【《中国乡村发现》2015年1期精选】韩俊：中国农业的双重挤压和双重约束
前不久召开的中央经济工作会议和中央农村工作会议对深化农村改革、加快推进农业现代化做出了一些新的部署，特别是对加快转变农业发展方式提出了一些新的要求。今天非常高兴能有机会对两个会议的一些重要政策做一些解读。
总的来看，我国农业和农村经济形势保持了持续向好的局面。去年粮食生产实现了“十一连增”，增产超过100亿斤；农民收入实现了连续十一年的快速增长，我们叫“十一连快”。从2004年到2013年，农民人均纯收入从2936元增加到8896元，年均增长9.1%。大体判断，去年农民收入大约人均增加900元，其中一半来自工资性收入增长，家庭性经营收入增加300元，各种转移性收入包括财产性收入增加150元。特别值得注意的是，过去五年，农民收入增长连续五年超过城镇居民收入的增长，这一点对统筹城乡发展具有标志性的意义。这也说明党中央一系列惠农政策给亿万农民带来巨大的实惠。粮食十一连增、农民收入十一连快，对于保证宏观大局的稳定发挥了至关重要的作用。
入世对农业的真正大考刚刚开始
当前农业发展面临的最大变化是什么？中央经济工作会议和中央农村工作会议对此做了非常深入的分析，可以说最突出的需要关注的是四个方面。
第一，农产品价格天花板封顶效应开始显现。
我们现在一些主要农产品的价格开始明显高于国外农产品进口到岸完税以后的价格，国内外农产品价格开始出现倒挂。2008年，农产品价格倒挂的只有大豆，现在大宗农产品价格已经开始全面高于国际市场的离岸价格。有一些农产品，比如棉花、糖料，价格已经顶破了“天花板”。
现在全球粮油短期内正在发生重要的周期性变化，特别是石油价格跌破50美元以后，对国际农产品市场影响非常明显。短期之内下跌的趋势仍然非常明显。所以说，国内外农产品价格的倒挂可能会成为常态。这意味着我们国内农产品涨价的空间开始受到了挤压，这是我们制定农业政策必须面对的新情况。
第二，成本地板抬升的挤压开始体现。
农产品成本我们称之为“地板”，它的不断提升对农业的挤压已经开始非常明显。由于劳动力越来越贵，租金越来越高，农业生产中像农机、化肥、农药、农膜等投入品越来越多，农业的成本处在快速上升的通道。举一个最简单的例子，我们在新疆收棉花，收一亩棉花的人工成本800元，机械化成本可以下降到200元。西南和广西的甘蔗种植，收一亩甘蔗要用五个人工，每个人工的每天费用高达150元，如果没有机械化的推进，甘蔗靠人工收割已经没有任何优势。
第三，农业生产和价格补贴的黄线开始逼近。
我们加入WTO（世界贸易组织）的时候有承诺。比如说，对生产和贸易会产生扭曲作用的补贴，称之为“黄箱补贴”，我们承诺补贴的上限不超过农业产值的8.5%，包括棉花，我们对棉花的黄箱补贴不超过农业产值的8.5%。现在已经逼近黄线。我们对农业承诺的贸 43 35354 43 15287 0 0 2172 0 0:00:16 0:00:07 0:00:09 3054易保护非常有限，农产品平均关税谈下来只有15.2%，印度达到11.4%，巴西35.2%，美国11.3%，欧盟22.8%，关税形式非常单一，并且极其透明。很多重要农产品实现配额管理，配额关税只有1%，配额以外最高也只有65%。
在目前的贸易保护政策下，农产品价格触及“天花板”以后，价格驱动性的进口会不断增加，进口对我国农业造成的冲击会难以避免。这使我们面对非常严峻的挑战。
第四，资源环境的红灯开始亮起。
长期以来，为了增加农产品产量，农业资源存在过度开发利用的问题，生态存在严重透支的问题。有些地方地没法种，水也不能浇，资源环境旧的欠债没有还，新的欠债还在继续发生。可以说，农业发展面临着“天花板”、“地板”双重挤压，又面临“红灯”和“黄线”双重约束。我们在入世时对农业做的承诺，过去十年基本安然无恙，而现在，在这样的环境下，制定农业政策面临的空间受到很大的挤压。
可以说，国外廉价农产品对我们的强势进入就在眼前，入世对中国农业的大考才真正开始。面对这些变化，出路只有一个，中央经济工作会议和中央农村工作会议作出一个重要部署，必须加快转变农业的发展方式。
新常态下如何加快转变农业发展方式
农业的发展方式要转到哪里？过去某种程度上拼资源、拼环境，主要追求产量的增长，现在必须转到数量、质量效益并重的轨道上。中国这么大的国家，农业发展不讲数量是不行的，中央经济工作会议提出保证粮食产量的稳定，在这个基础上更加重视提升农产品的质量，提升农业发展的质量和效益。我们要更加注重提高中国农业的国际竞争力，更加注重农业的技术创新，更加注重农业的可持续发展。
在新常态下，加快转变农业发展方式的第一点，必须推进农业结构的深度调整。这个深度调整不是简单地多种菜、多种水果，第一是提高品质，提高安全质量水平；第二是延长农业的产业链，我们把农业看作一个初级产业，但同时，任何一个国家的农业一定是“接二连三"，和二产、三产是连在一块儿的。在日本、韩国，把农业看成六次产业，1+2+3=6，1×2×3=6。今后，农业调整的一个很重要的考虑，就是要促进一、二、三产业的融合发展。
加快转变农业发展方式的第二点，必须完善农产品价格形成机制，完善农业的支持和保护政策。这方面，一个重要的改革探索是实行目标价格制度。去年中央部署在东北三省包括内蒙古开展大豆改革试点，在新疆开展棉花改革试点，可以说棉花、大豆目标价格试点总体进展顺利，对试点的跟踪和评估一直在进行，现在试点中遇到的问题，设计方案的时候都已想到，怎么解决都有预案。实行目标价格改革试点以后最大的变化是农产品价格，棉花和大豆价格开始逐步向市场均衡价格回归，市场价格发挥了决定性作用。财政补贴是我们实施目标价格改革必须付出的成本，财政还是可以承担起这个成本，这也是对农民种棉基本收益的托底。
目标价格改革的另一个重要变化是有利于控制库存过快增长。坦率地讲，最近几年实行棉花、糖料、油料的收储政策，价格上来了，因为国内贵，进口便宜，进口大量增加，超出正常进口水平，国内收起来卖不出去，所以库存非常庞大，今后几年存在“去库存化”的问题。棉花的库存2013年高达到4000万吨，占全球60%以上，一吨棉花一年利息和储存成本高达2000元，继续实行现行的收储政策，定的价这么高，国内的库存会越来越高，现价销售难，这样将会产生巨额的潜亏。如果库存的棉花都是市场价买来的，市场价格是一万三，每年要亏多少钱，长期来看财政负担会更加大。事实证明，价格的天花板并非钢板一块，这个天花板是可以调控的，可以降下来的。现在棉花的价格天花板已经降下来了，这是对目标价格补贴的总评价。
目标价格改革当前的政策还是继续搞好大豆和棉花的试点。试点只有一年的时间，2015年没有扩大试点的计划，小麦、稻谷还是继续实行最低收购价，有些产品还是继续实行收储政策，但我们的政策会更加弹性。在农产品价格政策上，我们的导向一直是农产品价格一定保持在合理的水平，农产品价格低一定会伤农，要防止价格大起大落，但我们也要对农产品价格的合理涨落、合理波动保持一种正常的心态，要有一定的容忍度。只要不大起大落，应该说没有一个国家的农产品价格都是持续不断地刚性上涨，这也不符合市场规律。
加快转变农业发展方式的第三点，为了克服资源“红灯”亮起来，必须加快构建农业可持续发展体系。这对中国农业来讲是一个必须脱胎换骨的革命性的改造，把农业发展转向可持续发展的轨道。现在农业部提出这方面的内容非常丰富：提出“一控”，控制农业用水总量，这一点应该说可以完全做到，水利部门在全国部署农业水价综合改革试点，华北地区一亩地需要800方水，经过节水灌溉可以降到200方水以下。“两减少”，化肥、农药的使用量要减少，这也需要我们努力来做，不断地靠使用化肥、农药，拼资源，这条路继续走下去走不通。“三基本”，基本实现畜禽养殖排泄物资源化利用，病死畜禽全部实现无害化处理；基本实现农作物秸秆资源化利用，秸秆露天焚烧现象得到有效控制；基本实现农业投入品包装物及废弃农膜有效回收处理。秸秆焚烧是头号难题，秸秆基本资源利用，国家已经拿出一些探索和试点。农业投入品包装物包括废弃农膜基本实现有效回收处理。讲到农膜的问题，新疆开始实行强制性的新标准。新疆农膜土地播种面积高达4700万亩，占新疆农作物播种面积的75%以上。每一亩地农膜残留高达16.88公斤，所以说白色污染非常严重，新疆农膜的残留水平是全国平均水平的4到5倍。现在开始对特别薄的、0.008毫米以下的农膜不让使用，鼓励农民使用0.01毫米以上的农膜，这些薄膜的使用可以回收，这对农民来讲是一场革命。耕地污染，我们现在在湖南搞重金属严重超标的休养生息，这在一定程度上是替代种植，像美国那样大规模的休耕不符合中国国情，现在还是在局部地区探索。农业可持续发展涉及的面非常广。总之，农业发展要转向一种资源节约、环境友好、生态循环这样一个轨道上。
加快转变农业发展方式的第四点，完善农业的支持保护政策体系。对生产贸易产生扭曲作用的“黄箱补贴”已经逼近黄线，有的已经过了，要想办法降下来，但并不意味着农业完全靠市场，政府就不支持、不保护了。我们加入世贸组织，在“绿箱补贴”上是不限制的，多少钱都可以花，农业的基本建设、农村的扶贫，农民的直接收入支持等等，这些都叫“绿箱补贴”，这些政策可以大胆使用，使用的空间仍然非常大。
现在很多人在问，农业面临着天花板、地板、红灯、黄线的双重挤压、双重约束，农业农村的发展面临的挑战是什么？在快速城镇化过程中，年轻人越来越多地离开农业，没人务农，甚至中年人也开始离开农村。在这个过程中，我们怎么防止农业萎缩？怎么防止农村衰退甚至荒芜？怎么让农村美起来，让农民富起来，让农业强起来？这可以说是我们面临的最重大的政策任务。满足几亿农民对幸福美好生活的渴望，是我们全面建成小康社会和推进现代化建设必须解决的一个巨大的历史任务。
2030年，中国的城镇化达到一个很高的水平（城镇化率可能接近70%）以后，农村常住人口还会高达4亿人，务农人口劳动力还会高达1.5亿左右，这么庞大的农业人口，不能说城镇化搞起来，农业问题就自动解决了。不是这样，单纯就农业论农业不行，单纯就农村论农村也不行。“三农”政策不单纯是一种产业政策，必须把经济政策与社会政策综合考虑，必须强调以城带乡、以工促农、城乡互动，强调城乡协调发展和共同繁荣。
所以，习近平总书记明确提出，全面建成小康社会不能丢了农村这一头，否则我们全面建成小康社会就会被拖后腿，会出现短板、盲点。当前我们积极适应经济发展的新常态，需要努力，需要面对，这些挑战躲不过去，必须直接面对这些挑战，努力保持农业农村持续向好的局面，要强化农业的基础地位，坚持农村的基础建设，以改革添动力，以法治做保障，推动中国特色农业现代化发展，真正实现中央提出的新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，这也是去年中央农村工作会议对“三农”工作提出的新的要求。
要实现城乡协调发展、城乡共同繁荣，有两项最重大的工作、最重大的课题。一项课题就是要改善农村的人居环境，提升农村基本公共服务水平。农村的很多基础设施建起来以后，一定要有长效的维护机制，不能运营资金有，维护资金没有，建起来几年就报废了。公共财政的资源必须继续向农村倾斜，否则全面建成小康社会，农村这一“短板”就补不上。另一项课题是要有序推进农业转移人口的市民化，转移农民，减少农民，要让符合条件的有意愿的农业转移人口，包括家属，在城里定居下来，扎根落户，能够享受跟城镇居民同等的公共服务，共享城镇化和经济社会发展的成果。
（作者系中央财办副主任、中央农办副主任,本文整理自作者1月10日在“国研智库论坛·新年论坛2015”上的演讲，标题和小标题均为编者所加）
（此为原稿，与书刊有出入）
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