改革|陈文胜:推进以市场配置资源为取向的农地改革
陈文胜
（湖南省为改革攻坚献策重大决策咨询智囊团专家、湖南省社会科学院农村发展研究中心研究员、《中国乡村发现》主编）
刚才昌平兄和雪峰兄两位从宏观的视野对中国的农村改革发表了很多真知灼见，我就从市场配置这个问题上发表对农地制度改革的意见，与他们的一些观点有不同的地方。
在讲这个问题之前，首先还是要明确，当前新一轮改革是对十一届三中全会以来改革进一步向前推进，而且十一届三中全会以来改革取得的成就是史无前例的！贺雪峰教授刚才讲到，改革开放来，中国没有出现拉美贫民窟的现象，没有出现印度贫民窟的现象，是非常了不起的。占世界五分之一的人口的中国，用30多年的时间，走完了西方发达国家用100多年走完的现代化道路，这是人类史上绝无仅有的伟大奇迹。
可能每个人的感受不一样，我是农村长大的，对改革开放前城乡二元体制的感受特别深刻。我父母亲和他的同代人那么勤奋劳动，可粮食非常短缺，我和同村的同代人总是吃不饱，少年时代始终处于一个饥饿的恐惧中。而那些在城市长大的同龄人，却过着幸福的生活，有粮票、冰棒票、电影票等各种各样让农村人无法享受的凭票特供生活。当时全民所有制覆盖的国民是优先保障的上等公民，集体所有制覆盖的大多是二等公民。种粮食的集体所有制吃不上饭，而要优先保障不种粮食的全民所有制，这说明全民所有制是在无偿地掠夺集体所有制。所以，每个人的不同成长过程就带来了对社会判断不同的视角，对社会的感受就不都是一样。
贺雪峰教授谈到中国道路的问题，我觉得，基于中国几千年稳定的乡村治理结构，中华文明是世界上唯一没有断代的文明。同时，中国的农业一直是世界上最先进的农业，几千年来，基本上满足了中国从战国时期的2000多万到鸦片战争前近四亿人口的巨大增长的需要，直到今天还为中国以不到世界7%的耕地养活超过世界20%的人口而引以自豪。所以，美国农业部土地管理局局长富兰克林在1911年考察中国农业后，十分肯定中国这样一个有利于人类持续发展的传统农业，称之为有机农业，写了一本《四千年的农夫》这本书，温铁军的学生石嫣翻译了这本书，认为中国农业的世界奇迹正是传统农业所创造。但是，中国的农业发展从理论到实践，大多都将传统的农业作为落后农业的代名词。那么，中华民族之根在哪里？对中国所谓“旧社会”的传统文化怎么去衡量？中国几千年社会就是文明的延续，否定历史否定传统就会造成整个中华文化的断层。将中华民族的传统文明横加遗弃，无疑会使中国的现代化成为无源之水、无本之木。习近平就明确提出，传统文化是中华民族的突出优势。刘奇葆前不久也谈到，要继承和弘扬有益于当代的乡贤文化，发挥“新乡贤”的示范引领作用。我认为，探索中国道路或中国梦，就是既要破除在过去的苏联化迷信和旧的信条，又要破除在今天的西方化迷信和意识形态的西化标准。
新中国成立以来进行了集体所有制的改造，到人民公社时期，政府权力全面下乡，建立了对乡村社会的权力控制体系，也就是苏联模式在中国的实践。后来在农村改革，计划经济解体了，政府对乡村的权力控制体系就随之解体了。如何构建一个面向未来的乡村治理结构，也就是乡村治理体系和治理能力现代化的问题。王岐山推荐的法国历史学家托克维尔的著作《旧制度和大革命》，给今天的中国带来更多的启示和反思。托克维尔对革命的原因和结果作出了最深刻的分析，在苏联模式的话语体系中，革命破旧立新，迎来一个新时代。但法国革命反而在旧制度的废墟上建立了更加专制更加强大的中央政权，革命后的专制制度比旧的专制制度更加理直气壮。所以，我认为，不管社会矛盾如何尖锐，不要再去崇拜革命了，特别是中国不能再进行新的革命了。一些人总是喜欢打倒重来，房子拆了重建，最后被折腾的是老百姓。一些学者总是在鼓动革命，甚至煽动暴力，是拿老百姓当炮灰，没安好心。而进行改革，也不是通过激进的方式把所有的一切旧的东西都毁掉，而是通过妥协的方式在原有的基础上进行逐步改造。“治大国如烹小鲜”，就是中国的传统治国智慧。
十一届三中全会所启动的改革，就是解放思想，破除苏联化的迷信，在探索一种逐步摆脱传统计划经济体制束缚的新发展模式。这场改革的主战场在农村，正是市场机制对人力资源、资金、技术等要素的优化配置，而不是政府按计划人为配置，使农村焕发出无穷活力，拉就开了中国改革的巨幕。可以这么认为，当前已经不存在传统农业上的三农问题，存在的只是一个传统农业向现代农业转型的问题。因为随着农业税的全部取消，终结了中国历史上存在了两千多年的“皇粮国税”，从而破解了中国几千年历史未能解决的最大三农问题——附加在土地和人口上的农业赋税问题（中国的农业税要么是按照人口要么是按照土地征收，只是在不断的转化。电影《雍正王朝》中的“摊丁入亩”，就是由人头税改为田亩税）。不仅为农村的转型发展提供了广阔空间，而且为农村土地释放活力提供了前所未有的机遇。从这个层面上讲，十一届三中全会到十八届三中全会，包括前不久中央两办发布的农地流转的制度，这实质上是都是在推进以市场配置资源为取向的农村土地改革。
尽管中国改革是从农村开始的，在工业化、城镇化的浪潮中，党中央又及时提出了“工业反哺农业，城市反哺农村”的战略决策，但是，农村发展水平至今滞后于中国现代化与改革的进程，农村发展始终未能实现政策的预期效果，我觉得其中的一个重要原因就是农村土地资源因行政配置被过度扭曲。在封闭的传统农业社会，特别是改革开放前的城乡二元体制使大量劳动力滞留农村，劳动力很难以流动，区域内的农村劳动力的投入极其稳定。农村土地明确是集体所有，禁止在人民公社之外流转。只要解决一定农民的城市户口，政府需要土地时就可无偿征用。因此，在农村各生产要素中，人力资源和土地是最稳定的常量，极大限度地人为降低了农业的成本，以保障农产品的供给。
改革开放后，市场机制对城乡二元体制打开一个缺口，特别是在工业化、城镇化、全球化的背景下，劳动力、资金、技术等要素不仅跨区域大规模流动，而且跨国界大规模流动。由于可以跨区域、跨国界流动，劳动力、资金、技术等要素难以被政府可以绝对控制，难以成为稳定供给的常量。如同在东周列国时代，哪一个国家的政策和环境能吸引人才，哪一个国家就能强大。由于市场机制在人力资源配置中的决定性作用，农业的人力资源再也无法稳定供给，成为了一个变量。改革开放后就形成了波澜壮阔的“民工潮”，我当时是一个乡镇干部，上级政府要求乡镇政府监管农民不许外出打工，并签订责任状。外出打工叫“盲流”，要劳动局开证明并交一定工本费和管理费才能外出务工。过了不久，就提出了所谓的“劳务经济”，劳务大省纷纷出台文件和措施，鼓励外出务工。政府层层下达输出打工人员的任务，层层签订责任状。县政府、乡政府都到沿海发达地区联系企业输送农民前往务工，不仅负责组织输送，而且负责培训。今天回过头来看这些问题，政府从禁止农民流出农村，到顺应经济规律、主动服务农民外出务工，再到当前的“民工荒”，其中的教训是什么？其中的经验是什么？
学界感叹产生了震惊世界的人口红利，爆发了中国前所未有的发展活力！土地是财富之母，劳动是财富之父。现在农村劳动力收入已大幅上升了，农村最大收入主要是来自农村、农业之外的工资性收入。而农村土地的价值没有体现，非财产如土地等收入基本没有。由于现在的制度设计使得农业和农村仍然采用计划和市场并行的双轨制，农村土地明确是村民集体所有，严禁市场配置土地资源，土地是当前农业最稳定的常量。常量是廉价的，没有成为最活跃的生产要素，使稀缺资源在市场经济条件下无法成为加快农村经济发展最具活力的一个要素，无法不断升值实现资源利益的最大化，无法就位于天然的“财富之母”。
中国农业亟待转型，迫切需要高科技、高投入作为农业现代化化的增量，是能带来高收益与高附加值的核心要素，是农业市场竞争力的核心所在。贺雪峰教授讲到，农民为什么要外出打工？因为务农难以养家，农业效益很低。虽然传统农业是有效率的，舒尔茨在《改造传统农业》中认为，传统农业中的农民行为是理性的，以其经验对可用资源进行了最优配置，对经济上的有利刺激也会做出积极且及时的反应。但效率并不等于效益，舒尔茨进一步认为，农民之所以贫穷，是因为在多数贫穷国家中缺乏足够的能让农民作出反应的经济和技术机会，要使贫穷国家的农民把传统农业成为经济增长的生产性资源，关键是投资。中国农业为什么效益不高，原因是多方面的，但其中的一个重要原因，就是因为土地作为最重要要素的市场价值被扭曲了，由此产生了连锁反应：人为限制市场机制对农村土地的优化配置，使人力资源和科技、资金均缺乏进入农村、农业的积极性，农村资金供应严重不足，资金成本高，劳动力成本反高于工业和城市，科技成本也高于工业和城市，使得农业的整体成本高于其他产业，成为当前谁来种田、谁来养猪的核心症结。这就带来多重风险，一方面，造成农业产业化率（如加工度）和农业效益、农业劳动生产率偏低，根据中科院中国现代化研究中心主任何传启于2012年发布的农业现代化研究报告，中国农业劳动生产率约为同期世界平均值的47%，约为发达国家平均值的2%，仅为美国和日本的约1%，世界排名第91位，与世界农业的差距越来越大，在开放的世界农产品市场中失去了竞争力。不少农产品，特别是大豆、玉米遭遇全线“沦陷”。另一方面，由于在市场经济条件下，农村在城乡一体化进程中最重要的稀缺资源要素就是土地，核心是溢价的分配，而政府主导的资源配置模式造成大部分土地溢价归政府。虽然取消了农业税，但我认为，现在还是以农养政，只是从农业税养政到土地养政的转变。因为绝大多数政府的财政都是土地财政，这就是传统农业迈向现代化农业步履维艰的一个重要原因。在工业化初期用农业作为原始资本积累来支持工业的发展还是可以理解的，到现在还要继续牺牲农业、农民、农村那就是道德良心问题了。
比如农产品价格，国家制定粮食最低保护价，主要是希望通过宏观调控发挥市场价格信号对资源配置的诱导作用。但每年制定的粮食最低保护价，既没有体现社会各要素投入的平均利润，也没有体现农业生产资料的价格及其上涨的幅度，没有体现劳动力大流动时代的社会劳动力平均价格，关键是未能反映市场价格的动态变化。在中国劳动力价格全面进入上升的发展阶段，农资价格等整个物价的上涨等农业生产成本不断上升的情况下，粮食价格多年稳定不变。如从1996年到2006年的10年，粮食价格每斤只上涨了5分钱，说明了粮食市场价格遭遇了人为扭曲。因此，农产品价格无疑应随着市场劳动力价格、农资价格等整个市场物价的上涨而相应上涨。在市场经济条件下，城市低收入群体政府需要应对的有效办法的是社会保障，而非以牺牲农民的利益为代价来承担城市低收入群体的社会保障责任和粮食安全的国家责任。与美国等西方发达国家对农业的补贴力度相比，中国是在放手让那些仅能维持自身生存的中国农民与对农产品给予高补贴的美国等西方发达国家的财政部进行一场不对等的竞争，其结果将难免有不少大豆、玉米这样沦陷的悲剧重演。
中国自古以来是农耕文明最发达的国家，在湖南道县出土了14000—18000年前的栽培稻，这是目前所知的最早的人类农业文化遗产；在湖南澧县出土了不仅9000年前的数万粒栽培稻，而且出土了6500年前拥有灌溉系统的水稻田，这是目前所知的人类最早的水稻田及农业灌溉系统。以前世界上认为水稻栽培起源于印度，现在证明中国才是水稻种植最早的国家。而作为一个悠久历史的农耕文明古国，作为一个世界农业大国和粮食生产大国，中国的农产品在国际市场是没有话语权的。我把这种困境总结为：中央是口号农业，地方是口喊农业，农民是口粮农业，到农民这一层面的中国农业为何成为了“口粮农业”？因为非市场起决定作用，包括土地等要素不能成为反映农产品价格决定因素。要么不搞市场经济，要么按市场经济规则行事，搞计划和市场并行的双轨制，农产品价格一旦上涨政府就强行打压，什么“蒜你狠”、“豆你玩”“姜你军”，国务院总理都要开会来研究。一旦猪肉上涨了政府就开会发布文件如何压价，一旦猪肉下跌就发布文件全面扶持，甚至在农民没有保险的情况下给母猪买了保险，这些难道不是农业政策的笑话吗？把农业的资源配置排除在市场之外，就必然引发很多问题。
十八届三中全会以来的政策环境和农村经济环境，已经为农业的适度规模经营、土地稀缺资源的有效利用和优化配置创造了条件。而现在农村土地流转最活跃、最有积极性的，恰恰不是最应该发生的农业地区和人口流出最多的地方。在用途上，首先是商业开发，以房地产和工业用地为主；其次是经济作物；最后才是粮食生产，最需要粮食生产的土地流转积极性却最低。在区域上，首先是城郊地区；其次才是平原及农业基础设施较好的地区；最后才是流出人口最多的偏远山区和基础设施较差的地区，而这些地区出现了越来越多的空心村和越来越多的抛荒，造成本来就稀缺的土地资源大量浪费和闲置。像我老家的一个山区村庄，原来被父母亲那一代视为命根子的耕地，在清朝时就一直耕种的水田旱地，现在一个村子全部自然退耕还林了。人去室空，耕地不要说收租金，就是无偿送人都没有人愿意种地了。像这样的村庄，靠什么去激发那些宝贵而闲置的沉睡的资源？
在市场机制难以调动人力资源和科技、资金等生产要素发展农业积极性的情况下，由政府直接推动农村土地流转。而地方政府的兴趣是什么？农业不能增加更多的GDP（数值太少），不能增加更多的财政收入（基本没有收入），不能增加更多的农民收入（收入太小）。因此，地方政府的兴趣在于，如何让更多的农地流转为非农地进而获得更多的财政收入。对于农民而言，如果不能从土地上获得财产收益，土地承包经营权就如同鸡肋，食之无味，弃之可惜。何况现在不用交税了，而以地分配的粮补、直补为什么不要呢？再就是贺雪峰教授所说的原因，农民回去之后还有点田，可以养活自己，可以做为福利保障，也是作为在城镇化进程中农民最后的一条退路吧。所以，在户籍改革中有逆城镇化现象，一些地方的市民要竭力改回农村户口。
三中全会公报提出经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，也不是说政府就不要作为。有些人一提市场经济就讨厌政府的干预，但是到今天，如果没有政府的积极作为，中国的经济是没有今天这样的成就的。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这意味着农村各种资源要素都要进入市场，作为农村最稀缺的土地资源无疑要通过市场机制实现应有的价值与优化配置。现在的省长米袋子工程，市长菜篮子工程，为完成任务一级一级压下来，层层签订责任状，到了乡政府，乡干部没有办法只有自己去帮不愿种地的农民种田，而种了后也不管收益如何，农民也不领情，这哪是什么市场经济？政府要从对农村土地资源要素市场的过多控制干预中退出来，让市场机制发挥决定性作用。因此，必须建立逐步摆脱行政对农村土地资源配置的新体制模式，使土地作为农村、农业、农民的“财富之母”的优势发挥出来。
我认为，如果有普世价值的话，经济规律是有普世价值的，经济活动要遵从经济规律，不遵守等价交换的市场原则，不遵守优胜劣汰的市场原则，这是没有天理的，社会也不会进步。因此，必须以市场配置资源为取向，推进农村的改革进程，从而以土地资源为杠杆，撬动其它资源要素如劳动力、科技、资金对农业的积极性与土地进行优化配置，提高土地有效利用率，产出率和生产率。改革的方向就是推动产权的流动，推进产权交易，实现土地资源由资产向资本的转变，这个过程肯定会有曲折，但这是一个长远的方向，是中国现代转型的必然。
在当前，农地制度有很多争论，而且很激烈，但如果把它作为一个意识形态来争论，就缺乏一个对真理的讨论前提。在学术的面前没有偶像，可以反对任何人的观点甚至展开激烈的交锋，但不应该用意识形态的标签来谈论具体学术的问题，那将不会有任何结果。我再次重申，中国现在的改革尤其是农村改革，需要进一步突破的，就是摆脱苏联模式。其实毛泽东时代就在不断摆脱苏联模式，农村包围城市的道路就是明证，但是由于时代背景和世界格局以及个人的局限，那个时代不可能在很大的程度上摆脱苏联模式。邓小平时代在摆脱苏联模式的道路上，迈出前所未有的步伐，才有今天世界第二的经济大国发展奇迹。我认为，中国的农地改革必然要与世界现代经济发展接轨，是一个自然的历史进程，而非主观、武断的一个理想模式。农地制度的未来趋向，肯定不是意识形态里的集体所有制，也肯定不是意识形态的私有制，而是一种混合的、多元化的、多种形式的制度并存。
（本文根据作者在第八届县乡干部论坛上的主旨发言的录音整理而成）
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