【学界新论】陆福兴:农地制度创新及其对农村经济发展的作用
我国现行农村土地制度在理论上属于土地的两权分离所有制，本质上是准国家所有制。随着经济社会的快速发展，对农地制度创新的呼声越来越高，只有加快农地制度创新，明确农地产权的界限与责任，充分发挥土地的生产要素功能，激发土地要素的潜力，才能适应当前农村经济社会快速发展的需要，重新激发农村发展潜力与活力。
农地制度的理论源远流长，基础十分厚实。我国农地集体所有制是农地制度的特殊形式，其根本要求是坚持土地的集体所有。当前，农地制度创新的理论大约有如下几种：
1、马克思主义地租理论。
马克思指出：“无论地租有什么独特的形式，它的一切类型有一个共同点：地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式”。农地所有制的创新，最核心的问题就是反映在地租上的经济利益问题，因此，地租理论是农地制度创新的重要理论之一。马克思把地租区分为级差地租和绝对地租，他认为，级差地租是一种超额利润，是租用较优土地所获得的归土地所有者所占有的超额利润。级差地租与土地等级相联系，土地自然条件的差别是产生土地级差地租的自然条件或自然基础。绝对地租是指土地所有者凭借土地所有权垄断所取得的租金，是土地所有权绝对拥有的地租。马克思的地租理论揭示了土地租金的形成和等级，是农地改革重要的理论基础，也是土地制度创新必须遵守的基本规律之一。农地所有制的创新必须按照地租理论的经济规律，在产权制度创新和所有制形式之间进行抉择，否则，农地制度创新就缺乏理论基础。
2、产权理论。
产权是一种财产权利，包括物质资料和无形资产，产权是可以被产权主体控制支配或享用的有形或无形的东西，必须具有文化科学和经济价值。如各种机械设备、生产原材料、知识产权等。产权具有排他性、可分离性、可分割性和不完备性。可分离性是产权的主要特征，这一特性使产权的各项权利可以分属于不同的主体，如集体土地中农民可以有土地使用权和收益权，而承包者则可以拥有经营权，企业的投资者可以享有企业财产的收益权，企业的经营者可以行使企业财产的使用权。产权可以交易或转让就是产权的分离性决定的。产权交易有多种形式，如承包经营、租赁、参股控股、兼并收购等。同时，产权还是可以交换的，它不仅各项权能能够分离，而且各项权能分离后还可进一步细分和交换，使产权的运行更加复杂多样化。如股份有限公司的投资人选择管理者的权利可以进一步分为一股一权。产权权能的设置及其细分应能使产权主体在经济利益的调整中节省社会资源，产权内涵明确、边界清晰可以减少交易过程中的摩擦，从而降低交易成本。产权理论表明，法律产权理论的分离性或分割性，是当前我国农村土地联产承包责任制的重要理论根据，也是农地所有制进一步创新的理论依据。
3、聚集经济理论。
聚集经济理论认为，经济活动在空间上并非均匀分布的，而是呈现局部集中的特征的经济集合或集团。聚集经济理论认为，空间上呈现的局部集中现象，可以提高在分散状态下的低效率，聚集能够造成整体系统功能大于分散状态下所能实现的功能之和，即聚集能够形成“1+1＞2”的效应。因此，企业在局部空间上的聚集可以获得规模报酬递增的额外好处，而农户的分散使农业缺乏聚集效应。聚集理论乃是一种空间上的外在规模经济的理论。聚集经济理论表明，农地制度创新要坚持土地集中使用原则，必须以推进土地的规模化经营为目的，要使土地聚集到种田能手和具有较高科学技术的人手中，充分发挥土地的规模效应。
4、交易费用理论。
交易费用理论揭示，经济活动主体在市场交易活动中，每一次交易都是有成本的。这些成本包括:(1)交易双方搜集相关的交易信息的成本，即寻找成本；(2)交易是靠契约来完成的，签订契约是需要成本的；(3)监督契约完成的监督成本，如法律诉讼等。市场主体为了节约交易成本而建立企业，是要通过市场来完成的交易可以在企业内部完成，因此企业存在的原因就是为了避免交易成本。遵照交易费用理论，制度创新的主要原则之一是要节约交易费用，任何制度创新都是如此。因此，农地制度创新的目的是：既要促进土地要素的合理流动，而且要使土地制度流转成本最小化。交易费用理论为农地所有制的创新提供了思路，也拓展了农地制度创新的空间。
自从我国农地制度形成以来，农地制度创新就没有停止过。随着我国城镇化和工业化的不断推进，土地制度出现了新的矛盾和问题，如何创新现有的土地制度，成为众多专家和学者探索的热门话题。当前，土地制度创新的路径选择大体分为三种：
路径一：从经营权入手，在两权分离的基础上创新。
农村家庭联产承包责任制就是遵循这样路径的创新，这也是当前我国土地制度创新鼓励和支持的路径。这种路径的特点是：在坚持农地集体所有不变的前提下，经过制度设置，进一步固化农民土地的经营权，包括延长农民的承包期、允许承包地继承和转让，促进土地经营权的流转和保值增值，增加农民的财产权益。从经营权入手的路径是符合中国农村土地集体所有制的一种农地制度创新，不仅可以稳定农民对经营权的预期，消除农民“怕变”的顾虑，而且可以促进土地的流转和规模化，在现阶段，既有利于发挥农村土地的社会保障功能，又可以维护农村社会的稳定，符合当前土地改革的目的和要求，因而容易为政府所接受。然而，随着社会经济的发展，这一路径的创新空间受到限制，创新的范围也因为自1978年以来的不断拓展而不大，特别是随着农村社会经济发展的深化，对于农村发展的普适性比较差，需要在此基础上进一步拓展创新空间。
路径二：从所有权入手，在根本制度上创新。
从农地所有权入手的路径，试图通过农地的所有权改革，创新农地制度，释放农村的发展空间。这一路径又分为两个截然不同的方向。一是国有化方向。持这一观点的人认为，土地所有权从集体所有改为国家所有，即农村土地国有化，是当前农村土地制度创新的有效路径。他们主张将土地收归国有，然后将土地永佃给农民。从理论上讲，实行土地国有应该能够防止侵害农民权益的现象，并且实行农地国有化，村集体负责人在理论上已无权干预农村土地的处置。农民的土地财产权统一由国家代行，可以更加充分发挥土地的效益，促进土地的规模使用。但是从实践上看，国家作为代理人管理农村土地存在诸多困难，在中国现阶段国家管理农村土地的做法是难以实现的，国家所有权主体更难以落实。再加之我国地域辽阔，国家统一行使土地所有权也不现实。二是私有化方向。有人认为，农地制度创新的关键是明晰产权，现有的集体所有制产权模糊，所以土地的利用效率不高。他们主张土地彻底私有化，让农民拥有土地的所有权，这样就可以促使农民珍惜土地，充分利用土地。问题在于，土地私有化违背了我国传统的社会主义理论，因为传统社会主义理论认为，农村土地的集体所有权是社会主义的根基，是社会主义公有制的前提。因此这种路径创新已经突破了我国的根本制度底线，目前关于农村土地所有制度方面的讨论，尽管不时有国有化和私有化的极端主张，但始终未能占据理论研究与政策探索的主流地位。
路径三：从产权权能入手，产权权能社会化创新。
产权权能社会化的农地集体所有制即让农地集体产权加入社会经济组织或其他组织，超越本集体范围进行产权组合和经营而保值增值。一种是以集体名义加入社会经济组织或其他组织，集体组织尽管拥有土地的所有权，但是其他权能却与社会组织共同行使或联合行使，最典型的是以集体名义联合办企业或以集体土地入股。另一种是集体组织先把农地承包给集体组织内部的农户或转租转让给其他个人，再由农户或其他拥有集体土地的单位和个人以土地入股或参与合作的形式进行经营，集体只拥有农地的所有权，其他权能如农地的收益权、转让权、占有权、支配权等皆由入股或参与者行使。这种集体组织或集体成员作为股东加入企业或更大的集体，实际上是农地集体产权权能的社会化。农地集体产权股份化促进了农地产权的社会化，释放了农地的流动性，适应农地的规模化要求。因此，在不改变家庭承包经营基础地位的前提下，想办法把土地集体所有产权细分化，再在明确产权的基础上自由组合形成规模经济，改变规模不经济的状况，推动土地使用权的流转，走适度规模经营的道路，这一路径成为当前实践的路径之一。
当前，农地集体所有创新的形式主要有如下几种：一是家庭承包经营制度。土地家庭承包经营制度是农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式。二是两田制。即将耕地分为两类，一类是“口粮田”，按农户家庭人口数量平均分配；另一类是“责任田”或“承包田”。“口粮田”平均分配，以保障农民生存的粮食安全；而“承包田”则采取按人承包、按劳动力承包或通过招标的形式承包。“两田制”的两种方式中，前者体现的是公平原则，后者体现的是效率原则。三是股份化。股份化以土地入股参与土地经营，既不改变土地的集体所有制，也不涉及家庭承包经营权的转让，只是把家庭承包经营权股权化，可以实现土地的规模经营和土地产权的资本化。四是“四荒”拍卖。“四荒”拍卖是对“四荒”土地的使用权进行公开买卖，这种形式主要发生在经济欠发达地区。“四荒”拍卖同农地产权制度的其他创新形式相比，它使农地产权制度改革已不再停留在完善使用权的增量上，而是进人了土地使用权的存量调整阶段。“四荒”使用权拍卖已经赋予了经营者充分、完善的承包权，通过四荒土地使用权拍卖，解决了农地制度中长期面临的土地使用权流转的障碍问题。五是土地永佃制。这是适应当前农地家庭联产承包责任制的一种改善，其目的是赋予农民对土地的永久使用权和实现土地的自由流转。六是公田制。公田制是中国传统宗族“公田制”的创新。七是土地信托。土地信托是通过合约把土地委托给专门的机构，对土地进行资本化经营的一种形式。土地信托改变了土地原有的经营方式，实现了土地使用与管理制度的创新。
农地制度是农村改革的焦点，也是农民利益的集中表现，推进农地制度创新，是释放农村生产力的重要保障。但是，中国农地制度创新还存在诸多的制约因素。具体说来，主要有：
（1）法律法规制约性。
法律是农地集体所有制有序创新的根本保障，也是推动创新的动力。为了保护农民的土地权益，我国颁布了《土地管理法》和《农村土地承包法》等法律及其一些行政法规，赋予了农民长期稳定的土地承包经营权。但是从另一方面看，这些法律法规凝固了土地的调整，阻止了土地的流动，因为国家以法律的形式保护农村土地承包关系的长期稳定，并且明确规定“30年不变”。在这一法律框架内，农民对既有的承包地享有占有、使用、收益和流转处分权。此外，在《物权法》中赋予了农民个人对以“集体”名义侵害个人权益的申诉和抵制的权力，即规定了“集体经济组织、村民委员会或者其负责人做出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”，并且首次明确规定了耕地、草地、林地承包继承权。国家法律在维护农村土地的稳定承包权，保护农民利益的同时，也限定了农村土地制度创新的空间。如何在现有法律规定下，创新农地集体所有制，充分发挥农地的资源效率，是农地制度继续创新面临的挑战。
（2）社会制度的制约性。
我国农业土地制度带有浓厚的计划经济色彩，过分强调土地制度的社会主义特性，忽视或者否定土地的财产属性。改革开放以来，中央的农村土地政策采取延长承包期、扩大农民的土地权力范围、强化权属关系的明晰化和法制化。但是土地制度的所有改革都遵循农地集体所有制的底线，坚持认为农地集体所有制是农村社会主义的标志。在这种标志的预设下，农地集体所有制的细分化得到了承认和推行，但是对于细分化的其他改革，农地制度的破冰还很艰难，还没有真正坚持生产力的社会主义制度标准。尽管农地私有化喊了很久，有很多理论支持，但农地集体所有制仍然坚不可摧。农地制度牵涉8亿农民的生存发展，农地的特殊性也不允许改革失败，因此农地集体所有制创新也必然受到我国政策的制约。如何突破公有与私有的限制，如何充分发挥农地的农民财产性资源作用，是农地制度创新中艰难探索的问题。
（3）社会结构的制约性。
我国20世纪50年代中后期实行的户籍管理制度，造成了农业户口和非农业户口之间的鸿沟，形成了二元经济和社会的隔阂，造成了农地与城市土地之间的二元分割。从50年代起到80年代，二元土地制度严格限制农民自由迁徙，农民被长期束缚在农村及土地上。因此我国当前的农村产权制度安排是国家城乡二元分割制度的一个缩影，也将随着城乡一体化的发展进行改革。过去的集体化生产和生产者共同使用生产资料，实现生产资料的集体化或公有化，形成了农村土地的集体所有的历史结构。同时，计划体制时期形成的城乡二元分割的就业制度安排，把农村人口限制在农村，劳动力不能按照市场规律进行流动，也限制了农地产权制度的变迁和创新。现行农地制度的某些缺陷又对我国农业劳动力转移形成了效率性、功能性、市场性制约。这些制度安排造成的社会分割，限制了农地的独立性，造成了农民对土地的依赖性，使得农地制度的创新至今受这种制度的束缚，大多数农民仍然难以独立于农地之外生存，农地制度创新的空间受到限制。
（4）农地功能的制约性。
由于公共财政制度和社会保障制度尚未健全，我国农村社会保障主要由农民自我负担和自我提供。由于农业是弱势产业，农业生产效率不高，特别是在不发达农村，农业还是农民的基本保障产业，农地是这种基本保障的基础，农民在很少有积累和产品剩余的情况下，抗风险能力很弱，农地成为许多农民的基本保障资源。农地主要有两个方面的功能:一是经济功能；二是保障功能。长期以来，土地是农民收人的主要来源和生存保障。农地制度创新必须解决农民的吃饭和生存问题，坚持农地制度的普遍受惠原则，其创新也要适应这一要求。同时，国家粮食安全使农地肩负着重大的国家责任，也不能无限地脱离现实而创新。这表明，农地制度创新不仅仅出于效率的需要，更是出于公平的需要。在当前农村发展中，农地产权制度创新选择必须首先考虑农民的生存保障。因此，按人口平均分配土地成了最佳的选择。无疑这也限制了农地制度创新的空间。
随着农村工业化、城市化和现代化的发展，土地制度创新日益迫切，许多地方的农村经济发展中土地制度成为了主要瓶颈。而在农地制度创新中出现了许多按老思路无法解决的新问题，这些问题既是农村经济发展的问题，也是土地制度遗留或存在的问题，直接关系到社会主义新农村能否建成，也直接关系到我国和谐社会的构建。综合来看，农地制度创新对农村经济发展的功能主要有：
第一，基础性保障功能。
农村经济发展需要协调三次产业的发展比例，必须有新的土地制度支撑。如农村工业化和农村城镇化都需要用地，农村经济发展需要农业产业支撑，农民安居乐业的衣食住行与土地资源密切相关。农村土地是农村经济的财富之母，是重要的生产要素，创新农村土地制度，使土地成为农村经济发展的重要因素，是农村经济发展的基础保障。农村经济的协调发展，土地制度创新是基础，只有建立完善的适合农村经济发展的农地制度，农村经济才能摆脱土地资源的束缚，走向健康快速发展的道路。党和政府进行农地制度创新，不断扩大、强化和稳定农民的土地财产权，着力加强对农民及农村集体土地权益的保护，切实尊重农民的主体地位和首创精神，其目的就是要为发展农村经济奠定要素基础和制度保障。但是也应该看到，当前中国农村土地制度改革的空间还很大，力度还不够，法律和制度上依然存在一些有待解决的重大甚至是根本性的问题。要化解这些矛盾，推进农村经济发展，还必须进一步创新农地制度，激发农地制度发展农村经济的基础性功能。
第二，生产力发展功能。
30多年前，从农村开始的中国改革开放，正因为从土地制度创新入手，抓住了中国农村改革的关键，极大地解放了农村生产力。我国家庭联产承包责任制是在农地集体所有制基础上的制度创新，这种创新使农民人人都拥有土地，与所在的集体建立起了土地租赁关系。农地家庭联产承包责任制大大调动了农民的积极性，提高了农业的生产效率，基本上解决了农民的温饱问题。然而，这种制度并没有从根本上解决土地规模投入的问题。特别是随着现代农业生产技术和经营观念的发展变化，集约化、规模化日益需要将农地集中起来进行规模经营，这对以家庭为生产单位的土地经营模式提出了新的挑战。实践证明，农地制度的每一次创新，都一定程度上解放了生产力，解除了生产力的束缚，调动了生产力发展主体的积极性。因此，从农村经济快速发展的要求看，必须创新农村土地制度，使土地制度与农村生产力发展要求相适应，进一步推进农村生产力解放，为农村经济发展提供物质力量。
第三，源动力激发功能。
农地制度是生产发展中生产关系的范畴，根据生产关系影响和制约生产力发展的原理，农地制度也影响和制约社会经济的发展，农村经济发展必须有完善的农地制度做保障。因此，农地制度创新，将释放制度对生产力发展的约束，调动广大农民的生产积极性，激发农村经济发展的动力源。在中国，农村、农业、农民问题最根本的还是土地问题，由于农村土地产权的模糊化，导致土地流转难、农业经营规模小，也为社会各方面对农村集体土地的掠夺和对农民土地权益的侵犯提供了方便，打击了农民的生产积极性。同时，如果农民既没有作为主要生产资料的土地的所有权，也没有作为主要生活资料的房产的完全所有权，就难以保障农民的土地权益。推进农地制度创新，确立农民是农村集体土地所有权主体的观念，明确集体的范围，将集体土地量化给农民，必将激发农民主体积极性，建立体现农民所有权的农民集体组织，是实现农业规模化、现代化发展的首要措施。
农地作为农民最重要的生产资料，农地制度作为我国农村集体所有制的根基，其任何创新都必须遵守当前的政策和法律红线。但是，创新本身必然要对现有制度突破和扬弃，必须对现有规定进行修正和改良。因此，加速农地制度创新推进农村经济发展必须完善政策支持和法律保障。
第一，切实完善农地产权政策，确保农民主体地位，激发其创新积极性。
城市化进程中，土地制度设计中应考虑的根本点是：必须强化农民个体土地使用权。我国当前的农地集体所有制由于农村人民公社和生产大队的解体而逐渐虚化，农民个体实际成为农地的主人。因此，在坚持农地集体所有的前提下，坚持联产承包责任制基础，进一步强化农地主体的产权，切实赋予农地主体农民对土地的自主经营权和财产收益权，通过确权登记强化农民对农地的所有权，通过促进农地产权交易强化农地的财产权，以此激发农民对农地制度创新的主体积极性，提高其创新农地制度的主体能力。
第二，加快出台农地使用政策，确保农地充分利用，激发创新正能量。
农地制度创新的目的是使农地使用更有效率和效益。当前，我国对农地的使用政策规定不具体，强制性弱，导致农地使用效率不高农地效益不能充分发挥，农民土地抛荒和土地粗放使用很普遍，缺乏创新土地的正能量。为此要加快出台农地使用政策，强化农地的用途管制，创新农地使用方式，对于农地抛荒、农地废弃作出严格限制，进行严厉处罚，以此倒逼农地流转和制度创新。
第三，探索农地信托制度试点，确保农地使用方式创新。
在农业低效和农村劳动力转移就业的新形势下，农地的使用也出现了新的要求。农地信托是农地产权行使方式的创新，适应了当前农村劳动力转移就业的新需求。在有条件的地方，可以出台农地信托试点政策，实行农地的信托试点，支持农地信托机构和中介服务的发展，推进农地的使用方式创新，发挥农民的土地财产权和增加农民土地收入，加速农地产权的资产化。
第四，构建农地政府监管政策，确保农地管理信息化。
农地制度创新必须加强监管，而当前的农地监管体系不完善，政府对农地的监管不力，如农地流转的监管体系不完善、农地买卖现象得不到禁止等。由于对农地流转的违规违法现象政府没有监控，造成了一些农地流转纠纷和隐患。要充分利用信息化的优势，完善农地政府监管政策，加强对农地流转、使用、征收的监管，建立政府农地管理的信息化网络。
第五，完善农地制度创新法制，确保农地创新的安全。
农地制度是农村发展与稳定的根本制度，关系国家粮食安全和社会稳定。因此，要完善农地制度的相关法律规定，加强对农地制度创新的法律激励和规范，对农地制度创的内容、边界、程度进行明确的规定，依法推进农地制度创新，确保农地制度创新的方向和安全。
(作者简介：陆福兴，湖南农业大学在读博士，湖南省社科院研究员，湖南农村发展研究院院长。)
(本文原载于《求索》2014年第8期)
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