探讨|罗凌等:关于“三权分置”背景下农户经营权细分的可能性空间研究
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我国农村土地制度改革从当初的“两权分立”到今天的“三权分置”，坚持不变的是村集体经济性质，主线仍然是处理好农民和土地的关系。承包地“三权分置”，是深化农村改革的重要举措，必将对中国特色新型农业现代化发展起到重大促进作用。近期，我们就“三权分置”背景下的农户经营权细分的可能性空间等问题，深入贵阳市修文、清镇，铜仁市碧江、松桃、思南，遵义市余庆、桐梓、播州调研，形成如下调研报告。
传统农业面临的困难和问题呼唤三权分置
上世纪70年代末80年代初发生于我国农村的制度变革，在保持土地所有权不变的前提下，实现经营主体由“农户”对“集体”的替代，其核心特征是土地承包权与经营权的合一，表现出“集体所有、家庭经营、统分结合”的特点。农村改革从土地的“两权分立”及集体经济组织经营权下放开始，到农民家庭经营单位产生，解决了调动农业生产者积极性这个首要问题，家庭联产承包的责任制形式实现了劳动者与生产资料的直接结合，推动了一个农业高速发展时代的到来。但是，随着工业化、城镇化的深入推进，这一制度设计带来的问题也日益显现。
小规模、细碎化的经营格局导致盈利空间较小
导致农业成本上升的因素是多方面的，但其中最重要的变量与小规模分散化的农户经营格局相关。以地处武陵山区的碧江区为例，户均耕地6.7亩，平均分散为6.3个小块。这样一种小规模、细碎化的经营格局，使得农户盈利空间较小，经营成本较高昂，成为农业较高成本的重要起因。条件较好的碧江尚且如此，其他地方大体可想而知。总体上看，在农业的小农经营格局固化的趋势没有得到根本改变的前提下，农业必然是小规模分散化的，小规模分散化的农业必然是不经济的，不经济的农业成本必然是上升的。
老人、妇女农业导致人工成本偏高
修文县反映了“两个80%”，即全县农村外出劳动力占农村总劳动力的80%以上，从事一产的农业劳动力占农村总劳动力的80%以上（大部分农村外出劳动力会在农忙时节回乡务农，占农村总劳动力60%左右），单纯从事第一产业的农户不足20%。在从事一产的农村劳动力中，妇女占比为45%左右。播州区龙坪镇兴隆村贵藤葡萄种植专业合作社负责人周绍明说，现在农村干农业是，一二十岁不想干，三四十岁朦胧干，五六十岁勉强干，六七十岁拼命干。目前农业雇工的日工资普遍在80~100元，高者可达150元。根据统计，近10多年来，农业领域的人工成本年均增长16.9%，涨得很快，农民要求酬劳每日结算，且多为老年人和妇女干。因病致贫的播州区三合镇61岁农民罗乾学一家3口人，将6亩地入股公司后在基地务工，每天70元。他说，年轻一点的人嫌70元太少，跑到城里去了。思南县龙底江供销社主任、华丰果蔬专业合作社理事长汪德芳说，青壮年外出务工，劳动力成本很高。贵州农科院一专家说，许多不相关的事情其实都是相互关联的。农村人口老龄化与村庄空心化、农业劳动力质量退化和“三留守”队伍庞大、面源污染趋严重化相伴随。本来鸡粪是很好的肥料，但在一些地方因为农业劳动力缺乏，迫于无奈使用工厂化的鸡粪，而工厂化鸡是饲料饲养的，于是鸡粪中残存铅，铅又伴生铬，导致农产品中出现重金属残留。
农地确权可能引发土地成本上升
农地流转依附于农户的承包权。土地经营权的流转必然地表现为具体宗地使用权的让渡。稳定土地承包关系并保持长久不变，进一步强化了农户对于土地的“产权身份垄断”，认为完全属于自己的了，同时确权后还进一步诱导了农民对土地的价值幻觉。调研中我们注意到，在一些地方，土地确权后反而进一步加剧了租金成本的上涨。思南县龙底江供销社同志说，确权后一些农民担心流转土地实行规模经营后会破坏土地的“四至”界限，将来无法说清自己的土地在哪里而不愿再流转土地，或提出提高价格的要求。流转租金如果提高，土地成本的上升，农业的经营成本必然会上升。
“自给自足”的小农经济导致效率低下
规模经济的本质在于分工与专业化。农户小规模与自给性经营是普遍现象。在种植业生产经营中，农户对于不同生产环节的生产性社会化服务依然以“自给自足”为主，呈现出“小而全”的多样化生产的小农经济特征。
三权分置下农户经营权细分的可能性空间
实施“三权分置”，标志着农地赋权体系从以所有权为中心向以产权为中心转变，制度安排从以保障农户土地经营权为中心向以稳定农民承包权为中心转变，经营格局从小而全且分散经营的封闭小农经济体系向多元化经营主体以及多样化、多形式的农业经营体系转变，呈现出“集体所有、家庭承包、多元经营”的制度特征。
案例一：
农业生产共营制模式
其特点是在保障农地产权的稳定性、维护农户经营主体地位的基础上，搭建联动平台，多轮驱动，一体共营。主要有两种类型。
“三社”融合型。播州区着力搭建供销社、农信社、农民合作社及互联网+农业“四大平台”，建设生产合作、供销合作、信用合作“三位一体”的农民合作经济组织，探索农村新型经营模式和路径。三合镇围绕“三社如何整合、平台如何运转、利益如何分配、风险如何防控”四个问题，启动“三社”融合改革试点。2016年9月，成立三合镇三社融合发展合作社，有社员300余人，注册资金1000万元，内设理事会、监事会、财务部、综合部、技术部、市场部、农信部等机构，整合建设了农资超市、庄稼医院、信用便民服务点、股金服务部等服务机构，初步建立了政策、职能、人员“三合一”机制和内部运行管理、入股分红、风险防控等机制，启动了蔬菜配送中心项目建设，已完成11亩征地工作。目前，区农商银行专门为合作社社员开发了“三社盈”贷款产品，该产品贷款利率按同期同档基准利率仅上浮30%。合作社以土地入股分红等方式，发展种植大葱1万余亩、花椒1500余亩。与重庆梁山鸡公司签订了年组织生产销售13万羽肉鸡订单，每天近500羽按订单运往重庆、泸州等地。开展了各类农技、养殖培训700余人次，提高了农业生产组织化程度，完善了农业产业链，建立了紧密的利益链接机制，壮大了村集体经济，促进了农民增收。
思南县由供销合作社牵头，联动社员股金服务社、农民专业合作社“三社”深度融合，强化供销社与农民在组织上和经济上的联接，广泛吸纳农民和各类新型农业经营主体入社，开创了以“三社”联动融合为重要支撑的新型合作社+“贵农网”+若干农村电商服务站的发展新模式，围绕“土地确权、信贷支持、农业保险、新型农业社会化服务”一体共营，实现新型职业农民培训和新型农业经营主体培育扶持双轮驱动，构建了以农业公共服务为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干，多层次、多形式、多元化新型农业社会化服务体系，初步形成了与农民利益联系更加紧密、为农服务功能更加完备、市场化运行更加高效的三方共赢合作经济组织体系。按照“民有、民管、民借、民还”资金使用四原则，大力发展社员股金服务社，创新农村金融服务方式。着眼新农村建设、农业现代化、经营主体需求、“五权”抵押、“商业保险+政府补助”五方面，大力发展融资担保机构和农村保险服务事业。塘头供销社启动改制后，通过重组并成立了龙底江供销专业合作社，发起成立华丰果蔬专业合作社，开设社员股金服务部，打造集生产合作、供销合作、信用合作“三位一体”的新型合作社，吸收社员1066人（其中：生产合作678人、供销合作223人、信用合作165人），带动农户2503户（其中：生产合作2128户、供销合作168户、信用合作207户）。2016年，贵州省供销社正式授牌龙底江基层供销专业合作社为“三位一体”新型合作社。
（二）自主组建型。即组建多个农户自主协商自主组建并不与社区或行政区域重叠的股份合作社，有效化解股份合作所内含的社区封闭性及其内部人控制问题。松桃县普觉镇发展加工作坊42家、茶叶种植大户16家、茶叶专业合作社6家。核心区流转土地14200余亩，按每亩350元计算，农民以土地入股投入497万元，其中，新种植茶园2800余亩，经果林1.1万亩，种植花卉250余亩，养殖场建设150亩。大坪场镇组建松桃坳田种养专业合作社，将全体村民纳入成员，对流转后的土地统一管理，发展精品水果种植，收益后10%作为村集体经济。农户除获每亩400元土地租金外，第4年开始分红，按毛收入2:8分成（村集体2，农户8）。精品果园则按照“5311”比例分红，即贫困户占50%、有土地的农户30%、村集体10%、劳务费10%。2014年以来，全村18户55人全部脱贫，最低收入5000元每人，最高收入14000每人。坳田村六组刘成英，因学致贫，一家5人，3亩地流转给合作社，种植桃子、空心李、红心蜜柚，人均收入5000元。四组陆桥登，3亩地流转给合作社，2亩土地用于农业设施建设，1亩多种果园，人均收入14000多元。
案例二：
农业生产服务型模式
其特点是，一方面，政府在市场尚未成熟时引导需求，补市场化服务的薄弱环节，补生产性服务短板，引导一批有实力、有战略眼光的服务组织先行投入；另一方面，催生和培育一批以自我服务为主的服务组织，形成多元共存、融合互促的基本格局。通过整理土地、建设农田水利等措施，强化服务基础，提高农业生产的专业化、集约化水平，保证地能种好和农民增收的基础上，完善服务机制。生产服务型模式主要有两类：
企业带动型。针对畜禽养殖类产品资本相对密集，规模化、产业化程度较高，风险较为集中，对市场行情分析预测、饲料供应、疫病防控、产品销售等全程服务较为强烈的需求实际，清镇市通过引进培育农业经营主体来解决技术、市场、产业链的问题，形成了以温氏为代表的“四提供一回收一确保”（公司向农户提供鸡苗、药品、饲料和技术，所有出栏肉鸡由公司统一回收，确保养殖户每只鸡纯利润1.5元以上）。家住站街镇竹山村大落海组杨孝海，家庭人口5人，结婚后外出浙江打工12年，2009年开始回乡创业，在温氏公司带动下，修建鸡圈2栋，共670平方米，每次养鸡6000左右只，每年出栏3-4次。2016年开始饲养90-100天出栏的肉鸡，饲养以来已出栏3批，最近一次出栏时间是2017年2月10日，共计6468只，每只鸡利润6.18元。李松，家住清镇市犁倭镇小屯村五组，家庭人口4人，2015年之前以自己购买的车辆跑货运为主。2015年9月开始，修建鸡圈2栋，共2000平方米，每次饲养肉鸡14000-16000只，每年出栏4次。最近一次出栏时间2017年2月10日，共计13700只，每只鸡利润4.14元。同样是引进温氏，余庆县在生猪养殖项目中采取“公司+家庭农场”、“一个大户+N个贫困户”模式，实行产业链全程管理、一条龙生产经营，最大限度解决农户“单打独斗”的高风险、低效率问题。项目总投资约4.8亿元，满负荷生产后年产值可达8亿元，实现年上市商品猪40万头，带动600余户合作农户实现年收益达8000多万元。
（二）政府主导型。修文县针对蔬菜、水果等经济作物，劳动、技术相对密集，附加值高但难以储存，对育苗育秧、病虫害防治、保鲜运输、价格信息以及形成较为稳定的产销关系等方面的服务需求较为旺盛的实际，在发展猕猴桃生产中，为延长产业链，研发更多的深加工产品，县农业投资开发有限公司建设了占地300余亩的修文县猕猴桃产业园，建成气调库及分拣车间，采用无损分拣技术，可一次性检测猕猴桃糖度、可溶性固形物、维生素C含量、病斑虫斑等12项内外指标，提供更精准和更符合市场的分级包装，形成修文猕猴桃的分级标准体系。同时配备年产3万吨猕猴桃NFC果汁饮料生产线，果酒包装线。配置农产品检测检验中心，大数据中心，结算中心，物流交易中心。建成大数据物联网可追溯云平台，覆盖修文县猕猴桃主要种植区，覆盖全县十乡镇3万亩猕猴桃种植。同样是在政府的主导下，贵州天茂智慧农业发展有限公司着力打造智慧农业应用平台，将“物联网、移动互联网、云计算”技术与传统农业生产相结合，提供“云服务”的“智慧农业”解决方案，推动农产品标准化、集约化、专业化生产，着力实现猕猴桃产品从种植到销售全履历可追溯。
案例三：
“三变+”模式
其特点是通过对农村的耕地、林地、“四荒”地等资源进行登记备案、确权颁证、评估认定，折价集中入股经营主体，使资源变为资产；通过将扶贫开发项目资金、精准扶贫财政补助资金以及各级财政投入到农村的生产类发展资金、农业生态治理资金、农村基础设施建设资金等量化到村集体，通过合作社的形式，集中投入到有实力、信誉高、效益好的经营主体。主要有四类：
入股推动型。修文以县农投公司为实施主体，村集体将2016年农村一二三产业融合发展试点项目900万元资金的20%作为股金折股量化项目资金中，谷堡乡4000名低收入困难群众的150元/人的扶贫资金入股，村集体和村民采取自愿的原则以土地入股，村民在园区务工成为产业工人，按劳动付出领取工资，形成资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”模式，每年保底分红的比例原则上不低于入股资金的5%并逐年递增，贫困户享受收益的比例原则上不低于60%。使农民和村集体享受到产业整体发展带来的利益。松桃县普觉循环农业产业园区大力发展茶叶、经果林（猕猴桃、水蜜桃、红心蜜柚等）、养殖（生猪、肉牛）、工业辣椒等产业。2016年实现年总产值1.92亿元，带动农户670余户，直接解决就业2650余人。农户务工工资平均每天70元，全年劳务费360万元，成为“四金”农民：一是出租土地得“租金”，每亩收入350元；二是入园务工有“薪金”，每亩每年用工80天，每天劳务费80元至100元，每亩务工“薪金”收入6400元至8000元；三是土地入股生“股金”，前三年由合作社全投入全管理，三年见效后由农民自行管理，农民通过土地入股成为合作社的股东，合作社负责提供技术服务，利益按4:6分成，合作社占4成，农户占6成，每亩能产猕猴桃2000斤以上，经济总收入达3万元至3.6万元，除去投资、管理等费用1.5万元，每亩纯收入可达1.5万元至2.1万元，拥有1亩地的农民能收入9000元至12600元；四是出售农肥获“洁金”，猕猴桃基地每亩需要农家肥3至5吨，对农家肥实行回收利用，合作社收购农家肥每吨150元以上，每亩付农民农家肥资金450元以上。播州区三合镇以“公司+合作社+农户”模式经营，将进一步探索“公司+村集体+农户”模式。农户土地流转没有钱，将土地入股公司，收益后按“622”比例分红，公司占60%、合作社占20%、农户占20%。农户在基地打工获得薪金收入，一般平均每天70-80元。
（二）村委会带动型。桐梓县马鬃乡将3万亩农户的土地以每年每亩300元的费用流转到村委会，村委会再租给森航集团发展茶旅文一体化项目。森航集团优先保证土地流转户务工增收，确立了土地流转后的利益分配机制，农民流转土地给公司在获得租金收益的同时，公司指导创建基地，并将建设好的基地返回农户进行模块化管理获得股份收入，保障农民的后续收益。小水乡由村委会打捆土地5000亩流转给经营业主，种植经果、蔬菜。农民既收取土地租金，又到基地务工，实现了公司、合作社、大户、农民多方受益。
（三）项目整合型。余庆县多方整合涉农、扶贫等项目资源和资金，入股到村集体企业发展，实现按股权收益分红。龙溪镇平场村于2016年年底开始筹建刺梨基地，种植面积300亩，共投入资金26万元，其中农村合作社投入16万元，精准扶贫产业项目资金投入10万元；分红方式采取保本分红的分配方式，总利润的40%用于精准扶贫户入股分红，60%利润用于村级集体经济扩大发展以及农村基础设施改造、救急难等系列问题。按照预产值每亩3000—4000元，全年总收入105万元，按除去成本利润的40%，平场村精准贫困户158户，每户分得利润约为2000元。思南县整合财政扶贫资金、农口项目资金入股旅游产业，采取“合作社+基地+农户”运营机制实现利益分红。净鑫生态种植专业合作社是园区的主要成员之一，有社员150人，其中农民成员149人。合作社现建成高标准无公害茶园基地2850亩，2016年实现销售收入1470万元，每年解决劳动就业达10000余人次，带动农户500多户，户均增收12360元，助推精准脱贫103户，3年来茶叶带动300多人脱贫，促进了农户增收，村级集体经济不断壮大。桐梓县官仓镇党委书记娄立峰说，流转土地后种植蔬菜，每年可种2～3季，每亩产值在1万元左右，每亩需付农民工工资约2500元，加上流转费农户每亩收入可达到3500元。三合村松羽养鸡实业有限公司，2016年启用“公司+基地+贫困户”模式，即43户贫困户将“特惠贷”174万元全部入股松羽养鸡实业有限公司，公司在农户住地无偿修建养鸡圈舍养鸡,每月按市场价回收鸡蛋,由公司统一对外销售，保证每年一只鸡的收入不低于10元。贫困户每年每户入股1万保底分红800元。由碧江城投集团公司负责开发建设的百花渡农旅一体化项目整合优质资源，集中多方力量，致力打造集花卉产业、主题婚庆、休闲度假、特色餐饮、现代观光农业五大功能于一体的花卉主题文化园，景区全面建成后，年接待游客30万人以上，解决就业200余人，带动马岩村周边群众年人均增收2000元以上。
产业融合型。余庆县着力探索“余庆坊”旅居农家发展新模式，实现了农村闲产变资产，农民变股东，村庄变景区，从建设村庄向经营村庄、从耕种土地向经营风景、从“种植型产业”向“旅游型产业”的转变。大乌江镇红渡村采取“公司+支部+协会+农户”模式，发动农户将闲置的房屋交由旅居农家（北京）投资有限公司作为资产实施宾馆化改造，完善配套设施，打造“民居客旅、主客共享”的“旅居农家”模式，一次性可接待游客300人住宿。每年为群众及村集体创收30余万元。
几点启示
家庭经营的运行方式可以多种多样
在“三权分置”制度背景下，农地的产权主体可细分为作为所有权主体的农民集体、承包主体的农户、以及经营主体与生产服务主体（农户、农民合作社、农业龙头企业及其他行为主体等），盘活农户经营权存在着广泛的可能性空间。总体上看，与经营权的整体运作不同，农业经营权的进一步细分为打破封闭的小农经营提供了基础，为农业家庭经营、规模经营与分工经济的融合拓展提供了广阔空间，使家庭承包基础上的多元经营成为可能。
规模经营是基本方向
从单一地着眼于农地经营权流转以谋求规模经营，转向在农地流转的同时推进经营权的产权细分以谋求分工经济，进而将农地规模经济与服务规模经济融合，应成为农业经营方式转型基本方向。在务工机会较多、劳动力完全脱离农业的城市郊区，可以促进土地经营权流转，让新型经营主体进入，通过生产的规模化经营提升农业竞争力。在青壮年劳力大量外出，留守老人和妇女仍有时间和意愿务农，却又无力干、干不好的广大农区，可开展托管、半托管的社会化服务，培育农业生产性服务业市场，通过服务的规模化经营，帮助农户发展生产、提高效益、增加收入。必须下大力解决农业生产性服务业发展中的关键问题，培育农业生产性服务业市场，研究起草关于发展农业生产性服务业的指导意见，开展政府购买农业公益性服务机制创新试点，因地制宜探索农业生产性服务业发展路径。
深化改革须有高超眼光
既要推动经营权流转时不局限于农户之间，确保政策不落空，又要在农户经营权退出并流转给其他经营主体、家庭经营主体地位被替代时农业基本经营制度不弱化，还要充分考虑农户经营权转出后的农内经营能力和农外就业可能性，确保最弱势群体能在原有基础上有所发展，这其中隐含着一定的政治风险、社会风险和道德风险，需有高远的政治眼光和高超的改革驾驭能力。
（第一作者为贵州省委政研室副主任、贵州省社科联副主席）
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