【学界新论】郎友兴:村政的现状与乡村治理的走向
200多年前美国联邦党人提出了现代国家治理体系建设中的一个根本性的挑战：“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。”这个挑战促使笔者开始了对中国乡村作总体性治理的思考。
研究村落必须关注国家政权的影响，研究国家与地方相互关系的变化。由此来分析的话，1949年中华人民共和国成立以后的村庄政治可以分为三个演变阶段。第一阶段为新中国话语下的村庄政治，时间为建国初期，第二阶段为人民公社制度话语下的村庄政治，它开起于人民公社体制的创制，第三阶段为村民自治话语下的村庄政治，始于1970年代末的改革开放。发生于这三个阶段中的变革都是亘古未有的，极为深刻的。
那么，中国农村政治的现状如何？用一句话概括的话就是，村民自治进入瓶颈，面临挑战，诸多制度同时在构建，政治主体已经并将继续分化与多元。
（一）村民自治处于发展的瓶颈中
经过三十余年的努力，村民自治在推动农村发展、维护基层稳定、保障农民权益、推进民主政治建设方面取得了巨大成就。但是，目前村民自治已进入发展的瓶颈期，“乌坎事件”揭示出村民自治功能的缺陷，反映出村民自治在制度设计和运行环境这两大层面面临严峻挑战。
一方面是制度本身设计的问题。首先，二元权力结构下村两委矛盾日益凸显。《村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》都明确将村党支部界定为村各级组织和各项工作的领导核心，讨论和决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。这就将党组织置于基层群众性自治组织之上，实质上也赋予村党支部“领导”村委会的权力，这与“自我管理、自我教育、自我服务”的自治精神是相冲突的。现实生活中，村两委班子成员之间分庭抗礼、相互争权从而导致村庄治理陷入瘫痪的例子时有发生。其二，在村委会与乡镇政府之间的关系上，村委会承担了部分本该由政府负责的工作，成为一个“为政府服务”的机构。按照村组法的规定，乡镇政府与村委会之间是一种指导而非领导的关系。目前基层政权承担着过多的政治、经济和社会职能，而在政绩考核标准的压力之下，乡镇官员不得不将村委会变成执行其意志的抓手，通过强化对它的领导和控制以完成上级交办的任务。而且农村税费综合改革尤其取消农业税以后，村委会对乡镇政府的依附性进一步强化，政府财政成为村委会成员补贴的来源。其三是选举过程中的贿选和宗族势力干涉问题。经济实力雄厚的候选人会通过请客送礼、派发现金等方式开展金钱攻势，动员村民投自己的票。与此同时，同姓宗族在选举过程中会结成利益共同体，把选票投给血缘关系较近的本姓宗族候选人，从而使那些规模较大的宗族在村庄政治生活中的地位和话语权不断增强。此外，其他诸如候选人资格条件、委托投票、村民自治的权利救济、村委会成员任期和离任经济责任审计等制度也存在这样或那样的问题，使得村民自治难以发挥其应有的作用。
另一方面主要是制度运行环境快速变迁所带来的挑战，这主要体现在城市化和社会流动对村民自治造成严重冲击。随着城市化的加速推进，农村社会也从封闭静止走向开放流动，一大批青壮年劳动力进城务工经商。谋生手段和机会的变化降低了村民参与村庄政治生活的意愿，使得民主选举质量不高，民主管理陷入困境，民主决策难以实现，民主监督流于形式。当前社会对个人成功的评价标准主要看其经济上的成就，实现自身经济价值最大化便成为大多数人行为最主要的动机。而参加村庄政治生活，意味着必须放弃部分经济活动，承担一定的物质损失，如果这一损失大于参与村庄政治所获的收益，那么不参与便成为农民的理性选择。民主并非单纯是一项政治制度，如果它无助于民众自身福利的增进，那么人们参与的动机也会随之减弱。更为重要的是，城市化和社会流动加速了村庄政治精英的流失，缩短了村民之间的博弈链条，降低了村民之间对于未来长期合作可能性的预期，削弱了村庄的社会信任水平，淡化了村庄共同体意识，使得村庄共同体面临解体的风险。
（二）诸多制度（机制）的同时性构建
1.撤乡并村与新农村建设
新世纪以来，党和政府把解决“三农问题”作为全部工作的重中之重，2005年党的十六届五中全会明确提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村这一重大战略任务。新农村建设，就是要消除乡村社会中的体制性障碍，推动乡村社会再组织化，从而为乡村社会的长远发展打下基础。
反观历史，乡村社会的组织形式及其社会地位对乡村权力结构的形成与运作至关重要，而乡村社会的组织化程度更是影响乡村权力运行效能的关键因素。因此，新农村建设的重要内容之一便是乡村社会的再组织化。在基层，各地都把撤乡并村作为新农村建设再组织化的一项重要内容。随着城市的扩张，部分土地转为建设用地，部分劳动力也转而从事非农业活动，因而存在撤乡并村的必要。通过撤乡并村，可以减少管理成本，精简人员，实现资源整合。但在实践中，一些地方以下达指标的行政命令方式大规模撤乡并村，工作开展过程中具有很强的随意性，缺乏科学、详细的长远规划，使得镇村干部身处一个不确定的环境之中，难以有长期发展的考量。此外，从表面上看乡镇机构和干部有所减少，但如果政府职能转换不到位，容易引发政府行为的不规范甚至是不作为。
通过拆迁，成为“新村”。比如2006年，山东推行“撤村改社区”计划，用四年时间改造村庄334个；2009年，河北启动了1000个村的新民居建设；2010年，重庆打算通过“三件衣服换五件衣服”，10年实现1000万人“农转非”。但是，这种新农村建设被不少人所质疑。“如果村民们搬出老的村庄到新的村庄集中居住，原来的村庄怎么办？原来的村委会和村庄结构会发生什么变化？是否原来的村庄作为一个行政单位将被取消？如果原来的村庄继续存在，但村里的土地被流转出去了，原来的村委会将管理什么？特别是原来的村民现在已经与其他村的村民混合居住了，村委会如何对距离较远的原来的村庄进行管理？村委会如何对承租了村里土地的农业企业产生影响？特别是如果一家企业承租了不同村庄的土地。简而言之，在离开具体的村庄后，村民自治看上去将治理什么呢？”新的农村居民点，“打破了世世代代聚族而居的熟人环境，打破了村落社会的组织结构，打破了传统的村落文化，打破了传统的生产生活方式，打破了熟人社会的秩序，打破了乡村的稳定和谐。这样的‘新村’未必就是农民心目中追求的‘新农村’”。
2.农村社区建设
在政府层面，我国农村社区建设提出的时间比城市社区建设要稍晚一些。2003年开始农村社区建设思路初步形成及初步试点工作，这以2003年10月，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确提出了加强“农村社区服务”、“农村社区保障”、“城乡社区自我管理、自我服务”等方面的要求为标志。2006年开始农村社区建设战略部署正式提出及试点扩大工作。其标志是2006年10月，中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》首次完整地提出了“农村社区建设”这一命题，并明确将城乡社区建设作为构建社会主义和谐社会的一个重大战略部署，提出要“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。
农村社区建设是新时期乡村治理转型的必然结果与制度安排，目的在于推动城乡社会的融合发展。自十六届六中全会提出“积极开展农村社区建设”这一重大战略部署后，各地按照地域相近、规模适度、群众自愿、便于管理服务、优化资源配置的原则，积极探索农村社区建设，形成了以下几种社区设置模式：
（1）“多村一社区”：按照地域相近、规模适度、集约配置公共资源的原则，把多个建制村规划为一个社区，成立协调议事机构，以2—3公里、涵盖5—6个村、辐射1500-2000户居民为服务半径建立社区服务中心，有效整合村镇资源。但是诸如社区发展协调委员会一类的协调机构，增加了管理服务层，在一定程度上弱化了村委会的自治功能。
（2）“一村多社区”：以村民小组或自然村为单位设置社区，不改变其与建制村之间的关系。但该模式使得村委会资源无法得到有效整合，难以形成规模效应，存在后劲不足的问题。同时，由于过于依赖“五老”的奉献精神，农村社区人才队伍难以实现可持续发展。
（3）“一村一社区”：这是我国大多数农村开展社区建设的通常做法。以建制村为单位设置社区，由村两委负责领导社区建设工作，在中心村建立社区服务中心，有的还在村民小组或自然村建立服务站或代办点。在此基础上将原“村民委员会”改为“社区村民委员会”。这种模式不增加管理成本和管理层，避免出现农村社区和村委会两张皮的现象。
3.城乡统筹与一体化
在改革开放以前，农村社会是一个缺乏流动性的社会，城乡二元社会结构固化，农民基本上没有离开所在村庄的可能。农村经济体制改革使得农民从土地上解放出来，拥有了自由流动的权利。上世纪80年代以来，大量农村剩余劳动力在工业化和城市化的浪潮中从中西部流向东部，由农村流向城市，为推动中国经济发展作出了不可磨灭的贡献。但是，城乡二元结构的存在，给社会整合带来一系列挑战和问题。外出的农民无法在流入地享受与城市居民同等优质的公共服务，甚至遭受歧视和排斥，无法融入城市社会，也无法建立起新的认同，由此形成双重性人格：在收入方面向往城市和外地，在情感上更留恋乡村和家乡。流动性使得部分农民工群体处于社会治理的“盲点”中，对社会秩序构成了挑战。因此，统筹城乡发展、促进城乡一体化便成为对社会进行整合的不二选择。
推动城乡一体化，就是要统筹包括户籍制度、土地制度、财政金融体制、医疗卫生体制、社会保障体制等方面的改革，切实做到工业反哺农业，城市支持乡村。广东、浙江等沿海发达地区已经在促进城乡一体化方面进行了一些有益的探索和实践。许多地方采取积分制制度实现外来人口的落户，促进其融入城市生活，消除社会排斥，促进社会团结。并且推动资源要素尤其是公共资源配置向农村倾斜，构建以社区为平台的新型基层公共服务体系，实现城乡养老、医疗、教育等基本公共服务的均等化。
（三）农村政治行为主体：分化与多元
所谓政治分层，是指当人们与政治的关系成为一种稳定和重复的关系，且不同人之间存在着相当的差异，而这种差异由于社会的评价有着地位上的高低贵贱之分，那么人与人之间就形成了政治性的社会分层了。农民的政治分层造成农村的社会分化。传统社会的社会分层以土地、权力和声望作为划分标准，因而地主、宗族领袖、儒生和乡绅便成为乡村中的精英阶层。新中国成立后，通过广泛开展政治运动，构建“以阶级斗争为纲”的政治话语，社会分层以阶级身份为基础进行，其中党员干部、贫下中农和“五类分子”在村庄政治中具有深厚的影响力。三十余年改革开放所带来的一个显著变化便是农村经济社会结构的重大变革。1978年以后农村推行包产到户的经济体制改革，使得原有的一元化组织体系和意识形态逐渐趋于瓦解。市场经济因素催生出农村深刻的经济社会分化，行为主体也呈现出分化和多元的态势。一部分农民由于其头脑灵活、善于抓住政策机遇、具有冒险精神和运气较好等原因，在外出务工经商或从事农业生产中先富起来，他们拥有更加丰富的资源，开始填补传统精英影响力衰微后出现的村庄权力空白。而普通村民缺乏相应的资源，因而在政治参与中以主动或被动依附村庄精英的方式参与村庄政治。
实际生活中，不同村民群体间在知识水平、才能素质、物质资源和人脉关系上存在显著差异，这使得他们在乡村政治中发挥各自不同的作用。有学者根据村民在村庄治理中的参与程度、影响能力和发挥作用的具体方式，将乡村阶层分为普遍五大政治阶层。而近年来“富人治村”成为农村基层治理一道新的景观，对村庄公共权力的运作产生了深远的影响。
毫无疑问，“富人治村”在推动新农村建设和农民致富方面取得了一些成就，但它也对村庄政治构成严峻的挑战。第一，“富人治村”固化了原有的经济和政治分层，富人通过“以私济公”，在使村民获益的同时，压抑了其政治参与的热情，使其处于集体失语的状态，或主动或被动地退出基层民主的舞台。第二，富人在村庄中绝对权威的树立，使得其可以按照个人意志建设和改造村庄，消解了村庄的公共性，使自我管理、自我教育和自我服务为主要内容的村民自治成为一席空话。第三，富人凭借村庄发展的实绩，以农民阶层代表的身份当选“两代表一委员”，势必会对党和政府的三农政策走向产生持久而深远的影响。
就是在这样的村庄政治中存在着乡村治理的诸多问题，基本的问题在于治理逻辑的多元性及碎片化，突出的表现或挑战就是多发的群体性事件。
（一）乡村治理的基本问题：治理逻辑的多元性及碎片化的情形
对于基层治理现代化来说，制度建设、制度创新无疑极为重要的。改革开放30年多年，我们的确非常重视制度建设，地方有了不少制度创新。从1980年至1985年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立，到新农村建设、农村社区建设的启动与推进，然后到十八大以后所提出的新一轮的城镇化建设。尽管凡此种种，作了许多努力，但是，诸种制度建设、制度创新并没有带来预想的治理效果或结果。例如，村民自治在乡村社会治理曾经起到过很好的作用，同时对于中国民主政治建设也起到很好的示范效应。但是，一位学者型官员的说法得到学术界的共鸣：“最近几年，不论是学术研究，还是工作实务，村民自治都，碰上了天花板’。”尽管我们不能说，村民自治已经失败了，但是对于乡村治理来说其效果确是相当有限了。相反，不少学者认为，我国乡村普遍存在治理危机，如利益表达渠道缺失，官民冲突严重，群体性事件愈演愈烈，基层政权为维稳而疲于奔命，治理呈现失序状态；村委会无法承担整合村民利益的重任，村民参与村庄事务的热情低，乡村公共事业建设滞后；传统文化的纽带作用日渐丧失，乡村缺乏认同感和凝聚力，重新陷入一盘散沙境地。更多的学者将农村治理的危机归结为诸多方面的“碎片化”。
如果以村民自治为核心的乡村治理机制来归纳与分析，那么，目前治理机制上存在着四个“没有”的问题。第一，“四大民主”单兵推进，四条腿不全，并没有形成一个自洽、自足的有机系统。从1987年试行到1998年正式实施的《村民委员会组织法》，规定村民自治包括四个民主（民主选举、民主决策、民主管理和民主监督）。民主选举为先，农村的民主选举逐渐规范，选举更加透明，候选人提名过程更加民主，候选人之间的竞争也更加激烈。然而，民主的发展是不平衡的，大部分地方的民主选举制度基本走上了制度化的轨道，但是，民主决策、民主管理和民主监督还停留在形式层面，现行的运行机制难以发挥作用。第二，村民自治没有解决与党的领导有机地联结起来的问题。“两委交叉任职”和村主任党支部书记“一肩挑”的做法，表面上解决“两委”的矛盾，但这是“去自治”的举措，结果上看消减村民自治。第三，村民自治没有与新农村建设有效地联结起来。近十年来，中国农村一种特别的变化就是，地方治理的关注点已经从村民选举和自治，转移到新的村庄建设，即通过建设“新农村”将农民集中起来居住，以来达到节省农村土地的目的。第四，村民自治没有与社区建设有机地结合起来。村民自治与社区建设各自为政，遵守着不同的治理逻辑与任务。
（二）突出的挑战：群体性事件与农村的社会稳定及由此带来的深刻的治理危机
20世纪90年代以来，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，改革进入深水区，一些深层次的矛盾和问题开始显现，各类群体性事件时有发生。其中农村群体性事件在规模、强度和危害性上都呈现出逐渐扩大的趋势。这严重影响了基层社会的政治稳定，在一定程度上已经成为关系中国社会未来发展走向的一个关键变量。
所谓农村群体性事件，是指以农民为主体的集体行动主要是由基层政府对农民的利益剥夺造成的，或者说是农民在现有的利益失衡的格局里的被迫的反应。社会转型期各种利益和阶层分化，各阶层间围绕着利益展开博弈，导致各类社会矛盾日益凸显。在农村社会，社会矛盾覆盖方方面面，而在经济利益上的冲突成为诱发群体性事件的主因。这突出地表现为贫富差距的拉大，强势群体对弱势群体利益的侵害，土地承包流转、征地拆迁补偿等问题。在政治上表现为在村委会选举程序、村务公开、村干部贪污腐败、农民利益诉求表达渠道不畅等矛盾。此外还有城乡二元体制下农村公共产品供给不足和社会保障机制的缺失、农村生态环境污染等问题引发的矛盾。
在农村税费改革、取消农业税后，农民负担不再成为“三农问题”的矛盾和焦点，而保持乡村基层社会的稳定在中国独特的政治运作逻辑下，成为一件足以影响全局的大事。因此，农村基层的综合治理，取代之前的征收税费和计划生育，成为一项中心工作。而在中国现有的政治制度设计和政治运行逻辑下，农民上访以及农村群体性事件的应对成为各级政府必须完成的必修课。
出于“维稳”一票否决制和官员升迁的考量，当前地方政府的执政逻辑是“发展是第一要务，稳定是第一责任，稳定压倒一切”，奉行“不出事、不惹事”的思路，采取遇事不讲原则的权宜性治理策略和遇问题消极不作为的“捂盖子”之举。地方政府在制度安排上以矛盾纠纷化解为中心，寄希望于花钱买稳定，想方设法避免和掩盖矛盾。表面上看矛盾似乎已经减少，但这只是暂时性的，矛盾被藏着掖着，随时可能因为某个导火索而以更加剧烈、更加具有破坏性的方式爆发出来，造成民众与政府的激烈对抗，并最终以政府的妥协换取息事宁人。
如此花钱买稳定的做法，给乡村社会秩序带来持久而深远的破坏。一方面，它使得乡村干部不敢做事。随着市场经济的发展，农民的个体意识、权利意识兴起，利益格局也呈现出多元化的态势。而村里涉及公共事务的决策不可能做到绝对公平，必然会触动甚至损害某些特定群体的利益，从而引发少数人的上访行为。而对于上级政府而言，“可以不做事，千万别出事，一定不能出事”，必然会对村干部施压，要求其改变原有决策。久而久之，村干部也就产生“不求有功但求无过”的政治心态，形成“遇到棘手矛盾绕着走”的习惯，尽可能甚至是无原则地满足部分农民的要求。而对农民而言，也形成了一种“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的行为逻辑。另一方面，以谋取利益为目标的谋利型上访行为会不断涌现。以上访谋生的“职业上访户”，周期性地到基层政府上访，编造各种虚假事实上访以谋取好处，且不拿到好处就赖着不走。而基层政府片面维稳的做法，使得这群少数人在村庄秩序中日益成为决定者和主导者。这毫无疑问会产生强烈的示范效应，鼓励农民主动向基层政府施加压力以谋取利益。这不仅违背了公平正义原则，也无形中破坏了农民对党和政府的政治信任，损害了政府的权威和合法性，导致农村治理的诸多危机。
造成中国乡村治理诸种问题的原因是多方面的，但是，缺乏总体性治理的思路是重要的一个。因此，未来应该走向总体性治理才是。
（一）总体性治理的提出与意义：到了“总体性建构”的时代
总的来说，中国基层实际的治理效果不理想，例如，社会本身的溃败、社会失序，官与民互相不信任，群体性事件不断，基层政府公权力失范。对于乡村治理来说，这些困难和挑战是尖锐而深刻的，既困扰中央政府和地方政府，也困扰基层官员和基层民众。我们需要对基层治理面临的现实困境进行慎察。究其原因当然是多因素的，问题关键在于制度不配套，有些还相互矛盾冲突，效果就抵消了，无论新农村建设，还是社区建设，都有各自治理的任务与逻辑，这其中与“碎片化”制度创新、治理机制有重大的关联。这说明制度建设需要整体、总体性的思考。“村庄自身的党政体制变革，无法单兵突破”。因此，中国乡村要实现良好治理，关键在于如何通过制度创新来解决治理体制自身的冲突，基层治理的制度建设、创新需要总体性的思考。
乡村治理到了走向“总体性治理”的时代，需要在制度或机制上作出总体性的建构。事实上，中国学术界对此已经有了相当的认识并有相当程度的共识，尽管用词、表述上各不尽相同。郭伟和认为，中国农村这些诸多治理问题应该被纳入到一个总体性的社会事实范畴来分析，而不是“打地鼠”式的治理—哪里有问题治哪里。在韦加庆看来，农村社会的治理需要有整体性的视角，构建一体化的治理模式是建设新型农村社区的必要选择。鉴于后工业化已经造就了新的社会形态，在社会治理的意义上，已经呈现给我们多元主体主体并存的居民，张康之提出我们需要构建一种合作治理的模式。刘超、曾凡军等认为，当前中国地方公共危机治理存在着较为严重的碎片化倾向，因此，整体性治理理论为整理公共危机治理碎片提供了思路。胡佳、费月等也主张迈向整体性治理。因此，“我们意在强调加强底层社会的整体性治理现代化的实践在于，只有在一个总体性的框架以内，而不是分散化的治理，把三农问题纳入到乡村治理的范畴当中加以解决。”
总体性治理有两个基本的意思。第一，是乡村治理是国家治理现代化的重要一环，是国家治理体系的一个组成部分，与国家治理紧密关联着。在中国，中国乡村基层治理的重要性体现于基层治理事关国家的长治久安，因为基层治理是整个国家治理的基石，一个国家的治理，根本立足点在基层。基础不牢，地动山摇是也。有学者将其意义归为三点：基层治理事关党的执政合法性，基层治理事关民众的民主能力和水平，基层治理事关民主政治的稳步发展。基层治理状况是国家治理能力的集中体现。或者说，国家治理体系和治理能力的有效程度，要通过基层治理的绩效反映出来。“地方的复兴不仅是地方政府主体性的增强，更是地方治理的多元化。这些变化提高了集中体制的内部多样化，推动了整个国家的治理转型”，“在某种意义上可以说，只有地方治理改革成功，才会有成功的国家治理转型。”事实上，在现代工业化、高度信息化和全球化的背景下，中国的村民自治不可能是完全意义上的原生态的自治，此外，村民自治也必须纳入到国家宏观治理体系的框架之中，作为国家治理体系的一个基础环节发挥其作用。第二，乡村自身的治理需要总体性的治理机制。本文主要讨论的是后一个方面。
“总体性治理”首先强调的是方法论上的意义。当然，“总体性”在哲学上早有充分的阐述。这其中在马克思和西方马克思主义如卢卡奇的哲学中得到充分的发展。卢卡奇认为，“总体范畴，整体对各个部分的全面的、决定性的统治地位，是马克思取自黑格尔并独创性地改造成为一门全新科学的基础方法的本质”。在卢卡奇那里，总体性是历史的总体，是客体与主体的统一；具体的总体，是直接性与中介性的统一；辩证的总体，是理论与实践的统一；革命的总体，是过程与目标的统一。与卢卡奇同时代的柯尔施也同样认为，“马克思主义理论是一种把社会发展作为活的整体来理解和把握的理论；或者更确切地说，它是一种把社会革命作为活的整体来理解和实践的理论”。
总体性范畴在应用于对社会历史的考察时，直接以“社会有机体”的表述方式而存在。所谓总体性，是从整体上反映和分析事物，而不是着眼于个别事物，因为事物的本质和发展规律只有从整体上观察，才能作出正确的判断。“总体性”方法论在科学研究上也早显现，例如系统论等。“总体性”方法论只是在公共治理上的显现晚些。“总体性”思维对应于公共治理中的是“整体性治理”。“整体性治理”是西方国家继新公共管理运动之后，于20世纪90年代中后期开始的第二轮政府改革运动的新举措。整体性治理的出现是对传统公共行政的衰落和1980年代以来新公共管理运动所造成的碎片化的战略性回应，是传统合作理论和整体主义思维方式的一种复兴。理解和掌握总体方法论和总体性特征，将有助于我们对当今中国基层治理的困境、挑战和未来改革的走向作总体性的把握。台湾学者彭锦鹏将英文“holistic governance”译为“全观型治理”，认为“全观型治理”视为行政学的第三波典范。他借助于英国学者培利（Perri）的全观型政府（holistic government）和全观型治理（holistic governance）的理念和理论，提出从建立在线治理基础建设、建立整合型组织和建立主动型文官体系三个方面制度化推进治理达到全观型治理的境界。
总体性建构，意味着制度设计与建设的系统性、整体性、全面性、协同性，意味着基层各个治理主体，无论政府还是社会组织或个体，都不应该再成为“被动应付新兴公共事务的‘救火队员’，而是‘体系化’的社会公共事务管理和政治建设”者，“不是各自为政的‘散兵游勇’，而是相互配合、相互补充、相互促进系统化的治理”。“总体性治理注重分化与综合，尊重历史发展与审慎理性；基于个体的总体性，尊重多元行政主体的独立性，破除多元行政主体职责不清和各自为政的迷失困境；立足历史的总体性，在法治框架内于连续的共时态中归结出多元政府间关系的发展方向。”总体性的制度构建强调的是发挥制度的整体功效，着力构建科学的制度体系。它要求基层治理从单一面向的突进转向多方位的操作，从工具性的导向转向价值性的回归，从解决问题的导向转向制度性、程序性、规范性的建设，即将基层的经验上升为制度或政策的层面。它要求建构合作协调机制，建立整体性治理的沟通机制以及利益分享和利益补偿机制。由此说来，自治并也并非是农村治理的唯一方式，面对农村社会出现的诸多问题，乡村的治理也并非只有村两委、村民、社区、社会组织等参与的主体。其治理需要整合政府、市场与社会等多方力量，建立多元治理体系共同解决农村社会问题，更强调政府、市场与社会的新型合作伙伴关系。
总体性治理是对于中国共产党执政以来村治的三种模式的反省，一种治理模式的转向，同时，对于中国农村研究来说，总体性治理是中国农村学的新范式。总体性治理和前三种治理模式最大区别就在于，它是一种以乡村居民为核心，以解决人民的生产、生活问题为宗旨的运作方式，而前三种都是以解决政府自身的问题或利益为核心。正因为以乡村居民为核心、解决人民的生产生活问题为宗旨，所以，不但要靠地方政府基层乡镇政府的努力，需要政府各部门的通力合作，更需要农村社区、社会甚至市场力量的共同参与，由此就必须要有乡村治理的总体性运作。
（二）总体性建构中的三个面向
走向总体性治理，涉及主体、制度、环境、治理手段与技术等诸多方面或因素。围绕总体性建构，重点放在三个面向。
第一，政治（政府）面向
政治面向最为重要的恐怕是基层乡镇政府机构的问题。在进行有效的治理，农村基层治理依然需要抓住政府（国家权力的基层机构）这个牛鼻子，这是关键。没有政府体制的根本性变革，就无法真正地实现基层的良治。因为乡镇机构处于我国政府序列的最基层，居于国家政权和村级治理的集合点，在农村社会治理结构中起枢纽和衔接作用。中国基层治理的良治其核心仍然是围绕着地方政府展开的。三十多年农村基层治理的经验表明，政府为基层公共治理的核心主体，承担着转变其治理方式的转型职责，以及整合地方发展的任务。首先，基层政府治理机构的重组。一方面，乡镇国家权力尤其政府的再定位与重构。三十多年来，就有关乡镇政府的去存从没有停止过争论。如，有学者提出县政乡派。在现代社会中，这两个方面，不管是城市还是乡村，无不有赖于国家各级政权的维系与保证。而今天我们讨论国家治理体系和治理能力现代化，“现代化”就是有别于传统。那么，哪些方面有别？主要是制度的“正式化”、“理性化”、法治，当然，包括建立从中央到地方的行政权力机构。所谓基层治理现代化绝不是乡镇政府的去存问题，而是如何对乡镇政府功能（职能）错位进行纠正的问题，是加强乡镇国家政权的基础性权力的问题。基于这样的认识，我认为，基层治理现代化首要的是作为制度设计，就是乡镇国家权力的再造的问题。再造的方向是通过合理地安置党政关系、设置乡镇政府的职能和行政资源的配置而使基础性权力得以强化。另一方面，还要处理好中央集权与地方分权关系的这个老难题。中央集权与地方分权的两难的困境根子在中央，而中央到目前为止，所做的放权只是策略意义上的，属于政策性放权措施，而不是基于法律框架下的制度建构。因此，解决问题、困境之关键在于中央如何作整体性的制度建设。其次，财政体制的改革。基层治理当然需要财政的支撑，财政是保证基层有效治理的一个基础。财政体制及其管理方式的现代转型，是现代化进程的重要组成部分，同时也是现代国家治理体系建构的核心问题。对于基层治理来说，改革开放以来，最具实质性意义的制度创新，恐怕莫过于分税制改革了。在分权化的财政体制下，地方政府成为拥有独立的财力和财权。但是，“中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容”的难题，并没有真正从制度上得到破解，同时由此还带来国家治理的一系列混乱现象。近些年所推行的如部门预算、收支两条线、国库集中支付等预算改革，但是实际上的效果十分有限。因此，在财政制度上，一方面要改变以往行施多年的预算制度的分散化格局，建设统一的预算制度。另一方面，通过多渠道，筹措资金，建立乡村治理基金。同时厘清并由此理顺县与乡镇的财政关系。
第二，管理面向
这个面向要求中国乡村治理主体协同、合作，动员并建立乡村民间社会资源网络。首先，要整合各个治理主体，形成一个治理的网络。从总体性治理的角度来看，乡村治理理应走出传统的基于政府单一权力中心和权力单向度运行的模式，从多元主体合作共治的视界来探讨公共事务管理的各种问题。总体性治理的运作牵涉到对政府各层级的整合、乡镇政府内部的整合以及政府与民间社会力量的整合。诸种力量与机制相互交织，相辅相成，共同承担社会公共事务，促进、实现与维护乡村社会的良治。其次，大众参与和监督制度机制。某种意义上说，乡村治理的核心是村民权利的实现。要实现村民权益，就要制约公共权力。这就要求农村居民有广泛的参与与监督公共事务的渠道和机会。从“管理”到“治理”一个重要的转变，就是改变过去政府的单一性，或者改变有其他主体的参与，但只是政府的补充之状况。大众参与是治理应有之义，“治理”本来就包括大众在内的多元与平等的治理。而大众参与一个重要的功能就是要监督在多元主体中依然强势的政府这个主体。这一点无须多说。再次，充分地利用非正式制度在治理体系中的角色。根据新制度主义的解释，制度有正式与非正式的两类。在中华帝国的治理机制中，其核心为正式与非正式制度的同行并用，在强化严密官僚层级权威的同时，默许甚至鼓励非正式制度的存在，发挥其在基层社会的作用。不过，非正式的制度、习惯尽管在乡村治理过程中有其位置，但不是方向，更不是制度建设的重点。从现代化角度来看，制度化、规范化、程序化等正式化的建构才是治理体系现代化的方向。
第三，法制面向
法制面主要的是在立法上将村民自治转变为村自治。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（二零一四年十月二十三日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）指出，“推进基层治理法治化。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”目前村级组织多样并且机构繁多而重叠，一个小小的村庄有不少组织机构。主要有村党支部、村民委员会、村经济合作社、村务监督委员会（小组）、村民大会、村民代表大会、村妇联、村总支，另外，还有与社区相关的社区组织、社区公共服务中心等。上面已经指出过村民自治的困境。这里需要重整村级组织，目标是将村民自治变为村自治。因为村民自治不算乡村自治，只有变为村自治才算是乡村自治。也只有这样，作为自治组织的农村社区才是共同体意义的自治单位。这需要在法制方面着手，依法推进乡村治理。《决定》指出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。”本着这样的精神，本文作者认为首先并且重要的是在完善《村民委员会组织法》基础上，推出《村自治法》，尔后将《村民委员会组织法》改成《村委会选举法》。鉴于村庄发展的社区化趋势，待条件成熟后，推出《乡村社区自治法》。再推出《乡村关系法》，具体确定乡镇与村庄的法律或法规的关系。
中国乡村目前的现状是，进程之多线条演进，主线为撤社建乡实行村民自治，副线为新农村建设、农村社区建设和城乡统筹、农村社会管理体制，但出现不少问题，所谓的被不少学者称为“乡村治理危机”。这种危机并非单一的，它表明农村社会出现深刻的问题，同时预示着中国乡村治理处于一个十字路口之中。本文认为，“乡村治理危机”是系统的、整体的，需要“总体性治理”方能有效地解决，并走出一条“良治”之路。“总体性治理”的提出是对于中国共产党执政以来村治的三种模式的反省，一种治理模式的转向，同时，对于中国农村研究来说，总体性治理是中国农村学的新范式。
归纳起来，对于中国乡村治理来说，总体性治理的意义与价值主要有：（1）表达并整合村庄治理中各种逻辑的偏好，解决碎片化的治理逻辑；（2）控制并消除非自治性因素尤其地方政府权力对于自治的控制或影响；（3）培养民主精神；（4）保障自治权利；（5）给农村民主发展以足够大的空间。
可是，无论制度、机制还是技术，都需要放在基层的治理实践之中实施，方能检验其实效。这就是基层治理的实践问题，需要作实验性的治理实践。“实验主义治理”，可以理解为通过在实践中提高治理能力而改革，发展和完善治理体系。《牛津治理手册》（2012）中有专文讨论“实验主义治理”的问题。事实上，改革开放35年来，中国在乡村治理方面做了大量可贵的探索，这些地方性的实验已经构成了基层经验的重要来源，同时也“必将有助于国家治理体系和治理能力现代化建设的推进”。
(作者简介：郎友兴，浙江大学公共管理学院政治学系主任、浙江大学地方政府与社会治理研究中心教授,研究领域:社会理论、政治社会学、民主与民主化、中国农村选举、地方政治,代表作《安东尼·吉登斯:第三条道路》等)
中国乡村发现网转自：《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2015年02期
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