今日头条|陈锡文:农村改革，在激进派面前我是保守派
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我国土地制度的核心是什么
高渊（首席记者）：经过几千年的变化，你认为农业在中国的地位有没有发生变化？
陈锡文：有些事对中国来说，几乎是永恒的。《孟子》里讲到诸侯有三宝：“一曰地，二曰粮，三曰人。”至今为止，土地、粮食和农民这三件事，依然是永恒的课题。
当然，现在和过去大不一样，现在的工商业很发达，以前整个国家经济基本都来自农业。但不管怎么变，我们国家的农村工作，必须处理好地和粮的关系，要关注这方面的政策与农民的意愿是否吻合。
高渊：“地粮人”这三者关系中，土地使用是否成了关键一环？
陈锡文：中国960万平方公里国土面积，折合144亿亩，其中耕地只有18亿亩多一点，所占比重就是13%多。现在最大的问题是，中国虽然幅员辽阔，但适于农耕的土地确实很少。
我看住建部的资料，去年底中国城镇建成区总面积是11.8万平方公里。按国家原来的规划，要求城市建成区每平方公里容纳1万人，近12万平方公里应该可以放进去12亿人。但现在才多少城镇人口，常住人口连8亿都没到。
当然，农村用地也有毛病。按世界各国的基本规律，农村人口减少了，农村的建设用地就应该退回到自然状态，有的可以复垦变成耕地，更多的应该恢复为自然生态用地。但在中国有些人的观念不是这样，农民走了，他想去占。
有人老是埋怨农民进了城以后，还要保留农村的房和地，但现在不少城里人希望到乡下买个农民院落，也想两头占。这性质不一样，农民进城后的“两头占”是个阶段性现象，主要是为留退路，一旦城里待不下去还可以回农村。城里人的“两头占”，有些是想过过陶渊明的日子，更多是看好了投资土地是保赚不赔的优质资产。不管是哪种想法，都可能造成农村土地的闲置甚至违规改变用途。
说到底，“地粮人”是紧密联系在一起的，保护耕地、保障国家粮食安全、农业产业安全和农民生计安全是我国土地制度的核心。
农村慢一点，是稳定器和压舱石
高渊：很多人说你是农村问题上的“保守派”。
陈锡文：周其仁讲过，幸亏有个陈锡文，因为他在踩“刹车”，不然会有很多借着改革的名义胡来的事情发生。
我承认，这些年来在农村改革上，和那些激进的人相比，我是趋向于保守的。其中很重要的原因是，我从下乡到现在，当农民、读农业，一直到做农村工作快半个世纪了，一个最深刻的感受是，我国农业发展到现在有上万年了，相比工商业和城市，农业和农村是个慢变量，不能太快，这是历史经验。
古人讲“文武之道，一张一弛”，城市已经快得日新月异了，再把农村也搞得鸡飞狗跳的话，这个社会能太平吗？
所以，城乡两者之间，有一个快变量，另外一个就必须把握好，它才能成为一个快速转型社会的稳定器和压舱石。
高渊：一直有人评论说，你最保守的地方是农村土地制度改革，是这样吗？
陈锡文：很多人说，农村的土地制度改革，不光是农村的事，整个国家的改革似乎就是被压在这个问题上动不了了，只要一变就全盘皆活了，资本就有出路了。但真的是这样吗？
现在都喜欢用西方经济学理论来研究中国农村问题。据我所知，现在谈论农业土地制度的有些知名经济学家，基本上在国外留学时都没研究过那里的农村土地问题，而真正在国外读农业的，反而不大谈这个，这是一个很大的反差。还有，西方在农业土地方面的做法，对我们到底合不合适，这又是一个大问题。
高渊：但如果没有比较大胆的试验，农村改革会不会停滞？
陈锡文：改革要涉及很多人的利益，这是社会试验，跟实验室不一样。
1986年，我们到安徽阜阳去搞改革试验区。去之前，杜润生就跟我讲，试验无所谓什么成功失败，成功了固然是好事，如果不成功，知道此路不通也是好事，所以你们试验只要有结果，回来我都给你们庆功。
杜老接着话锋一转：“不过我跟你讲，你陈锡文带人到那儿去搞试验，失败了回来，没问题。但是，你对当地老百姓得负责任，人家把身家性命搭进去了，你要让他们受了损失，你可能就回不来了。”现在的试验其实也是这样。
农业的成功与忧患
高渊：你认为当前中国农业最大的隐忧是什么？
陈锡文：坦率地说，最担心的是今后在粮食上出问题。
从总量上看，我们每年还缺五六百亿斤粮，所以进口是必然的。但问题是，去年进了2500亿斤，远超我们的缺口。为什么，因为大豆缺得太多，大豆就进了1600亿斤，大豆的缺口填补平了，别的粮食品种肯定就多了。
这说明，我们粮食生产的结构性问题很大，还有质量和食品安全问题。农村改革近40年来，至少有过两次大的粮食供过于求，但都是说没就没了，再要把产量恢复上来，那就要用牛劲了。
高渊：这些年来，农业最成功地方在哪里？
陈锡文：这30多年来，我们最成功的一条是，在土地问题上没有出过大的偏差。在粮食政策上，虽然起起伏伏，但总体是通过增加农民收入，来调动农民生产粮食的积极性。
土地规模经营，现在成效不小。农业部最新的统计，农户家庭承包的土地经营权流转面积已经超过了1/3，有7000多万户或多或少的流转出了承包土地的经营权。
目前全国经营50亩以上土地的农户有350万户，一共经营了3.5亿亩，平均一户100亩地。这应该说非常不简单，差不多得把10户人家的地集中到1户。不过跟国际上比还是差距很大，那些新大陆国家，一个家庭农场动辄一两万亩地。
之所以农业要规模经营，就是要提高效率。我们地少人多，土地的规模经营很困难，但也有办法破解。
我到黑龙江、吉林去看，当地用的农业机械很先进，有的是在美国刚刚上市，我们就用上了，比美国农民还早。这靠的就是向更多的农户提供社会化服务。比如说，我们一年大概种植3.5亿亩麦子，麦收的机械化率在92%以上。当然不是92%的农户都去买收割机，他们是花钱买的服务，推动了农机的跨区作业，使小规模的农业经营也能分享大机械的效率。
我再说件事，现在让全世界都很惊叹，就是中国农业在使用无人机方面是世界绝对领先的，无论是使用量和技术水平都没有别的国家可以跟我们比。你说一家一户就这么一点地，你买无人机干嘛？买的人一定想好了，我是给大家提供服务的，这样才能发展起来。
这是农民的新创造。我跑了很多国家，这么大规模的农业社会化服务没见过，他们基本上是在流通和加工环节提供服务。像韩国和日本，不能说他们的技术装备水平低，但都是自顾自的，一家一户购买了成套的农业机械，结果大量闲置，成本极高。
所以说，在我国国情下光靠土地规模经营还不能解决全部问题，不能在一棵树上吊死。让农民放弃土地经营权，他们会有很多后顾之忧。应该是愿意流转土地经营权的就流转，不愿意流转的，可以创造条件，让他们共享现代技术装备的社会化服务。
农村问题的四个关键
高渊：能否梳理一下，中国农村问题现在遇到的关键瓶颈是哪几个？
陈锡文：我想主要是四个。首先就是粮食供求，供求波动是一个短期问题，会随着经济形势的变化和政策的调整而不断变化。
第二是农业要现代化。总书记也讲了，一方面规模经营是现代农业的基础，但另一方面，要改变我们现在分散粗放的农业经营方式，不是一朝一夕的事，需要有条件，也需要有时间。在这个问题上，我们要有足够的历史耐心。
第三个问题，即使中国城镇化率达到70%，农村至少还有4亿多人。这是不得了的数字，未来的农民和城市到底是什么关系，怎么让农民在农村生活得更好，都是非常重要的问题。
最后一个就是基本制度问题，对农村集体经济组织、农民的财产权利问题要讲清楚，什么是必须保护的，什么是不能允许做的，深化改革的方向、目标和基本要求是什么。在这个阶段很重要的，就是要把什么是农村集体经济讲清楚。
高渊：你觉得农村改革宁可慢一点，必须想明白再做？
陈锡文：这四个关键问题，如果回答不好就不能瞎来。有人说我保守，我无非就是觉得，一定要想明白了再干，所谓“谋定而后动”。朝令夕改，就会出大问题，农村工作必须踏实稳当一点。
中国农民是什么人
高渊：这辈子一直在跟农民打交道，对农民有什么样的感情？
陈锡文：农民也在变，尤其是他们进城和资本下乡后，带来的变化是很深刻的。但总的一条，中国农民的本质是纯朴、善良、大度、吃苦耐劳和执着的，这种品格非常了不起。
从这个意义来讲，他们不仅在物质上成为社会存在和发展的基石，更重要的是从精神层面上，在很长时间内对中国人的价值观念、伦理道德等，起到了定位作用。
现在媒体经常讨论文化缺失、道德水准下降、人心不古等。班固说孔子讲过一句话：礼失求诸野。就是在庙堂之上、市井之中，很多礼制、礼仪都被人忘记了、抛弃了，但到乡下去就还能找得到。这说明，自古以来，农村对传统文化道德的保存和守护要强于城市。
高渊：农民身上最宝贵的东西是什么？
陈锡文：中国农民祖祖辈辈种地打粮，他们是知道感恩的。因为地不是他创造的，粮也不完全是他创造的，但有了地和粮，他才能生活，才可能生活得更好。
农民是中国社会最懂得感恩的阶层，质朴、勤恳、诚实等性格都和这一条有关。现在的问题是，社会的价值取向不能把这些给泯灭了，我们制定制度和政策要把握好导向。
农民保留的那些最传统的东西，是做人最需要的。懂得了感恩，才知道敬畏，才知道应该限制自己的哪些行为，不然就会放纵。
整个经济社会都在发展变化，农民的意识、观念、要求也不可能不发生变化。但是，令我感动的是，依靠自己的辛勤劳动来创造自己的幸福生活，这仍然是绝大多数农民的信念。
高渊：这就是为什么你要做一辈子农村工作？
陈锡文：我做农村工作这么多年，始终要求自己去了解真实情况，这样才会有切身感受，才知道在干什么，为什么干，为谁而干。我的内心深处一直有个强烈的愿望，就是想多做一些对的事情，让农民过上更好的日子。
“18亿亩红线”不需要讨论
高渊：前几年，“18亿亩耕地红线”曾引发不小争议。这条红线是什么时候提出来的？
陈锡文：那是2003年，在党的十六届三中全会的决定里提出来的。但在之前，也提过“最严格的耕地保护制度”。
那年全国耕地总面积是18.23亿亩，而工业化、城镇化是一定要占地的，在1998年修改的《土地管理法》中就已经提出了“占补平衡”，哪里的建设占用了耕地，必须在别的地方补出来。
高渊：当时不少人反对这条红线，争议的焦点在哪里？
陈锡文：我跟反对“18亿亩红线”的人有过讨论，我发现他们的经济学理论功底非常深厚，但对农业基本不懂。我们讨论的结果是，我目瞪口呆，他们也目瞪口呆。
比如，他们认为这个“18亿亩”是拍脑袋拍出来的。我说凭什么这么讲？他们就给我算账，说1亩地如果产粮800斤，18亿亩地产的粮食，全国人民根本吃不了这么多。
我说，你们到底了不了解农业？必须知道，有的地方是一年两季，有的是一年三季，所以每年农作物的播种面积其实是24亿亩。而24亿亩里，每年种粮食的面积大概是16亿亩到17亿亩，最多的时候到过18多亿亩，现在是17亿亩以下。还有七八亿亩地干什么的？要吃菜，要吃油，还要吃水果啊。他们根本不懂播种面积这个概念。
所以我一直认为，争论可以，但前提是你必须先弄懂，对不懂的事最好不要讲。
有的经济学家说我们少种点粮，国际市场的粮食很便宜。
经济学家都在谈效率，农业当然也要讲效率，但必须考虑到，像中国这样的大国，如果粮食大多靠进口，农业这个产业会不会衰弱？如果农业衰弱了，会带来什么结果？中国还有几亿农民，如果大家都吃进口粮，农民的生计怎么办？
在我看来，粮食安全、产业安全和农民生计安全，是必须保障的，不然后果不堪设想。
高渊：这两年到底进口了多少粮食？
陈锡文：前年进口的粮食是2500亿斤，而国内实际产量是1.23万亿斤，进口已经占了五分之一，这个量还少吗？世界上大概没有哪个大国的粮食进口到这个程度。
更重要的是，要考虑全球有多大的供给量。有的经济学家说，我们的需求上来了，外国的供给就会跟上来，他们还可以开垦土地。我说，是有这个可能，但肯定需要一个过程。在这个过程中，中国如果大幅度增加进口，国际粮价就会暴涨，那“中国威胁论”就一定会有市场。
现在，一年全球出口的谷物大约3.5亿吨，就是7000亿斤。全球出口大豆是1亿吨多一点，我们去年已经进口了8391万吨，全球大豆出口量的三分之二是中国买的。
现在中国的粮食在国际市场上没有竞争力，这是事实。回过头来看，中国粮价，包括大豆价格，持续大幅度高于国际市场，实际是从2012年开始的，以前没有过。
是不是中国的农业成本突然升高，竞争力突然没有了？也没这么简单，这里面有我们自己的因素，比如从2008年以后，不断提高粮食最低收购价、临时收储价，每年都在提，而且成本也确实提高了。但成本主要是土地、资金和劳动力价格的快速上升，农业是受害的。
另外还要看到，2012年后全球粮食价格暴跌，原因是世界经济还没有复苏，需求不足。现在不仅是中国农民受煎熬，其实全世界农民都一样。但国际粮食价格不会永远在低位徘徊，这是肯定的。
同时，还有人民币汇率以及石油价格持续下跌的原因。油价一跌，以前高油价时出现的生物质能源就搞不了，没必要再用玉米转化燃料酒精，国际粮食市场上的玉米供给就增加了，价格也下来了。然后就是运价下跌，现在从美国墨西哥湾运粮到广州黄埔港，运价大概每吨40美元。而国际油价在每桶140多美元时，运价得120美元以上。
但这些问题都不会成为常态，物极必反。所以我们制定政策时，一定要清醒，不能看到国际粮价低于国内，就过度进口，削弱了自己的粮食生产能力。
高渊：这么说，“18亿亩红线”完全没有讨论余地？
陈锡文：我觉得，这件事无需再讨论。
很多人不清楚，现在的18亿亩耕地是一个什么状况？这里面，水田有4.9亿亩，水浇地有4.3亿亩，加起来9.2亿多亩。剩下的那一半大多是山地和丘陵，就是“望天地”，有雨就收，没雨拉倒。在这些土地上生活的农民，他们能养活自己，就是对国家的贡献。
现在的关键是，那9.2亿亩水田和水浇地生产了全国70%的粮食和90%的经济作物，决不能再减少。但也正是这些地，最容易被房地产和工业开发占用，因为都是平整的好地。那些山地和丘陵，因为开发成本高，反而很少有人去占用。
从这个角度讲，形势很严峻。我们的水资源越来越少，水田占了是补不上的，因为没有水源。
“农民进城”停滞了吗
高渊：以前有过一个共识：中国农村要发展，关键是减少农民。这句话放在现在，还有道理吗？
陈锡文：现在看来，至少新的情况又出现了，城里短时期内未必吸收得了这么多人。
有个统计，前年外出农民工只增长了0.4%，63万人，去年只增加0.3%，50万人。要知道，外出农民工总量是1.7亿人，这几十万人的增加是微乎其微，实际上就是处于停滞状态。
主要是因为城市经济结构在调整，吸纳新增农民工的能力在下降。同时也因为农村的基础设施建设、基本公共服务和社会保障都得到了加强。因此，现在不少农民并不觉得进城就一定好。我来了当二等公民，还要受歧视，我干吗要来？
高渊：应该继续鼓励农民进城吗？
陈锡文：现在有人感慨，一边在说要推进农民变市民，一边又说要鼓励农民工返乡创业，到底想怎么做？
关键是一定要把问题想清楚，未来中国城乡人口究竟如何布局，产业结构到底怎么调？如果不想清楚就盲目鼓励农民变市民，是要出问题的。总书记讲过，在人口城镇化问题上，我们要有足够的历史耐心。我觉得，当前最关键一条是建立基本公共服务和社会保障体系，尽可能做到城乡均等，这样就给了农民自主选择权，愿意进城就进城，不愿进城的生活在农村也挺好。
意义非凡的“一号文件”
高渊：从上世纪80年代起，你就参与中央关于农村工作的文件起草。这么多农村问题文件中，你对其中哪几个印象特别深？
陈锡文：如果是由中央全会通过的农村工作文件，我对其中四个印象深刻。第一个是十一届三中全会通过的决定。现在一讲起十一届三中全会，都讲的是那届全会拨乱反正的重大意义，这都是对的，但全会的成果落实在什么地方呢？就落在《中共中央关于加快农业发展若干重大问题的决定》上。我们不能忘了，三中全会通过的决定是关于加快农村发展的，而且当时这个《决定》是原则通过，现在找资料一般找不到，而是到了四中全会时才正式通过。
第二个是十三届八中全会通过的决定，是在1991年底，明确了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国乡村集体经济的基本经营制度。这句话后来上了《宪法》。
第三个是1998年的十五届三中全会上，通过的《中共中央关于农业农村若干重大问题的决定》。从理论层次上阐述了，为什么农业主要应当由家庭来经营。因为农业有特殊性，不是家庭经营选择农业，而是农业由家庭这种组织形式来经营，是最有效的。这是一个非常重要的理论。这个决定还提出了要抓紧制定相关法律，赋予农民长期而有保障的土地使用权。由此催生了《农村土地承包法》的诞生。
第四个是2008年的十七届三中全会，通过了 《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。这是非常有意义的一件事，把未来农村改革要推进的制度框架建立起来了，我们叫“六大制度”，就是基本经营制度、土地制度、国家对农业的支持保护制度、农村的金融制度、城乡发展一体化的制度以及农村基层社会的民主管理制度。
我觉得农村要解决的问题，现在也还跳不出这“六大制度”。当然，如果说要更完善一点，把“金融制度”扩展为“市场制度”就更全面一些。但当初这样写，可见金融对农业的服务太弱了，所以要专门把金融提出来。
高渊：在这么多年的“一号文件”中，又有哪几个意义不同寻常？
陈锡文：在“一号文件”和中央发出的其它农村工作文件中，有几个意义非常大。第一个是1983年的“一号文件”。上一年的1982年“一号文件”中肯定了多种形式的生产责任制都是社会主义的。这里暗含着什么意思呢？我的理解，是多多少少有点弱化包产到户或者不提包干到户，凤阳小岗村的实践就没提，因为争论很大。而1983年的“一号文件”，明确提出“联产承包的责任制是党领导下的人民的伟大创造”。文件中还有一句话也非常重要，“这是马克思主义农业合作制理论在中国农村的最新实践。”那就一锤定音了，别再争了。
第二个是1984年的“一号文件”，提出了土地的承包期不应短于15年，农民从那时记住了15年不变。现在回过头去看，我还是觉得这个文件非常有意义。它主要有三层意思，从现在来看，实际上农村的很多变化还是围绕这三层意思，一个是稳定土地承包经营权，第二个允许流转经营权，第三个是农业人口逐步城镇化。
再往后，1993年的“十一号文件”，进一步提出15年承包期到期后再延长30年。实际上就为农民土地承包经营权是用益物权奠定了基础。
每一个“一号文件”都有它特定的背景和特定要解决的问题，因此都很重要。但“一号文件”的重要性不仅仅在于它自身，要知道它的依据是么？“一号文件”的依据主要是党代会的报告和中央全会的决定，“一号文件”的作用就是要把党代会报告和全会决定的精神在“三农”工作中贯彻好、落实好。当然，“一号文件”要解决当前“三农”工作中最突出的矛盾和问题，因此要出台具体的政策。
中国乡村发现网转自：《解放日报》2017年04月06日06版
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