【改革实践】陈文胜等：资兴市推进城乡一体化实践的经验与启示
作者：陈文胜 王文强 陆福兴
资兴市作为湖南重要的生态功能区、湘南地区最重要的次中心城市，具备推进城乡一体化的优势条件。2013年省社科院调研组在对资兴市进行深入调研的基础上形成了《关于推进资兴市城乡统筹发展的调研报告》，得到了杜家毫省长的肯定性批示：“将资兴市作为全省推进新型城镇化、城乡一体化的试点，赞成调研中的一个着眼点和三项改革”。资兴市以此为契机，贯彻落实杜家毫省长指示精神，推进改革创新，探索城乡一体化的新路径，取得了新的成效。调研组对资兴市城乡一体化进展情况进行了跟踪调研，并总结其相关经验与启示如下。
一、资兴市推进城乡一体化的基本做法
资兴把推进城乡一体化作为破解城乡二元体制瓶颈的系统工程、全面建成小康的战略工程、促进社会和谐的民心工程来抓，以有序推进农村产权制度改革、城乡户籍制度改革、生态资源权利置换改革三大改革为动力，以实现城乡规划建设、产业发展、生态环境、公共服务、创业就业、社会管理六个一体化为主要任务，大力实施“十镇百村”工程，计划用3年时间着重把10个乡镇、100个村打造成城乡一体化示范点和示范带，以此带动全市20个乡镇街道、260个行政村统筹协调发展，初步形成了城乡发展一体化的新格局。
1.着力三大改革，激发城乡发展一体化动力。2013年以来，资兴市积极探索农村产权制度改革、城乡户籍制度改革、生态资源权利置换改革三大改革，制定了总方案和7个试点方案，迈出了城乡一体化改革的新步伐。一是明晰产权，稳定农村土地承包关系。以兰市乡为试点，积极推进了农村“四权”确权登记颁证工作；以东坪乡为试点，推进了农村集体产权股份合作制改革，将集体资产和山林股份量化到户，变集体资源为股民资本；以东江街道为试点，推进土地流转创新，因地制宜组建了7个土地股份合作社，并探索了“以信托公司为中介促进土地流转”的新经验。二是创新农村产权抵押贷款融资，促进资源变资本。分类制定了林权、宅基地、土地承包经营权抵押贷款办法及操作细则，建立了农村产权综合信息平台、农村产权评估中心、农村产权抵押担保中心、农村产权交易中心，农民按照“协商—评估—签订合同—办理登记—银行发放贷款—还款后注销”6个程序实现抵押贷款。三是推进城乡户籍制度和生态资源权利置换改革，加快农业转移人口市民化。在七里镇湘源村和唐洞街道田心社区试点推进生态移民和户籍改革综合试点，根据群众意愿，整合扶持政策，引导生态保护区和条件恶劣区的农民既可以将生态资源用益权、宅基地置换成城镇居住资源、社会保障与公共服务、就业岗位，成为真正的市民，也可以在转为城镇居民后，保留农村权益、共享城镇待遇。
2.着力特色经济，推进城乡产业融合。一是以园区为平台推进工业转型升级。实施“园区兴工、特色兴园”战略，大力发展战略性新兴产业，确立82个重点项目，带动投资300亿元，打造食品加工、新能源、金属材料、机械制造、电子信息等具有核心竞争力的产业链，形成了罗围食品工业园、江北工业园、东江加工贸易园、资五科技产业园等“一区四园”的专业化发展格局，以产业集聚加快了技术升级、产业链向上下游延伸和产业间的协调互动。二是突出发展全域旅游、复合型旅游。立足生态优势，以东江湖创建建国家5A级旅游景区为契机，实施“旅游百亿投资计划”，“点、线、面”结合推动“区域旅游”向“全域旅游”转变；立足旅游活动、文化节庆、文艺创作、发展休闲农业和建设旅游名镇名村等，着力打造“休闲度假、文化旅游、生态旅游、养生旅游、乡村特色旅游”等五大旅游品牌，推动“单一型旅游”向“复合型旅游”拓展，并以此带动现代物流、金融、信息等服务业的快速发展。三是打造以现代庄园为重点的多功能特色农业。依托东江湖优质山水资源和便利的区位交通优势，突出一村一品，采取以奖代补的办法发展地方特色产业，按照有主体、有基地、有品牌、有展示、有文化、有加工的“六有”标准，重点扶持打造现代农庄或庄园经济，形成“两片三线十庄园”的现代庄园经济布局，推动了农业规模化、产业化、特色化。
3.着力改善民生，加快完善公共服务与社会管理体系。一是大力抓就业创业培训。大力推进“一户一产业工人”培养工程，以农户需求与市场需求为导向，为每个就业创业的家庭免费培养一名产业技术工人或致富能手，构筑起城乡创业就业的政策扶持、创业培训、就业服务三大平台，统筹解决城乡劳动力就业问题。二是优先抓农村教育事业。不断加大农村基础教育投入力度，加快义务教育合格学校创建，推进师资配置向农村倾斜；实施了普通高中教育免费政策，成为湖南省第二个实施高中免费的县市。三是突出抓基层医疗卫生服务。推进医卫改革，组建了市医疗集团，建立完善了“医生联村”、“分片集中”、“乡村一体化”等公共卫生服务模式，国家基本药物制度范围覆盖到村卫生室，被确定为郴州唯一的乡村医生签约服务试点县市。四是统筹抓社会保障一体化。推进城乡基本养老保险、基本医疗保险全覆盖，不断提高城乡低保等保障标准，推行城乡无差异化养老，同步推进农村危房改造、棚户区改造、保障性住房建设，大力开展对口资助贫困家庭学生等社会救助活动。五是持续抓“法治资兴”建设。以法治建设加强和创新社会治理，强化基层、行业、地方“三大治理”，在全省率先推行“一村（社区）一法律顾问”制度，全面推进“和美村庄”建设。
4.着力环境整治，推进美丽乡村建设。一是严格规范农村建房。在完成全部乡镇（街道）总体规划和行政村村庄规划编制基础上，编印《资兴市农村村民建房图集》并发放到村、组、户，下放农村建房审批等权限至乡镇，推行“六有”（有规划覆盖、有审批程序、有标准图集、有绿化美化、有检查验收、有奖惩措施）“三禁止”（禁止未批建房、禁止占用基本农田建房、禁止建新房不拆旧房）“四到场”（批前选址到场、批后放样定位到场、开工砌基到场、竣工验收到场）“一承诺”（异地新建住宅的，实行建新拆旧承诺制），鼓励集中连片建房，推进“空心村”整治，改变农村面貌。二是大力实施改善农村环境的“十化”工程。统筹安排以奖代投资金，引导社会投资、村民自筹资金和义务投工投劳，结合农村规范建房与产业发展，大力实施“村庄洁净化、建房规范化、墙面图美化、沟渠路硬化、禽畜圈养化、乡村点亮化、村‘四旁’绿化（村旁、宅旁、水旁、路旁）、产业标准化、管理制度化、服务信息化”十化工程，通过分步骤、分阶段有序推进大力打造美丽乡村。三是全面推进生态保护。全面推进国家良好湖泊生态环境保护、亚行贷款东江湖保护与综合利用、环东江湖农村环境连片整治、东坪等五大矿区重金属污染治理等重大项目建设，实施了严格的限伐、限采、限渔、限牧措施，大力发展循环经济，启动了库区移民“双转移”工程，推进森林抚育，完善了地质灾害监测与预警预报系统。
二、资兴市推进城乡一体化的主要成效
资兴市推进城乡一体化取得了可喜的成效，2013年以来，获批国家新型城镇化综合试点县市、首批国家循环经济示范县市、全球网民推选的“最中国生态城市”；东江湖被纳入国家重点流域和水资源生态补偿试点，入选国家湖泊生态环境保护重点支持湖泊；成功创建国家首批生态旅游示范区，获得全国社会治安综合治理最高奖项——“长安杯”，实现了经济社会持续健康快速发展。
1.经济三量齐升，综合实力稳居全省前列。综合经济实力进入全省五强。人均GDP排在全省、全国的前列。人均财政收入排在全省前列。城乡居民收入差距不断缩小。
2.产业结构不断优化，城乡产业发展亮点纷呈。工业转型加快，园区集群效应显现。生态资源禀赋优势得以发挥，旅游产业快速崛起。现代农业快速发展，庄园经济支撑效应增强。
3.农村产权改革试点进展顺利，承包经营权流转多元化推进。土地确权全面启动。农村产权抵押贷款已经在实践中探索。土地承包经营权流转形式多样。
4.全面小康基本建成，民生保障水平明显提升。全面小康实现程度名列同类县市首位。新型城镇化水平明显提升。农村公共服务体系不断完善。贫困人口脱贫步伐加快。
5.环东江湖生态环境全面改善，农村人居环境建设全域覆盖。环湖污染得到有效治理。基础设施加快向农村延伸。美丽乡镇、美丽乡村不断涌现。
三、资兴市推进城乡一体化的几点启示
资兴市以三大改革为动力、以六个一体化建设为主要任务、以“十镇百村”示范工程为重点推进城乡一体化的做法，具有典型示范作用，为全省城乡一体化提供了诸多的启示。
1.城乡一体化是深化改革和转型发展的总抓手。我国经济已经进入新常态，解决经济结构、分配结构、投资结构失衡等一系列内部失衡问题，避免“中等收入陷阱”，关键是以改革破除城乡二元的体制机制，统筹推进城乡发展一体化，建立城乡统一的市场体系，优化城乡资源要素配置，降低劳动力流动成本，促进产业结构转型升级，实现城乡良性互动、协调发展，以释放城乡巨大的市场需求潜力，为经济发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长找到突破口。资兴市在深化改革和转型发展中因地制宜推进城乡一体化，实现了经济持续健康发展和社会和谐稳定，加快了全面小康进程，为湖南作为农业大省探索了一条县域转型发展的有效路径。
2.城乡一体化需要立足于区域产业融合发展。城乡产业之间分割对立、关联性不强，是城乡二元经济制度的典型特征，是制约经济社会可持续发展的关键因素。推进城乡一体化需要以区域产业融合为基础，统筹推进城乡经济转型。资兴市在产业发展上注重以园区经济促进产业链条相互联结，带动生产生活服务业的发展，并为旅游经济提供市场；以旅游经济为新的增长点，既发挥生态优势，又链接现代服务业与现代农业；以农业庄园经济、特色农业对接旅游经济，并形成与新兴工业产业的互相支撑，延长农业产业链，以此走出了一条城乡互补、产业联系紧密、资源深度整合、区域特色明显的城乡产业一体化发展道路。
3.城乡一体化需要以深化农村改革为核心动力。受长期以来的城乡二元体制的影响，县域农村劳动力、资本和土地等关键性要素市场十分匮乏，制约了人、财、物、信息等要素在工农之间、城乡之间的正常循环，导致了城乡发展不协调、不平衡。资兴市以深化农村改革破局，积极探索农村产权制度改革、城乡户籍制度改革、生态资源权利置换改革三大改革，致力于发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发了土地要素的财富效应，促进了农民资产资本化，保障了农民的权益，拓展了农民增收的渠道和空间，加快了新型城镇化的进程，为推进经济转型、形成新的竞争优势找到了新的动力。
4.城乡一体化需要突出以“两型”发展为导向。今天的城乡发展不能再依赖于高资源和能源消耗的发展模式，而应该坚持以人为本，加快转型为以“两型”发展为导向的新的发展模式，实现城乡经济、社会、生态协调发展。资兴市统筹安排城乡产业、公共服务设施，规范农村建房，推进城乡空间资源的集约与节约利用；重视产业集聚，推进节能减排，发展循环经济，着力构建“两型”产业体系；推进城乡生态共建、环境同治，着力改善城乡生态质量和居民生活环境，构建了符合“两型”要求的城乡统筹发展的新型城乡关系，正在打造一个生态宜居幸福的新资兴。
（陈文胜系湖南省农村发展研究院首席专家、王文强系湖南省社科院农研中心执行主任、陆福兴系省社科院农研中心研究员、省农村发展研究院院长）
本文原载《中国乡村发现》2015年1期，总第30辑
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