观点|陈文胜:新农村建设从何处破题？
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新中国成立到改革开放，经历了合作社、人民公社到撤社建乡，再到税费改革。上世纪50年代，在制定国民经济“二五”、“三五”计划时，就提出了建设社会主义新农村。改革开放以后，至少在1982、1983、1984的三个中央1号文件中，以及1987年中央5号文件和1991年中央1号文件都有基本相同的提法。但主要集中在农业增产增收上面，这种单纯依靠解决农民收入问题的措施和思路，已经不能满足广大农民日益增长的物质和文化需要。正是在这个大背景下，中央“一号文件”全面阐述了当代新农村建设发展的一系列方针政策，标志着中国农村建设已经从追求效率到追求公正的根本性转变。
如何从理论到实践的结合上，在国家整体的范围内、从构建可持续发展机制的视角中，形成解决中国三农问题的长期稳定的战略性政策，为探索中国独特的现代化道路——占中国人口大多数的农民的现代化这个重大而艰巨的历史命题，我们需要在历史发展规律中的制度创新层面上寻求启示。
1、新农村建设的中国现代化道路。
恩格斯在《法德农民问题》中，系统地阐述农业、农村、农民问题时特别强调工农联盟在国家政权中的极端重要性。[1]列宁用新经济政策解决农民问题开创了苏联社会主义初期的建设道路。斯大林没有解决好农民问题，是苏联模式最终失败的一个重要原因。毛泽东用土地革命实现中国农民的第一次解放，开创了社会主义的中国道路。邓小平实行家庭联产承包责任制第二次解放了农民，开辟了中国特色的社会主义道路。目前的中国社会与人类过去一切时代都不相同：绝大多数国民处于农业社会，而城市和工业却在国民经济中占统治地位，伴随着全球化的信息经济席卷而来，这样三种特征在时空上的并存，使中国成为任何发达国家的发展历史例外，任何经典理论所解读社会的例外。一个国家几亿农民在可见的历史时期内要实现现代化，已经完全超出了现有人类的全部经验。在党中央全面推进社会主义新农村建设的大战略中，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求和统筹城乡发展的方略，以乡村为视角，分析党在农村的执政基础，观察国家的法律、政策的预期与乡村组织在农村执行的实际成本与现实效果，考察新时期农村社会的政治生态，把新农村建设放在社会主义政治市场的构建中，在面向未来的基础上解决当前的问题，探索建设有中国特色的社会主义道路。
2、农村问题的本质是公共产品短缺的危机。
今天农村的生活水平和经济发展是处于中国历史上最好的时期，在绝大多数农民的温饱已经大体解决下，为什么还会存在着如此严重的社会问题呢？由于要优先工业和城市的发展，而且在以农哺工的前提下，各级政府之间的财政分配，就必然不会给地位最低、谈判力量最弱的农村基层政府财政有多少回旋的余地。所以，自改革开放以来，一方面，乡村财政收入大幅度增加，而另一方面，乡村财政支出缺口却不断攀升；一方面，农村公共投入严重不足，而另一方面，农村公益事业需求日益增长；一方面，乡村组织的收入来源日益缩小，而另一方面，乡村社会管理成本日益上升；简而言之，就是农村公共产品和公共服务的需求全面、快速增长与公共产品和公共服务的供应严重不足之间的矛盾，形成了“财富向城市集中，贫困向农村集中”的格局，根本原因在于公共品供给和服务的城乡二元体制。
3、公平优先是农村政治改革的核心问题。
市场是以实现效率为最大的目标，如果我们政府也以实现效率为最大的目标，公平就难以实现。因此，经济体制改革是效率优先，政治体制改革就必然要求公平优先，这是当前中国农村政治改革的核心问题和重要的任务。经济上的效率优先本来就需要政治上的公平优先来制衡，因为经济上已经分配不公，而我们的政治上如果仍然效率优先，使不公平就进一步加大，从而使社会矛盾进一步激化。
目前我国已进入经济社会转型时期，利益主体和社会结构正在发生重要改变，社会矛盾和社会问题日益突出，并已成为世界上收入差距比较大、城乡差距比较严重，就业、公共医疗、义务教育、社会保障等公共需求和公共服务方面问题比较突出的国家之一。经济建设型政府向公共服务型政府转化，已经成为政府必须要为之努力的方向。[2]建设服务型政府，转变政府职能，公共利益问题成为政府的一个很大的挑战。
4、建立“农村社会主义政治市场”优化权力资源配置。
经济资源由市场来配置，政治资源由什么来配置呢？笔者认为，农村政治改革的战略思路是：进行市场政治改革，优化权力资源配置。中国的经济改革首先是从农村开始的，主要是用市场来对经济资源进行优化配置，以此来解放生产力。农村政治资源的优化配置，可不可以用市场政治的模式来进行突破呢？因为再用老办法来管理广大的农村地区，管理千千万万如此分散的农户是不可能行得通的。现在是市场经济了，政府已经没有多少经济资源来直接控制千千万万分散的农户。
目前农村，随着人口的大量流出，很多农村精英转移到城市，计划体制的权力资源配置缺乏效率。很多的行政资源大量浪费，行政成本很高，应对社会的快速变化明显迟后，行政资源相互抵消。而农民的公共要求却无法满足，如科技、文化、公共事业等，只有用“政治市场”来进行优化配置，特别是要有利于农村外的政治资源的进入渠道，形成全社会支持农村的以工促农、以城带乡的社会机制。所以，农村需要一个“政治市场”，来实现农村基层各群体利益的最大化，使国家节省对农村社会的政治成本，且超脱于农村社会的矛盾之外，达到无为而治的最高境界。在经济上的“统分结合”，政治改革也要相应推进。哪些集中：强制性的法律政策。哪些分权：给乡村社会以自我治理弹性和空间。乡村社会的治理没有灵活多样性，没有一定的自由裁量权，就不会有创造性。
1、乡村组织建设是新农村建设的破题。
根据以人为本的科学发展观，在构建和谐社会的大目标下，在新的历史转折点上，探索从关注生产到关注消费、从偏重于生产力发展到同时促进上层建筑完善等方面实现根本性转变的途径，也就是在构建公平优先的政治改革机制上探索建设新农村的途径。中国的大多数国民在农村，乡村组织是党和政府联系广大农民群众的桥梁和纽带，决定着乡村组织是新农村建设的直接领导者、组织者和推动者，决定着乡村组织的政治改革是新农村建设的重要组成部分。乡村组织结构能否优化，直接影响到党的执政地位和执政基础能否巩固。因此，只有把乡村组织建设作为新农村建设的破题，才能使党中央提出新农村建设的新理念进一步具体化，使党对农村工作的战略决策落到实处。才能避免头痛医头脚痛医脚的“循环改革”，使乡村组织在建设社会主义新农村的历史转折点上顺利实现相应的变革和新生。
2、变传统的减人减机构为科学定位乡村组织职能。
过去，乡村组织的主要职能在群众看来就是“要钱、要粮、要命”，为完成工作任务，在职能上管理多服务少，导致了乡村干部与农民群众之间的矛盾对立，进而引发了干群关系恶化。这种职能错位的长期贯性作用导致了乡镇政府的服务意识、发展意识、能力意识逐步弱化，已不能适应农村加快发展的新形势。虽然近年来的乡镇改革在某些方面有一定效果，如果站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度来考察，没有搞清乡镇机构的职能，就无法明确改革的方向，也就无法科学地评判改革的效果。[3]
如果把县级政府的职能定位在“县域经济”之上，那么，乡村组织的职能实施对象应该是“乡村社会”。“经济”应该是“县域”的责任，“社会”应该是“乡村”的权力。在乡村社会，乡村组织只能承担有限的责任，只需赋予有限的权力。比如只能在国家的法律法规的范围内活动，只能承担社会管理和社会服务的责任。因为包括乡镇政权在内的乡村组织本身就没有宏观调控经济的权能，只能是其中的一个“守夜人”。乡村组织今后的定位应该是：把自身作为国家向农村社会提供的公共产品，主要有三大职能：一是生存权利保障，主要是保障农村居民的生存权利，包括大病救治、弱势群体的扶助、人身安全等。二是政治权利保障，主要是保障农村居民的民主权利，如保障农民在村民自治中的民主权利。三是公共产品保障，主要是保障农村居民生产和生活的公共产品，如水、电、路、文化事业建设及科学技术的普及推广等。只有变传统的减人减机构为科学定位职能，才能避免“循环改革”，形成基层政权和乡村组织自我优化的长效机制。
3、新农村建设是农民自主的新农村建设。
由于农民在计划经济体制下处于依附和依赖的地位，任由国家和集体大包大揽，农民缺乏必要的自主性、主动性、开放性和创造性，缺少必要的竞争压力和利益动力，缺乏必要的利益表达的权利，从而导致了农业的相对困顿、农村的衰落和农民的贫困。从这种教训来看，只有农民真正成为农村变革的核心力量，才能成为新农村建设的实践主体和主要推动力量，才能“美好的家园还是要由农民自己去主动创造，否则，即使是最美好、最动人的想法，最周全的计划，最大的援助，结果不一定是农民所需要的。所以，新农村建设的一个最基本前提就是要以农民为中心、为主导。新农村建设是否成功，主要取决于是否调动了农民的积极性，是否进一步提高了农民的主体意识。”[4]
4、构建农村社会主义政治生态系统。
核心是如何建立农村发展的承担者和组织者，建立什么样的组织，如何建立这样的组织，怎样构建组织的运行机制。在构建农村社会主义政治生态系统的基础上，建立农村社会主义政治市场，优化权力资源配置，以此实现农村基层各群体利益的最大均衡化，在利益均衡中实现农村社会的和谐。政治生态系统包括基层党组织和农民合作组织等组织创新体系、以及价值观念和人与人之间相互关系等文化创新体系。在社会主义政治市场体系中，建立新型的社会主义政治原则，创新政府为人民服务职能的实现形式。例如：在创新农村基层党建的基础上创新农村政治制度，改传统的党委领导为党内新型的民主领导，改单纯的党委管干部为党委和党员共同管理干部，改政府代农民做主为发动农民自主，以党内民主推进农村基层民主建设。
那么，民主就必须首先要在农村基层党组织内进行；因为在农村基层，党组织已经融合了农村社会各个阶层的力量，把各个阶层的博弈圈在党组织内。因此，各个阶层利益的博弈就必然要求首先在农村基层党组织内实现。党组织在农村社会中的主导地位，决定要由党来领导民主。基层党组织在党内都没有民主的习惯，怎么可能真正赋予民众的民主权利？基层党组织民主化的程度直接影响着国家政治生活民主化的程度；党的各级领导干部和广大党员在基层党组织生活中培养起来的民主意识、民主作风和民主习惯，无疑会对整个国家的政治生活产生重大的导向和示范作用。也只有首先在党内民主，才有可能实现权力对权力的党内制约。如果在党内都无法实现对权力的制约，人民当家作主就有可能落空。
1、变设计制度主观创新为社会实践的自觉创新。
由于发展不平衡，城乡悬殊很大，贫富悬殊很大，中西部与沿海发达地区悬殊很大，地理环境和资源、文化悬殊很大；而幅员辽阔，农村的很多问题呈现差异性状态。一旦遇到具体问题时，同一个问题在不同的地方会得出不同的结论甚至截然相反，同一个问题在同一个地方的不同时间会得出的不同结论甚至截然相反。这就不仅要求把政策与本地的实际相结合以把握重点、做到抢抓机遇有的放矢，而且要求对不断出现的新情况新问题在上级政策又不可能及时出台的情况下、迅速应变敢为天下先。对于中央来说，一是很难以及时掌握全国各地的新情况新问题，从而容易造成决策滞后，使矛盾不能解决在萌芽状态，往往政策出台了，情况又发生了新的变化，执行政策又造成了新的问题。二是很难以准确判断各个方面传递上来的信息，即使能够及时集中信息，由于官僚主义、形式主义已经深刻地影响到社会的各个领域，加上各自的主观选择和利益导向，集中上来的信息容易误导决策。三是很难以对各不相同的情况作出统一的决策。因此，对基层政权和基层组织的管理，只能是法律、政策等普遍原则管理，每一个基层政权和组织都应该具有各自的鲜明个性和相对独立性。基层政权和组织必须拥有神圣不可侵犯的权利（自治权），才可能具有天经地义的责任。如果上级组织为了自身的利益，任意地扩张自己的权利和转移自己的责任，无条件地要求下级牺牲自己的利益，那么，上行就必然下效，最终会把这种牺牲转移到老百姓和一般干部的头上，将危及我们党在这个地方的执政地位。
2、推进党的基层民主来启动党的预警机制。
我们党最大的组织优势，就是每一个党员都要加入一个支部，由支部这样一个组织细胞，形成一个自下而上的组织系统。想当年，国民党反水，就是一个团一个师一个军的整体反水，想往哪里走就往哪里走；张国涛那么大的力量，这么多军队，最终还是要听中央的。而现在，支部对党员的控制和管理已经逐渐弱化，因为支部已经失去了独立性，也就失去了活力，向上负责变成了向一个人负责。随着党支部的弱化，党员基本上不受组织的监督，只是受到党的领导个人的监督而已。特别是党员领导，除上级以外，不受身边的任何监督和制约。一些动机不纯的人混进党内，一旦大权在握，就结党营私，践踏党的纪律和制度，是有意违规。
现在农村普通的党员，权利和义务很不对等。比如计划生育、上缴税费、公益事业等等，要求党员都要起带头作用，违反就要受到党纪处分。而作为党员的基本权利，休说是乡镇党委书记，即使对村党支部书记的职务任免都无权过问，党员大会就形同虚设。作为党的基层组织，如果连自己的党员权利都不能够得到保障，党员只有义务没有权利，必然会影响基层党组织的凝聚力和向心力。
我们农村基层的党建，不应该处于守势，基层组织不应该当守备部队，而应该是攻势，应该是改革创新的攻坚部队。这样庞大的组织系统，当支部不能有效管理党员的时候，中央是不可能管理到位的。支部管理的动力和源泉应该是民主集中制，用竞争机制来推进党的基层组织进行更新换代。可以说，启动基层组织的民主建设，就是启动党的预警机制。只有通过推进基层组织的民主，来发现党在民众中的问题，便于及时调整党的政策，从而使党在民众中的根能够扎得更深更稳更牢，预防党的执政风险。
3、变农民缺位的政府主导改革为政府主导和农民主体相结合的契约改革。
在这个政治市场中，基层政权和乡村组织作为一个公共产品而存在。市场的主体是乡村官员、乡村人民代表、乡村公民、国家司法机关。买方是乡村公民；卖方是乡村官员、乡村人民代表；公证机关是国家司法机关。由于每一方都在追求利益的最大化，主要依靠利益的选择，使供需双方进行互动。买方的乡村公民根据自己的需要，可以决定卖方的乡村官员和乡村人民代表的“品种类别”；卖方的乡村官员和乡村人民代表依靠施政纲领也可以创造开发市场。不同的乡村民众就有不同的基层政权和乡村组织，各种不同的基层政权和乡村组织符合不同口味的乡村民众。其中的关键是，基层党组织不仅要带领全体党员投身于竞选，而且要团结乡村人民代表中的党员成员使决策能够充分反映民众的要求，还要带领全体党员发动群众对基层政权和乡村组织进行的全方位监督；从而使农村基层党组织从日常的行政事务中摆脱出来，真正实现“党的核心作用”和“决策领导”；也从而更好地在最基层代表广大人民的根本利益。
（作者系湖南省社会科学院研究员、《中国乡村发现》主编）
来源：《湖湘论坛》2007年第6期，《人大复印资料》（中国政治）2008年第2期全文转载
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