政治参与和表达、社会福利的机会。阿玛蒂亚·森认为[6]：自由就是一种可行能力，可行能力的大小，意味着实现需求的多少。罗尔斯的平等原则和差异原则都旨在说明机会对正义的重要性[7]：有一些机会对所有人都是最基本的，因此必须是获得确保的，同样在确保最弱者的最大利益的前提下可以让机会面向所有的人，让每个人基于自己的特长和能力去竞争。“为了平等地对待所有人，提供真正的同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们。这个观念就是要按平等的方向补偿由偶然因素造成的倾斜”[7]。
这些理论至少说明了人的需求是多样的，要满足这些需求，同样需要多样的机会，或者给予相应的机会。由此，是否可以说机会也是分层次的呢？有一些机会是否是最基本的，对每个人的生存都是必不可少的，而有些则是满足更高需求的机会呢？我们对现实生活的观察也许可以作出初步的肯定回答。如果想置一个人于死地，最好的办法就是剥夺他或她的所有机会，监狱就是通过剥夺罪犯的机会来惩罚他们的。穷人之所以穷，关键也在于机会的缺乏。机会多的人，他们获得的资源则多，社会地位就高，不仅生存没有问题，而且有很大的发展空间和潜力。据此可以认为：一个社会的机会是有结构层次性的。首先最基本的机会就是要满足最基本的生存需要，如果没有这样的机会，人就会“走投无路”。人要活得更安稳，必须要有一些保障机会，公共服务基本上可以承担这样的保障功能，也就是公共服务享受机会，比如，参与基本的社会保险的机会，享受基本健康的机会等，所以，我们称之为保障机会或公共服务享受机会。与此同时，人是合群动物，按马克思的话说，人是社会性动物，人的本质就是社会关系的总和，因此，人如果没有社会参与和表达，那么人还不如其他动物，所以社会参与和表达机会可以说是人的社会性要求。同样，人不是一个没有追求的动物，而是有目的、有理想的，人类文明就是这种追求的表现，我们把这种追求称为发展，表现在对地位改善的追求，因而就存在发展机会问题。基于以上认识，机会的空间结构由此昭然若揭(见图1)。
图1 机会的空间结构示意图
既然机会是有层次和有结构性的，那么怎样理解机会平等(和不平等)？又如何看待城乡一体化的关键在于机会的一体化？一体化跟平等化 35 42639 35 15287 0 0 2989 0 0:00:14 0:00:05 0:00:09 2990平均主义有何区别？我们认为：城乡一体化就是机会一体化，而机会一体化就是机会的平等化，这种平等化不同于平均主义，平均主义指结果的平均，而不重视机会的平等，更忽视了对平等机会利用上的差异。机会的平等化或一体化依据的是公平正义理论。
在公平正义理论看来，机会公平是社会公平的重要组成部分。吴忠民对机会平等的理解是[1]：起点平等和过程平等，但是这种平等并不否认社会成员在发展潜力上的所谓“自然差异”以及某些机会拥有上的“不平等”，由此他提出了“共享的机会平等”和“差异的机会平等”。“所谓共享的机会平等，是指从总体上来说每个社会成员都应当具有的大致相同的基本发展机会。而所谓有差别的机会平等，是指社会成员之间的生存与发展的机会不可能是完全相等的，应有着程度不同的差别。”[1]他的观点深受罗尔斯“正义论”思想的影响。罗尔斯提出了平等原则和差异原则，但他更多地是指分配层面，与机会的正义有所不同。而吴忠民认为[1]：机会也是一种资源，所以从配置角度看，这里也有一个基本平等和相对差异的问题。我们认为：机会是一种接触和获得资源的可能性，其本身并不是资源，因此，所谓机会平等，是指所有社会成员都有接触和获得资源的可能，也就是说，所有社会成员在获得资源的可能性上是平等的、相同的，不应有人为的限制和区别。
对于机会是否都是绝对平等甚至均等的问题，在学术上是有严重的分歧和争论的。吴忠民之所以区分两类机会平等，是因为他看到“在一切机会方面寻求均等化则是不可能的”[1]。他从另一个角度区分了另外两类机会平等：“形式机会平等”与“实际机会平等”，前者是纯粹的或理想的机会平等，而后者是现实中的机会平等程度，两者是有差距的[1]。在这里他一方面把机会平等与分配公正等同看待，另一方面他还是没有详细地从可操作角度去分析哪些机会属于“共享的机会平等”，哪些属于“差异的机会平等”范畴。我们认为：仅仅从机会本身很难作出这样的区别，而应从需求和资源属性角度去理解机会平等问题。
对于机会平等，自由主义与平均主义有着迥然不同的看法：在自由主义看来，任何资源都是为具体的人所有的，具有排他性，所以，是否获得资源，则取决于个人的交换能力，机会不可能是平等的；而平均主义则忽视了社会成员之间在获取资源、实现需求等方面存在的一些“自然”差距，主张所有机会都平均地让所有社会成员所享有，所有机会都应是绝对均等的。在自由主义看来，只有在市场参与方面才有所谓的机会平等，其他方面不存在；相反平均主义则主张在所有方面都要实施机会平等。这两种理论是否合乎公平正义呢？我们认为：他们显然都忽视了这一点，尽管他们都宣称自己是主张公平正义的。自由主义忽视了社会成员之间的能力差别并不都是合理的，在许多情况下可能与一些不公平的因素直接有关，甚至是后者的产物，比如，教育资源分配的不公平导致一些人能享受优质教育，而另外一些人享受不到，从而产生能力的差距，因此，一些所谓的能力差距有可能是由于不公平的因素带来的。而平均主义则忽视了社会成员确实存在的一些自然差距，比如，智商的差距、社会阅历的不同等，更忽视了社会成员的进取动力和积极性，事实上社会成员之间还是存在一些“天赋”差距的，也存在认识上、道德上的差距，所以他们可能在利用机会、掌握机会等方面会有一些不同。那么，怎样贯彻机会该平等就得平等、该不平等的就不应该平等的公正原理呢？
在马歇尔的公民权理论看来，每个社会成员拥有平等的公民权，即平等的经济权利(主要是产权)、政治权利和社会权利。在公民权理论看来，至少在产权获得、政治参与和社会福利上所有社会成员应享有平等的机会。每个现代化国家都应该确保其公民拥有这样的平等机会。
不论是公平正义理论还是公民权理论，都认可社会成员是拥有平等机会的。落到现实层面，机会平等至少体现在4个层面：(1)基本生存的机会平等。按现代文明标准，没有人也没有任何力量有权力去剥夺其他社会成员的生存机会，反过来每个人的生存机会应该受到他人的保护和尊重，这样的机会是平等的，也就是人人享有平等的生存机会。所谓基本生存机会，就是基本的谋生机会，包括脱贫机会、就业机会、救助救济机会、流动和迁移机会等。(2)公共服务的享受机会。因为公共服务是国家利用纳税人的钱为社会成员提供的服务，公共服务不应是歧视性的，因此每个社会成员理当享受平等的公共服务机会。(3)公共领域的平等参与机会。包括参与政治活动的机会、社会组织机会等。在公共领域，不应存在因阶层、种族、性别、权力的不同而形成各种区隔和差别，每个社会成员都拥有同等的参与权利和机会。(4)平等的发展机会。这里的发展机会包括受教育培训机会、社会流动机会和文化活动参与机会等，最明显的是社会流动机会，包括职场升迁、政治升迁等机会，这些机会应该面向所有在职、求职人员，让人们享有平等竞争的机会和权利。
由上可知，机会平等体现在2个方面：(1)指对国家的公共资源的获得上，每个社会成员应该享有平等的机会；(2)国家应该为社会的机会平等提供制度和政策保障，比如，保障市场竞争的公平性，使每个社会成员都能享有平等的参与机会，对于违反平等的竞争机会的做法，国家可以用法律的手段进行惩罚和制裁。
那么是否在这些方面也存在机会不平等问题呢？能否用“差异的机会平等”这一概念来说明这个问题呢？我们认为：这个提法本身就隐含着逻辑矛盾，改为机会不平等，更能反映问题的本质。机会不平等是不可能杜绝的，而且并不都是不公正的。机会不平等分2种情况：一种是按理论来理解。由于社会成员存在“自然”或“天赋”上的差异，他们对机会的把握和利用也存在一定的差距，这是合乎公平原则的，这就是吴忠民所谓的“差异的机会平等”的含义。这种机会不平等是充分尊重社会成员的能力大小，如果在这里不尊重这种因能力差距而导致的机会不平等的话，那么实际上是违反公平正义原则的，有损于社会的动力和活力。另一种机会不平等则是由于一些不合理的制度、政策规定，难以落实机会平等，显然这种不平等是违反公平正义原则的，如果按吴忠民的说法，这就是“形式机会平等”与“实际机会平等”差距的表现。
我们用以上的机会平等视角从以下两方面来审视城乡一体化：一是在对政府资源的获得上城乡机会是平等的，也就是说，分布在城乡的居民或社会成员都有平等的机会去获得公共资源。二是国家从制度和政策上确保城乡居民在公共领域(包括市场领域、社会治理领域等)拥有平等的机会。正如上面所指出的：这种机会平等并不否定社会成员因“天赋”或“自然”能力上的差别造成的机会利用和把握上的不平等，机会平等并不否定竞争的存在，所以，这种竞争为这种“天赋”、“自然”的能力差距提供合乎公平正义的支持。
在此，我们不去考虑因“天赋”、“自然”能力差异而导致的机会不平等问题——主要是对机会使用和把握的不平等问题，而集中于用上述两方面的机会平等视角去分析中国的城乡一体化进程。之所以从中央到地方政府在最近的10年中经常提到“统筹城乡发展”、“推进城乡一体化”等口号，其背景就是我国城乡在过去的很长时间内没有达成一体化，而是形成了城乡二元体制，这个二元体制实际上是机会不平等体制。这体现在2个层面：一个层面是城乡资源配置不平等、不合理。由于大量的公共资源投入到城市，而农村可以获得的公共资源相当少，这决定了城乡居民在享受公共资源的机会上就很不平等。另一个层面是城乡政策规定的不公平，限制了农村居民在市场、社会和政治领域中不能享有与城市居民平等的竞争、参与机会。
城乡机会平等问题具体地从基本生存机会、公共服务享受(保障)机会、参与机会和发展机会4个方面得以反映。英国政治哲学家戴维·米勒认为：“公民地位是一种平等的地位：每个人都享有同等的自由和权利、人身保护的权利、政治参与的权利以及政治社群为其成员提供的各种服务。被剥夺了这种平等待遇的人是二等公民。”[8]从国家公共资源投入看，中国的公共资源有基础设施资源、教育资源、卫生健康资源、社会保障资源、土地开发资源、金融资源、人力资源、信息资源、司法服务资源、文化体育资源和社会管理资源等，这些资源既具有确保生存、保障生活的功能，又具有社会参与、发展的功能（见表1）。比如，社会保障资源具有基本生存的功能，而基础设施、卫生健康、司法服务等公共服务资源具有保障功能；社会管理资源具有提供参与机会的功能，而教育资源、人力资源、金融资源、信息资源则具有促进发展的功能。虽然这样的简单归类可能并不确切，但是，它们确实发挥了一些主要功能，因此提供了生存、保障、参与和发展的机会。
当然，在讨论城乡关系的时候，势必涉及这样的问题。第一，这些资源在城乡是怎样分布的？有哪些资源投入到农村、哪些资源没有？第二，投入农村资源的量有多大，跟城市相比是一个什么样的状态？第三，资源是怎样配置的？是通过什么机制实现配置的？我们首先会问的是，政策和制度对资源配置有怎样的规定，然后是资源通过什么途径传递。通常的研究都把市场、权力、社会关系、人力资本等作为资源配置的机制。第四，这些资源为哪些人所享用，这就是所谓的机会平等。我们具体关注的问题就是，资源投入的增加是否带来机会的增多？机会增多是否有利于机会平等？这里就存在着城乡机会平等和农村内部的机会平等问题，所以，在讨论城乡一体化进程时，既要关注城乡机会平等，又要关注机会平等在农村内部不同区域的体现。也就是说，在中国，机会不平等不仅存在于城乡之间，而且也存在于农村内部，城乡一体化的目标不应只是城乡之间，也囊括乡村内部的机会差异缩小问题，这是我们的研究区别于其他研究的一个重要方面。
总之，机会平等是研究城乡一体化的一个终极标尺，现实并没有达到机会平等。机会之所以不平等，一方面是由于政策和制度规定上的不公平，另一方面是资源在配置过程中存在着不平等。
二、城乡一体化的机会平等图景
(一)城乡机会层次图景
城乡机会是层次性、结构性的，将这样的图景描绘出来并进行解释，对于理解城乡机会平等问题具有重要的价值和意义。城乡之间不仅存在量的机会不平等问题，而且还存在质的机会不平等问题。所谓量的机会不平等，是指城市比农村有更多的机会，而质的机会不平等就是指城市的机会比农村的机会更有社会地位方面的价值，也就是说，在城市获得的机会更有可能提升一个人的社会地位。对于量的机会不平等比较容易理解，而对于质的机会不平等，需要进行详细的论证和解释。
社会资源和机会在价值上并不等价，什么样的资源和机会就构成什么样的社会地位。由此，这里做了这样的划分：高层机会、中层机会和底层机会。高层机会就是获得的资源很多以及构成了很高的社会地位，它给人们提供了更多的向上流动的可能；底层机会就是所获得的资源仅仅维持生存，称为基本生存机会；中层机会介于底层机会与高层机会之间，拥有这样的机会，也就可以过上体面的生活，但是难以有更大的向上流动的可能或空间。
与资源配置偏向于城市一样，机会结构也偏向于城市：在农村高层机会找不到，中层机会很稀少，有的只是那些底层机会，一些贫困地区的村庄连基本的生存机会都欠缺(见表2)，城乡一体化要求国家(包括各级政府)通过资源的重新配置，让城乡在高层、中层和底层机会上实现均衡和平等。当然，这是一个相当艰巨的过程。
城乡机会不平等，表面上不是政府所能左右的，而是由城市化和工业化发展自然带来的，正如经济学家刘易斯认为：农村劳动力之所以不断向城市转移，是因为城乡之间有两个不同的经济部门，提供的收入机会不一样。但是在中国，不仅存在着刘易斯的二元经济结构，还存在着城乡二元社会体制，这种体制在很大程度上限制了机会在城乡之间的平等配置。“在个人身份非独立的情况下，身份的流动性，即流动的可能性和机会相对减少。一个人通过自己的独立活动和努力，可以改变自己的生活状况，但在户籍身份主要由家庭或组织的身份来确定的制度安排下，个人则难以改变自己的户籍身份”[9]。在城乡二元户籍制度下，农村居民难以分享到与城市居民同等的机会，不论是在减贫救困上，还是在社会福利、公共服务乃至社会事业上，城乡是双重截然不同的世界。
(二)关于底层机会的平等问题
阿马蒂亚·森在其《以自由看待发展》一书中认为[6]：自由是发展的最高价值标准，有了这种自由，可以免于疾苦，包括饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡等，还包括失业者有资格获得救济，收入最低标准线下有资格得到补助，每个孩子都有资格上学受教育等。森在这里说明的是按以人为中心的理念来看待，每个人至少需要有底层机会，即基本生存机会，这种机会不应被剥夺。戴维·米勒认为：“作为公民，每个人有资格得到满足作为其平等地位的条件的基本需要的收入水平。”[8]我国《宪法》明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得帮助的权利。”也就是说，每个人都有生存的权利和机会。
显然，从现有的理论和我国的法律规定看，城乡底层机会平等是作为中国公民的每一个人的基本权利，因此，在讨论城乡一体化上，这一平等也是最基本的方面。那么，底层机会平等究竟包括哪些方面的具体内涵呢？我们已经指出过，底层机会主要指基本生存机会，就是指使人的生命得以维续的机会，就是“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。这5个方面就是最基本的生存机会，也就是底层机会，即基本的受教育机会、基本的劳动所得、基本的医疗和健康、基本的养老和居住条件。也就是说，在一个社会中，每个人必须有这样的机会，才能获得基本的生存，否则人就难以生存下去。相比较而言，基本的医疗、劳动所得、养老和居住更应属于底层机会，而受教育机会在一定程度上属于更高层次的机会，但是在现代社会，如果不能接受基本的教育(这里指义务教育)，那么连最基本的生存能力都会有问题，所以，从这个意义上看，这也应属于底层机会范围。
那么，什么样的条件对生存来说才是最基本的？显然这里有一个量的问题。世界各国都有一些有关基本生存的量的规定，比如最低生活保障线、贫困线、保障住房、基本医疗保障、社会救助标准、失业保障、基本养老金、义务教育等等，这些都已经形成了一定的制度。凡是低于这些规定的情况都属于生存陷入危机的状态，也就是说享受不到基本的生存机会。这些制度旨在确保“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的基本生存。所以，底层机会是可以量化的。
但是各国的标准是有差别的，甚至一个国家内部的不同地区也会存在一定的差别，在城乡之间也是有差别的。尽管存在这样或那样的量的差别，但是量的差别并不等于不平等，关键取决于量的差别形成的原因以及不同量所具有的功能。同样的量很有可能在不同的地区有着不同的功能，比如，由于农村与城市所具有的功能上的差别，同样的收入在农村可以确保生存，在城市却会因消费价格高以及基本生存所需要的消费内容多而无法确保生存，这同样适用于发展中国家与发达国家间的比较。这里的所谓机会平等不仅仅限于量的方面，更注重质的方面，或者说，主要在于确保生存功能的平等。所以，底层生存机会应该包括3个方面的内容：(1)是否存在确保生存的机会。(2)这样的机会是否足以确保生存不受危险。(3)质量好的生存机会就是指是否让每个人过着基本体面的生活。底层机会至少要具备前两点内容：第一点指当生存受到威胁时是否有条件来克服威胁，通俗地说，有没有这样的政策、制度以及资源安排；第二点的意思是，有关政策、制度和资源如果存在，那么是否足以帮助人们克服生存面临的威胁和困难；至于第三点，表明在不同时代、不同地区，人们都需要一定的体面生活，这是作为一个社会或国家的成员所应该享受到的作为人的基本尊严。
一个社会首先需要确保每个人获取这种平等的实现，这是衡量其是否具备公平正义的最基本标尺。实际上这一公平正义标尺已经超越国家界限，具有跨国的特点，具体表现为联合国专门制定了千年发展目标，要求发达国家帮助欠发达国家解决贫困问题，这也是人类第一次要求发达国家有责任帮助其他国家实现基本生存机会。既然作为人类的一员，每个人都有基本的生存机会，在一个国家内的所有成员自然就享有基本生存机会的平等权利。在中国，底层机会平等自然成了城乡一体化的最基础要求。中国在解决基本生存机会上虽然有了很大的进步，但是，在一些欠发达的农村地区，基本生存机会还是缺乏的，因此，那里的青壮年劳动力纷纷外出务工使村庄呈现凋敝状况。
(三)中层机会的平等问题
如果说对底层机会平等的理解比较容易，而且也比较好测量的话，那么中层机会的概念就较难界定和把握，更难测量。但是，这并不等于中层机会不存在，也不等于中层机会平等不重要，恰恰相反，中层机会的平等对中国这样一个正处于快速发展中的新兴国家来说尤为重要。中层机会就是实现中等社会地位所获得的机会。中层机会的平等，则是指对所有社会成员来说获得实现中等社会地位的可能性是一样的，但是这并不等于说，所有社会成员一定会获得中等社会地位，因为这里还有其他因素影响这种机会的实现程度，其中把握机会的能力就有大小之分，也有人可能获得更高的社会地位。另一方面，中层机会的平等是针对国家在配置有关影响中等社会地位所需要的资源而言的，这里主要涉及国家在政策、制度和公共支出上建立向所有成员平等配置的公正要求。
米勒所说的公民身份所享受的平等机会就是我们这里所说的中层机会。中层机会是在确保人们基本生存机会上的一种进一步提升和改善的机会，具体地说，包含5个层面的涵义：一是同等的生活便利机会，主要指基础设施的一体化，出行购物看病等机会都是很便利的；二是同等的社会福利条件，主要是社会保障全覆盖、全保障，还有相应的其他一些福利条件；三是同等的教育、培训和就业机会；四是同等的社会参与机会，包括社会组织参与机会、政治参与机会等；五是同等的社会流动机会。从城乡一体化角度看，中层机会主要体现在公共服务、社会管理方面，前者包括基础设施、社会保障、教育培训和就业服务，后者体现在社会组织参与、政治参与和社会流动机会等方面享有平等的权利。
对于中层机会平等的测量难度远远大于底层机会平等的测量。首先是测量标准较难确定，那就是什么才是平等？我们认为：最基本的平等要求就是形式平等。也就是说，城市有的，农村也应该有，反之亦然。比如，城市居民可以享受社会福利，农村居民也应享有社会福利；城市的学龄儿童享受义务教育机会，农村的学龄儿童也应有这样的机会等等，至于它们之间差距的大小，可能不是形式平等所关注的。如果对平等的要求更高一些，那就是实质平等，指享有的同类资源和权利具有同等的功效和质量，也就是说，城乡居民不但享有形式的平等，而且也享有这种平等给他们带来的同等的好处。比如，在实质平等观看来，农村不仅要享有义务教育机会，而且还应确保这样的机会与城市没有质量的差距，有同样好的教育设施、教师队伍以及教育方法和理念等；同样是社会福利，那么农村居民与城市居民之间基本上没有差别，也就是社会福利对城乡居民的生活改善具有同等的价值和作用。由此可见，形式平等显然比实质平等更易实现，现实的逻辑也是从形式平等到实质平等的渐进实现过程。这不仅对中层机会平等来说是如此，而且对底层和高层机会平等来说也是这样。我们认为：城乡一体化最终要追求的是机会的实质平等，而不是形式平等。
那么中层机会是如何配置的呢？与底层机会平等有所差别的是，中等机会平等将有更多的社会主体参加配置，而不仅限于政府这个主体。确保底层机会平等是政府的职责，或者说政府是底层机会平等唯一的投入和配置主体，但是对中层机会平等来说，政府需要担当两方面角色：一是制度和政策角色，也就是说，政府为所有社会成员参与和享受中层机会提供一个平等的制度和政策环境，规定每个社会成员都有权利和途径参与和享用。另一个角色则是部分资源的投入者和配置者。比如有关养老、工伤、医疗等保险，政府显然也是其中的一部分出资者，而企业、个人乃至集体都有可能是保险费的承担者，因此，我国建构的是多方(主要是三方：政府、企业或单位、个人)分担保险费的社会保障制度。在城乡一体化方面，政府一方面为城乡建立了社会保障制度，另一方面通过承担部分保障费用，以提高个人参与的积极性以及享受保障的水平。同样，在其他方面，如就业培训上，政府也是部分费用的承担者。当然，在义务教育方面，政府则是主要的资源投入者和承担者。
当然，推进城乡中层机会平等的主角仍然是政府。政府首先是城乡中层机会形式平等的唯一推手，首先从制度和政策上确立城乡中层机会的平等，然后渐渐地加大投入和改善农村的中层机会，实现城乡之间的实质平等。之所以说政府在中层机会平等上仍然负有如此大的责任，在于中层机会平等需要良好的制度和政策环境和条件，也就是说，政府为所有社会成员创造了利用中层机会的平等条件和环境，否则就难以确保中层机会变得平等。但是，政府在这里也不能是唯一的投入和配置主体，因为一方面政府不能抹杀个人、企业乃至市场在使用中层机会上存在的合作、竞争以及平等地位，而且也不具有包办的功能，否则就会扼杀个人的能力、努力和贡献，从而扼杀了社会的活力和动力，这实际上也是一种不平等，因为它忽视了人们的能力和贡献的差异。
(四)高层机会的平等问题
高层机会怎么实现平等？这种平等是什么意思？既然是高层机会，那就相当稀缺，不可能人人享有；只能由少数人享有，还能谈平等吗？当然，我们所说的平等不是平均的意思，而是指每个社会成员都有获得它们的可能性，主要体现在高层机会的使用和参与是开放的、平等的，也就是说，每个人都有权利去争取这样的机会，因此，从制度和政策上，高层机会的竞争应是平等的、公平的。从城乡角度看，高层机会并没有像我们想象的那样是平等的，甚至在城市内部也存在不平等问题，但是，这并不意味着高层机会不应存在城乡平等。在城乡之间，高层机会平等首先是形式平等。所谓形式平等，就是指从制度和政策上高层机会是面向所有城乡居民的，从理论上说，每个城乡居民都有可能获得这样的机会。但是，要达成高层机会的实质平等，难度就非常大。高层机会的实质平等与中层机会的不同之处是，政府要真正为每个成员提供平等获取高层机会的条件、渠道和可能，至少在培育人们获取高层机会的能力上平等。比如，清华、北大等全国名牌大学自主拿出一定的名额照顾中西部农村地区的考生，在一定程度上体现了让高层机会变得更平等些的精神。
高层机会，就是指获得高等地位的可能性和权利。这里的高等地位就是指在文化资源、社会资源、经济资源和政治资源上占据优势的社会位置，如高层官员、大企业家、高级知识分子、高层管理人员等。获得高等地位所需要的条件，就有高等教育、人事安排、政治体制、大规模的金融支持、政策优惠等等，它们就属于高层机会。那么，高层机会究竟是如何配置的呢？市场、政府以及社会组织也都是高层机会配置的主体，在城乡一体化方面，我们更重视政府在高层机会配置上的作用。同样，政府要依据平等原则去配置高层机会，就城乡而言，政府需要通过制度、政策构建一个公平的高层机会的获得机制，同时从资源上加大对农村的支持，以提升农村居民获得高层机会的能力，这实际上也就是城乡一体化的过程。我们之所以认为政府是高层机会配置上的重要主体，是因为在中国政府掌握了大量的经济、文化、政治和组织资源，也就是掌握了大量的高层机会，那么政府去配置自己掌握的高层机会，显然不能完全按照市场原则去做，更不应通过自己的偏好去安排，必须要按平等原则面向所有的城乡居民。这里的平等原则是指所有高层机会对所有城乡居民一律平等，没有城乡之别的制度和政策性歧视，可以通过公平、开放、透明的程序，让这些机会在城乡之间得以配置。但是，由于城乡在经济、社会、教育等方面的发展上存在很大的差距，即使有公平、开放和透明的程序(如考试)，但是农村居民处于不利地位，因此表面上由于有这样的配置程序而显得平等，事实上却是不平等，或者说只是形式平等，而没有实质平等。为了达到实质平等，就需要政府向农村居民实施一定的政策和资源倾斜，从而缩小城乡居民在参与高层机会的公平竞争中所存在的起点差距，这看起来是形式上不平等，实质上却是相对平等的。
三、结论
本文试图为分析城乡一体化建构一个新的分析架构，那就是机会平等。我们认为：机会平等是城乡一体化的本质，所有资源在城乡之间是否有利于促进机会平等，是检验城乡一体化的重要试金石。当然，机会不是单一的，而是一个多样的、多层的、立体式的，因此，从理论上说，城乡机会平等是相当复杂的。这里提出了一个机会空间的概念，这个空间是由基本生存机会、保障机会、社会参与和表达机会、发展机会四大类构成的立面结构，在这四大类机会中，还可以按照资源的不同而细分为很多种具体的机会。为了更好地把握城乡一体化，我们又基于机会的质量和级别以及人们对机会享有的权利的不同，将四大类机会归并为三类：底层机会、中层机会和高层机会。底层机会主要指基本生存机会，也包括一部分保障机会，而中层机会包括保障机会、社会参与和表达机会，而高层机会主要指发展机会。三类机会的配置主体都有所不同，而我们讨论的城乡机会平等，主要针对的是政府行为或国家行为，因此，在这三类机会的配置上，国家的作用和职责有所不同：国家是底层机会不可推卸的供给者、保障者和配置者，尽管社会组织也会发挥一些作用，但是不管社会组织是否存在以及是否发挥作用，国家自然是不可回避的；对中层机会，国家、企业、个人乃至各种社会组织都有责任发挥作用，而国家发挥的作用依然相当重要，表现为国家首先是制度和政策的制定者，其次还是一些重要的中层机会的唯一供给者和保障者，而且国家不应是其他配置主体的障碍，而应是支持者；而国家掌握了大量的高层机会，虽然高层机会稀缺，但国家首先要在制度和政策上能提供这些机会，并更好地让更多的人享有。
既然这里讨论的是国家在城乡一体化进程中的作用和角色，那么，国家在配置机会上要秉承平等原则，也就是说国家要依照平等原则配置机会。由于国家在底层机会、中层机会和高层机会的生产、供给和配置中的作用有所不同，那么在运用平等原则时也会有所侧重。我们将平等划分为形式平等与实质平等，所谓形式平等就是政策和制度上的一种平等，但这并不等于在享有功用上是平等的，而实质平等就是指功用上的一致(见表3)。
在底层机会上，国家不仅要做到形式平等，更要做到实质平等，也就是说，国家必须确保城乡居民享有同等的基本生存质量和效果，至少要帮助他们解决基本的衣、食、住、行、学、老、健康等方面面临的问题。国家在中层机会上首先要做到形式平等，即从制度和政策上确保每个社会成员(所有城乡居民)都享受到中层机会，然后有先后地推进实质平等，比如先建立覆盖城乡的社会保障制度，让每个居民都享受到社会保障的机会，然后渐渐地缩小社会保障的水平差距，最终实现实质平等；在教育、基础设施、公共服务、职业保障等方面都遵循着从形式平等到实质平等的配置程序，这本身就是城乡一体化的进程。在高层机会上，国家最重要的是建立让每个人都能平等地去获取的制度和政策环境，实现形式平等；在实质平等上，有倾斜地将资源投向农村，弥补过去忽视农村而造成农村居民在获取高层机会上存在的能力弱等起点上的不足，使他们更好地利用形式平等，去争取更多的高层机会。
注释：
① “农村真穷、农民真苦、农业真危险”的三农问题概括有所区别，对此可以另写文章说明。
参考文献：
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(作者:中国社会科学院社会学研究所社会政策研究室主任，研究员，博士生导师)
中国乡村发现网转自：《北京工业大学学报》2014年06期
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