名家|刘守英:城乡中国的土地问题不同于乡土中国
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中国土地制度的主要矛盾是，一方面，部分人还固守着‘乡土中国’的土地本位理念，认为“乡村就是乡土；农民就是种庄稼；农业就是搞粮食，管农业的就是负责粮食增产和查耕地”“土地是农民的命根子”“农民无地就造反”；另一方面，部分人以“城市中国”思维配置土地，认为“土地配置保城市”“发展空间上掐死农村”“农村功能就是供应农产品”。
日前，中国人民大学经济学院教授刘守英在北大文研论坛主讲“城乡中国的土地问题”时发表上述观点。
中国国家统计局数据显示，2016年底，中国城镇化率为57.35%。刘守英认为，经过三十多年快速的工业化和城市化，中国已经从“乡土中国”转型为“城乡中国”，进入到了新的社会经济形态，“城乡中国”将是中国今后一个时期的基本特征，因此，“土地制度改革要应对城和乡长期共存和融合的这么一种文明社会。”
在论坛上，他提出了三大问题：“乡土中国”的土地问题是什么？城乡转型时期的中国带来了哪些土地制度的松动？新一轮的土地改革又该怎样适应城乡中国的格局？
“土的束缚”
中国土地问题的争论常常陷入两极，刘守英认为其中一个原因是对“乡土中国”土地制度的长期误传。“传统的误传比如‘普天之下莫非王土’，还有一种长期的误传是‘农民没有地就造反’，以及国内问题讲不清楚就‘根据国际经验’。”
刘守英回顾了“乡土中国”时期土地的特征：农民依附于土地，以农业为生。“传统中国土地问题的基本线索就是人地关系，一边是人口不断增长，一边是增长的人口更紧地附着在土地上，形成一个解不开的结”。
刘守英表示，传统中国的土地制度不是一个典型的私有状态，土地的所有权属于家庭，是小农经济的基础。
中国传统的产权结构，尤其是近代以来，是以“田面所有权为大”。“也就是说土地所有权人是田底者，但是田底者不占有田面，土地的使用权和耕作权在田面者手上，并且有权雇工或把土地租给别人耕种。田面的权利是所有权形态，受地方习俗保护，包括地方非正式规则和合约。”刘守英表示，这样的产权安排保证了农民耕种的积极性。同时，土地产权受到法定保护，皇权只收皇粮，不犯地权。
土地的功能在“乡土中国”是非常复杂的。刘守英解释，土地关系受宗族、民间信仰、熟人社会习俗等影响。除了生产粮食，土地还承载着名誉、抱负、热忱和社会上的赞扬，并且带来安全感和寄托着传承的特殊感情，不会被轻易买卖。传统中国的农业经营始终被限制在较小的规模内，逐渐排斥大农场主和雇佣经营方式，倾向于租佃经营方式。
刘守英认为，传统的村庄制度规范了公私秩序。村庄制度对土地制度的影响是，陌生人很难进入村中的土地市场。这套“乡土中国”的土地制度，他援引费孝通先生的评论称：“从土里长出过光荣的历史，自然也会受到土的束缚。”即在某种程度上，“乡土中国”的土地制度阻碍了中国现代化的进程。
乡土成故土
新中国成立后，进入到国家工业化时期，“整个国家工业化体系中，农民主要的功能就是被困在集体化的土地上，为城市提供低价的粮食。”刘守英说。
他表示，随着沿海地区以出口为主导的工业化兴起，内地工业化的衰败，农民从“不能离土”“离土不离乡”，开始跨地域地大规模流动，打破了被土地束缚的人地关系，绝大多数村庄出现了劳动力外流的现象。
而“农二代”的生活方式完全是“城市化”的，比如，回家不往村里住，县城的宾馆一到春节便人满为患。在刘守英看来，“第二代的农民工已经不是农民，‘农二代’没有干过农活，也不知道地在哪里了。”
“2008年金融危机之后，农民开始回流，但是回流不回村，回到家乡地级以上的（县）市，我们观察到变化是，县城80%的购房者是农民工。乡土成故土。”
此外，刘守英分析称，转向“城乡中国”以后，土地的功能和价值发生了重大的变化，农地经济重要性开始下降。除了劳动力配置，非农用地价值大幅上升是推动中国从“乡土社会”转向“城市社会”最重要的力量之一。
他表示，20世纪80年代中期到1998年，乡镇企业异军突起，得益于农村集体经济组织提供相当廉价的建设用地，从事非农生产。
在刘守英看来，非农用地价值的上升导致了农村空间和城市空间争夺土地的发展权，城乡主要矛盾集中也恰恰在此。他指出，“98年《土地管理法》的重要标志是通过土地的征收、审批、用途管制和年度指标计划，把农民搞工业化的路给堵死了。”
他认为，“城乡互通，劳动力已经打通了，资本哪边有力就往哪边跑。现在的障碍就是土地，乡村要有发展空间，乡村的土地就要恢复做产业、做工业的权利。”
“农地的经济价值大幅下降，农业这一行当，已经不是农村的主业，农地的非经济价值比如名誉等不再上台面。”刘守英指出，农民家庭农业纯收入占收入比重从1998年的44.53%下降到2007年的31.49%，再降至2012年的26.61%。“整个中国社会的农民高度分化。”2012年全国农户构成数据表明，纯农户只占18.28%，一兼户（农业收入为主）占30.07%，而二兼户（非农业收入为主）与非农业户则占比超过了50%。
“面朝黄土背朝天”高劳动投入的传统耕种方式也发生了转变。刘守英表示，现在农民在种植业上，用工减少，农业经营形态发生了变化，年轻人基本出去（打工），留下的农民有大量的农闲。这一变化伴随着机械化设施的投入，农业发展方式从提高土地单产为主转向提高劳动生产率。过去的家庭农业变成了“家长在家种全家的地”，土地主要由第一代农民工打理。
“集体所有，农户承包”面临大考
“这几年承包地的流转速度非常快，现在已经流转了35%左右。”刘守英透露，从流转土地的主体来看，2014年，流入农户的占58%，流转到专业合作社的达到21.8%，其他主体将近10.17%，土地经营主体趋于多元化，外村人开始“进村”，形形色色的资本下乡。
这意味着“集体所有，农户承包”这一制度面临着“大考”。刘守英表达了他的担忧，“整个改革以来形成的这套制度，农户承包的制度恢复了中国传统的以家庭为单位的产权制度，但是历史上并没有‘集体所有’的帽子。”
“农民出去以后，能够穿着西装回来收租吗？”如何让承包者安心流转土地，让经营者安心经营？
此前，针对中央已对农地“三权分置”全面推进，刘守英接受财新记者专访时曾表示，扩大经营规模，促进流转，前提应该是彻底做实承包权，要对农民承包权非常小心关照。在实际操作中，对承包权的侵犯，可能来自两种力量：一是来自所有权名义的侵犯，也就是集体经济组织以所有者名义动农民承包权，把不种的地任意收回来；一是来自动用行政权扩大经营权，也可能侵犯承包权。“三权分置”的基础性工作是，做实承包权，让改革中获得土地的农民在应对公权力的时候，在城市化过程中，能够扛得住。
在刘守英看来，要解决“怎么活化农业农村”的问题，绕不开土地改革。除了推进农地“三权分置”，培育农业生产经营新主主体，宅基地改革亦亟需推进。“集体成员权无偿取得，导致了村庄的无序和空心化，村庄既没有公共的制度管理，也没有市场化的产权来约束。”他认为，宅基地不能交易，导致在一些土地价值显化的地区，只有本村的人拼命违规盖房，比如“牵手楼”的出现，村民发展“瓦片经济”。
他曾对财新记者表示，“如果不推进宅基地改革，就不能激活要素，城乡资源的双向流动就无法落地，就活化不了乡村，乡村很多产业就长不出来。”
“城乡中国”格局下的土地改革
刘守英认为，“城乡中国”的本质特征就是，“人、地、资本在城乡之间的互动”。“这几年发生了一个重要的变化，就是城乡互动。人口城乡对流、资本下乡、乡村空间用地需求增加，村庄和一部分的城镇、城市之间的融合和分工”。
他表示，这一轮的土地制度改革，实际上是要为“城乡中国”这个形态构造相适应的土地制度。
刘守英建议，亟需进行的土地改革，第一就是调整城乡土地权利体系来支持城乡互动，现在城乡之间的土地权利体系直向城市，城乡土地权利的平等和给农民留下乡村的发展空间，应是下一轮土地制度构造的两个基本点；
第二是改革农地制度来支撑农业转型，这牵涉农地的经营制度和农业的组织制度；
第三是改革宅基地制度来支撑村庄再造，打破成员权无偿分配，承认宅基地的财产权可交易，打破村庄的边界。村庄形态的变化，无论是死还是活，都需要推进宅基地改革。
“如果没有宅基地制度的改革，村庄不可能活，也不可能好好地死亡。”刘守英说。
中国乡村发现网转自：财新网（记者黄姝伦）
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