【政策走向】张红宇:以制度和政策创新促进现代农业发展
日前发布的2015年中央1号文件以加大改革创新力度、加快农业现代化建设为主题，提出了主动适应经济发展新常态的要求。
从改革的角度说，主要包括创新土地制度、经营制度、人才培养、政府行为引导四个方面。
土地制度改革要坚持稳定和放活并重
土地制度改革创新是所有制度创新和政策创设中的核心问题。
2014年中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）（下称《意见》），对新形势下农村土地承包、流转和适度规模经营等问题作出了全面的政策安排，是今后十到二十年指导农村土地制度和农业经营制度改革创新的纲领性文件。
贯彻落实文件，要抓住五个关键点：一是三权分置理论要把握，二是土地流转要有序，三是规模经营要适度，四是新型主体培育要规范，五是工商资本要监管。
在坚持农村土地集体所有权、稳定农户承包权的基础上，引导经营权有序流转、发展农业适度规模经营，是工业化城镇化深入推进背景下发展现代农业的内在要求。《意见》顺势而为，提出坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，具有强烈的现实意义和伟大的理论创新意义。经营权流转源起于农民需要，在推进过程中也必须尊重农民的主体地位。
为此，《意见》强调要因地制宜、循序渐进，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。同时，经营规模扩大的确会带来规模效益，但也不能过大，否则既会出现规模报酬递减，也可能引发土地过度集中，不利于兼顾效率与公平。《意见》为此强调，农业适度规模经营发展要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，并在这一前提下，提出了适度的两个具体表现：
一是务农收入相当于当地二三产业务工收入。
二是土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍。土地经营权的流转、适度规模经营推进的过程，就是新型经营主体发展的过程。各类主体组织属性、运行机制、功能作用各不相同，要避免一些经营主体为了获得政策支持，变个名字、换个牌子就成了另外的主体。特别是工商企业直接租地经营,容易加剧“非粮化”“非农化”倾向，应建立健全资格审查、项目审定和风险保障金三项制度，严格准入门槛，加强事后监管。
贯彻落实中办61号文，推进土地制度创新，应坚持稳定和放活相结合。
稳定，主要指坚持农村土地农民集体所有、坚持家庭承包的基础地位、坚持农村土地承包关系长久不变。第一，农村土地集体所有不能变。农村土地既不能国有、也不能私有，只能坚持集体所有。国有意味着公权无限化，以公益性用地名义占用耕地的行为将更加普遍和容易施行，保住18亿亩耕地红线将变得非常困难。私有则会吸引全社会 40 37531 40 15287 0 0 1500 0 0:00:25 0:00:10 0:00:15 2895本竞相购买土地，形成土地兼并风险。第二，家庭承包的基础地位不能变。这是农民土地承包经营权的根本，也是农村基本经营制度的根本。家庭承包的基础地位不能变，集中体现在农民家庭是集体土地承包经营的法定主体，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位。第三，土地承包关系不能变。这是维护农民土地承包经营权的基础和关键，也是发展适度规模经营的客观需要。只有稳定土地承包关系，农民才能放心长期流转，流入方才能获得稳定的经营预期，避免短期行为。
放活，主要指在稳定的前提下，放活土地经营权，发展多种形式农业适度规模经营。第一，放活土地经营权的重要基础是确权登记颁证工作。做好这项工作，可以给农民吃上“定心丸”。2014年，已在山东、四川、安徽等3个省及27个县开展确权登记颁证整体试点，基本完成7.3万个村，完善合同2086万份，测量承包地1.47亿亩。全国已有1988个县在推进此项工作。在此基础上，今年将扩大到12个整省开展试点，其他省也将选取一个县开展整县试点。农业部将联合有关部门制定下发专门意见，专门对这项工作进行部署。
第二，放活土地经营权的重要目的是发展适度规模经营。适度规模经营是农业现代化的必由之路。土地经营权流转是农业适度规模经营的重要方式。随着环境条件的变化，小规模经营的局限性凸显，不利于应用先进科技成果、接受金融服务、提高农产品质量安全水平、提高市场竞争力和经济效益，必须突破这一限制。通过土地经营权流转，可以使流入方扩大土地经营规模，提高劳动生产率。
第三，放活土地经营权的重要遵循是因地制宜、尊重农民选择。放活土地经营权，并不是只有土地经营权有偿转让一条路。有的地方农民群众通过股份合作、土地入股等形式，以土地经营权作为资本参与合作社、企业的经营，获得了农业产业增值收益；有的地方农民群众通过土地托管或在部分生产经营环节接受农业社会化服务等方式，解决了生产经营中的困难，获得了规模效益；还有的农民群众采取互换并地等方式实现了连片经营，也取得良好效果。应坚持因地制宜、尊重农民意愿，让土地经营权真正活起来，为现代农业发展增添动力。
改革经营制度目标是构建新型农业经营体系
经营制度与土地制度一起，构成现代农业发展的制度基础。顺应现代农业发展需要，改革农业经营制度，必须着力构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。
1.坚持农户家庭经营的基础地位。家庭经营符合农业自身特性，从全世界范围看都是农业生产中的基本形式。目前全国有2.3亿户承包农户，其中60%-80%是自给型、生存型。这部分农户即使只能解决自身温饱问题，也是对国家粮食安全作出了贡献。广大承包农户和新型经营主体将长期共存，这是人多地少国家农业发展的普遍规律。要继续加大扶持力度，帮助小规模农户解决实际困难，引导他们通过共同使用农业机械、开展联合营销等方式发展联户经营，增加技术、资本等生产要素投入，提高经营效益。
2.发展多元化新型农业经营主体。新型农业经营主体是商品性农产品的主要提供者。目前，平均规模在200亩的家庭农场达87万家，平均规模在50亩以上的专业大户达317万户，各类农民合作社达到128万家，产业化经营组织33万个，其中农业产业化龙头企业12万家。各类新型经营主体都有独到的功能和比较优势，有各自的适应性和发展空间，需要促进多元主体共同发展，让农民自主选择适合的经营方式。家庭经营类主体成员利益高度一致，劳动监督成本低，在种养业生产环节占据主导地位；集体经营类通过占有共同资源实现规模化发展，有利于提高农业集约化和组织化水平；合作经营类将分散农户组织起来，提高市场谈判地位，降低生产和交易成本，在生产资料供应和产品销售方面具有规模效益；企业经营类技术装备先进、融资和抗风险能力较强，在农产品精深加工、开展创新型农业生产经营活动中具有明显优势。
3.发挥农业社会化服务的支撑作用。适度规模的众多经营主体和全程社会化服务相结合，是我国农业现代化的一个重要路径选择。目前，全国共有社会化服务组织115万个。除了公益性社会化服务组织，经营性社会化服务组织围绕农业各环节为各类经营主体提供完善的社会化服务，也发挥了重要作用。特别是一些经营性服务组织以全托管、半托管的模式，在供种供肥、农机作业、生产管理、产品销售等环节为农户提供服务，既不改变农户承包关系，又保证地有人种、地能种好，让一家一户少投入资本、少投入劳动力也能有收益，服务主体自身还能够通过服务规模的扩大，获得更多经营效益，很有生命力。
4.强化工商资本引领现代农业的示范作用。工商资本进入农业势头迅猛，如何发挥工商资本在现代农业中的示范引领作用值得关注。联想集团作出的探索富有启示意义。联想集团实施“三全”战略，引领示范农户共同发展，引入先进品种技术，打造自有品牌，在山东青岛发展了1.5万亩蓝莓、在四川蒲江经营了1.3万亩猕猴桃。全产业链运行，建立了涵盖育苗、种植、加工、冷链物流、营销网络的全产业链架构；全球化布局，收购了新西兰、智利等地的种植基地和果蔬公司，实现全年均衡供应；全程可追溯，将生产全过程分解为100多个作业工序，实现了可检测可追溯。不仅为农业输入了现代生产要素和经营模式，还通过自建基地、连锁种植、联合合作社带农户等方式，提高了农户的质量意识和技术水平，带动农户共同发展产业。
发挥工商资本的积极作用，一是要选择有实力有耐心的工商资本；二是要加强农产品质量安全监管，维护区域公共品牌，培育壮大优势产业；三是要积极培育多元经营主体，促进其在工商资本引领下协同发展。
培养新型职业农民的关键是让务农有准入有收益有尊严
经营制度改革更多是解决“地怎么种”“地怎么种好”的问题，破解“谁来种地”问题的一个重要制度创新就是培养新型职业农民。这一问题不仅在我国存在，在人多地少、经济快速增长的日本、韩国等东亚国家普遍存在。主要原因是这些国家人均农业资源禀赋少，务农比较效益低，不足以保障全体家庭成员生活，农民只能外出就业。再加上东亚国家在子女间均分家庭财产的文化传统，使得家庭经营规模难以扩大。反观美国、德国等欧美发达国家，“谁来种地”问题并不突出。原因就在于农村人少地多，法律又规定单嗣继承，确保农场保持一定规模，靠这一规模可以获得不低于从事非农产业的收入。收入有保障、职业体面，这是欧美发达国家农业后继有人的根本保证。培养新型职业农民，为现代农业培养有文化懂科技会管理的生力军，我国也需要加大教育培训和政策扶持力度，让务农有准入有收益有尊严。
1.加强职业农民教育培训。实施新型职业农民培育工程，围绕主导产业开展农业技能和经营能力培养培训，扩大农村实用人才带头人示范培养培训规模，加大对专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工的培养培训力度，把青年农民纳入国家实用人才培养计划。要以生产经营类新型职业农民培育为重点，对农业基础经营者、获证农民、农业后继者和农业服务人员实行分层培养。
2.实行职业农民准入制度。采取相应措施，使农业成为进入有要求、经营有收益、收入有保障、职业有尊严的行业。坚持政府主导和农民自愿的原则，针对不同类型、不同层次的职业农民，实施差异化的认定标准，积极探索新型职业农民认定管理制度和农业行业准入制度。不断加大政策扶持力度，加快推进包括农村土地在内的集体产权制度改革，加快健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，使留在农村的劳动者和城镇居民一样，能够尽快享有同等的生产要素权益和社会保障权益，真正让新型职业农民过上体面生活。
3.建立高素质人才回流机制。加快制定和完善大中专院校毕业生到农村务农的激励政策，鼓励吸引毕业生兴办家庭农场和农民合作社。争取将骨干务农农民的农科职业教育，特别是中等职业教育，纳入国家职业教育免学费政策范围，吸引农村有志青年学习农业、投身农业。从政府补贴、项目扶持、金融服务、土地流转、职称评定等方面创新制度和政策，吸引大中专毕业生和专业技术人员从事农业，并在户籍、社会保障等方面给予城镇居民同等待遇。
政府行为引导要在新常态下实现有效作为
发展现代农业，政府行为至关重要，是必不可少的外部条件。新常态下，政府行为应坚持两个原则：一是坚持以工补农、以城带乡，不断加大对农业的支持保护力度，完善农业政策框架；二是农业政策的调整要符合世贸组织规则，与国际接轨，并注重发挥社会资本、金融资本的作用。重点是在投入政策、价格政策、补贴政策和金融保险政策四个方面有所创新。
1.投入政策。应在财政预算中把农业作为重点来安排，建立各级财政农业投入稳定增长机制。重点是强化农业基础设施建设，注重发挥农业科技、农业机械的引导驱动作用，加强农业面源污染防治，为促进农业结构调整、发展方式转变，实现持续发展提供支撑。一是全面开展永久基本农田划定，推进高标准农田建设，加快千亿斤粮食新建仓容建设进度，加快建设跨区域冷链物流体系。二是深入推进粮食高产创建和绿色模式攻关，加大对园艺作物标准园创建、标准化规模养殖场建设等支持力度。三是加快生物育种、智能农业、农机装备、生态环保等领域科技创新，加强农业面源污染治理，扩大重金属污染耕地修复等试点范围。
2.价格政策。在这方面，应坚持农产品价格形成机制“市场定价、价补分离”的改革方向不动摇，继续执行稻谷、小麦最低收购价政策，完善重要农产品临时收储政策，总结棉花、大豆目标价格改革试点经验，积极开展农产品价格保险试点。去年中央已安排新疆棉花和东北、内蒙古大豆目标价格改革试点，取得初步成果，但操作成本很高，需要进一步加强政策效果评估总结，研究改进操作方式方法。粮食等农产品价格保险试点，农民参加保险、财政适当补贴保费，当农产品价格低于目标价格时由保险公司赔付，是防范价格风险、保障农业收益的新路子。
3.补贴政策。应坚持存量不动，增加总量，向主产区、新型经营主体和粮食等重要农产品生产倾斜的原则,提高补贴的针对性、精准性和实效性。
一是存量不动。继续实施种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等。对已经发放给农民的补贴应保持稳定，体现农业补贴政策的连续性和稳定性。
二是增加总量。继续扩大农业补贴规模，重点增加生产性补贴。更多运用“绿箱”支持，实施农业生产重大技术措施推广补助政策，扩大节水灌溉设备购置补贴范围，加大在农业投入品、农业灾害救助、资源和生态保护、农民培训等方面的补贴力度。
三是适度倾斜。新增补贴重点向主产区、新型经营主体和粮食等重要农产品生产倾斜，增强补贴对生产的激励效应。对粮油生产大县、粮食作物制种大县、生猪调出大县、牛羊养殖大县、现代农业示范区，加大财政奖励补助力度。加快完善粮食主产区利益补偿、耕地保护补偿、生态补偿制度。
4.金融保险政策。融资难是制约我国现代农业发展的重要瓶颈，对传统农户和新型经营主体都是如此。金融的供给和需求脱节失衡，既有供给方的原因，也有需求方的原因。从作为供给方的金融机构看，主要是“三个不足”：对新形势下农业具有增值成长和盈利空间的产业特征认识不足，针对农业特点进行金融产品和服务设计的技术不足，解决农业金融交易成本高问题的货币、税收、补贴和监管等配套政策不足。从作为需求方的农业经营主体看，主要是“两个缺乏”：既缺乏有效抵押物，又缺乏高等级信用。
为此，金融保险政策创新的重点是要推进农村金融的机构创新、产品创新、服务方式创新，完善政策性农业保险。
一是推进机构创新。关键是要坚持严格规范、强化监督的原则，创设更多面向农民的村镇银行、资金互助组织、社会性金融组织，形成商业性金融、合作金融、政策性金融一体的农村金融体系。
二是推进产品创新。核心是搭建交易平台，创新抵押产品。立足各地实际，培育中介服务组织、建立产权交易市场，探索开展农村土地经营权、农村住房财产权、大型农机具、林权、农产品等抵押模式。
三是推进服务创新。重点在于加快建设信用体系，开展信用评级，发展信用贷款。对信用评级高的农户给予贷款优先、额度优厚、利率优惠等政策支持。鼓励金融机构运用移动互联、云计算等技术，为农户提供便捷高效的金融服务。
四是完善政策性农业保险。首要的是加大中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴力度，逐步扩大农业保险补贴覆盖范围，稳步提高农业保险风险保障水平。针对新型农业经营主体，提供多种档次的保费保额选择，探索开展产量保险、价格保险、收入保险等新型保险产品试点。建立和完善农业再保险体系，探索建立财政支持的农业大灾风险分散机制。鼓励开展特色产品、农业设施等方面的保险。
作者系农业部农村经济体制与经营管理司司长
中国乡村发现网转自：财新《中国改革》 2015年第3期
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