新论|王文强:论增强农业供给侧结构性改革的主体力量
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摘要
在新型城镇化快速推进的背景下，农业优质人力资源不断向城镇转移，导致农业生产经营者的整体素质下降，阻碍了传统农业向现代农业的转型，助推了农业供给侧问题的形成。推进农业供给侧结构性改革迫切需要更多的优质人力资源进入到农业生产经营中来。这需要政府在推动城乡人才的双向流动，鼓励并合理引导资本进入农业，完善农业基础设施，加强农业结构调整的顶层设计等方面作出努力，在推进新型农业经营主体的教育培训和扶持政策上进行创新，增强农业供给侧结构性改革的主体力量。
关键词
农业; 供给侧结构性改革; 人力资源; 新型农业经营主体
大规模的农业劳动力快速向城镇转移，是中国城镇化进程中的一道独特风景，其中农村优质人力资源的“倾囊而出”却为现代农业发展带来了“人”的矛盾。随着中国农业发展形势的变化，党中央提出了要加强农业供给侧结构性改革，这标志着中国农业发展正式步入战略转型的重要阶段。那么，谁来承担推进这一改革的重任，肩负起中国农业转型的重要使命？
一、推进农业供给侧改革要增强主体力量
近年来，农村优质人力资源不断向城镇转移，为中国工业化、城镇化的快速推进提供了强有力的人力支撑。但这种要素的转移是由农村向城镇的单向转移，尽管带动了农村家庭收入水平的提高，并为规模化、集约化的现代农业发展提供了空间，但也从整体上降低了农业生产经营者的素质，在一定程度上助推了今天农业供给侧问题的形成。
1.农业生产经营主体状况堪忧。进入21世纪以来，中国从事农业生产经营的主体力量发生了重要变化，农业由原来的家家户户精耕细作，逐渐转变成大部分农村家庭的副业，农业优质人力资源大部分流入城镇，“谁来种地”的问题日益突出。根据国家统计局抽样调查结果，2015年全国农民工总量为27747万人；[①]根据国家发展和改革委员会组 39 38686 39 15288 0 0 2644 0 0:00:14 0:00:05 0:00:09 2835编写的《国家新型城镇化报告2015》发布的数据，2015年中国户籍人口城镇化率为39.9%，[②]即全国尚有农村户籍人口5.48亿人左右，照此估算，全国农村有一半左右的人在外务工。另据国家统计局调查，2015年全国居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上人口为29247万人，其中市辖区内人户分离人口为4650万人，[③]即有24597万非市辖区内人口离开户口登记地半年以上，这绝大部分属于“离乡又离地”的农业转移人口。
从上述数据可以看出，当前农村的空心化现象已经比较突出。由于流入城镇的农业劳动力绝大多数是青壮年劳动力，且多是农村有一技之长或文化素质较高者，而留在农村务农的主要是老人、妇女和儿童，中国新型城镇化加速的同时农业生产经营主体素质却是下降的。笔者在湖南农村走访调查的情况也印证了这一现象，青壮年劳动力很少有在家里种地的，绝大部分在城镇打工或者经商，这其中又有大部分长期呆在城市，尽管户口没有转移到城镇，但每年都很少回家，更别说是种地。在农村种地的绝大多数是50岁以上的中老年人，他们多出生在60年代以前，受教育程度低，市场意识不强，大部分延续着传统农业的生产经营方式。可以说，“老人农业”是中国当前农业的主体。
2.“老人农业”助推了农业供给侧问题的形成。也有专家学者认为当前的这种农业生产经营主体状况是正常的，“谁来种地”这个问题根本不存在。他们认为，虽然有这么多农民流入城镇，但中国的粮食不是一直在丰收吗？库存不还是那么高吗？尽管在家种地的都是老年人，但中国农村是人多地少，加上农业社会化服务水平不断提高，老年人在照顾家庭的同时，种几亩地是没有问题的。所以这也在一定程度上保障了我们的粮食能够长年丰收。现在随着食品的多元化，粮食的人均消费也下降了，加上土地流转的不断推进，规模经营逐步发展，“谁来种地”根本不是问题。
老年人能否种好地呢？笔者曾经在湖南一个少数民族县的一个村寨调研，一个寨子几十户人家中留下来的基本全是老人，其中有一部分老人在家里种地，还有一大部分是在照顾留守儿童。由于村里的小学撤并，留守儿童全部需要到镇中心小学去上学，距离比较远。为了照顾小孩，很多老人必须在镇上租房子陪读。所以平时连村里的老人都比较少了，集中到了镇上。这个案例可能不具有普遍性，但从中可以得出一个启示：随着农村家庭收入水平的提高，老人留守在农村，种地已经不是首要的任务，把小孩照顾好、把家庭照顾好已经成为留守老人的最为重要的价值体现。
随着农业社会化服务水平不断提高，一个农业机械化服务队伍可以保障一个较大区域的耕种，农资可以配送到田，农民种地只需要决定种什么就可以了，只要花费一定的成本，就可以保证把地种下去。所以，近年来中国以老年人为主体的农业生产群体能够承担起了粮食安全的重任，因为农业科技进步与社会化服务水平的提高，在国家强有力的强农惠农政策与农产品保护价的推动下，不用考虑市场需求、不必强调农产品质量，只要生产出来，无论多少的粮食都可以卖出去，老人留守在家，既可以种出口粮，甚至种出一定的规模，又可以照顾家庭，为农业农村的稳定奠定了坚实基础。但也正是如此，这种农业生产状况促成了今天的农业供给侧问题的形成。在农产品需求大于供给的时代，市场对农产品的数量要求高于农产品的质量要求，这为“老人农业”的存在提供了空间。但随着市场消费结构的转型，今天中国的诸多大宗农产品已经出现相对过剩，国内农产品价格已经普遍超出国际农产品价格，在这种农业效益空间被不断压缩的情况下，大量以照顾家庭为主要价值的老人会愿意继续种地吗？那些愿意种地的老人有能力来根据市场需求调整生产结构，提高农产品质量，满足日益多元化的市场需求吗？答案显然易见。农业供给侧问题的出现，对于今天大多数不依赖于种地生存发展的农村家庭来看，问题还不大，但从全国来看，这已经成为关系农业现代化的一个重要问题。
3.推进农业供给侧结构性改革需要引入更多优质人力资源。诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨在《改造传统的农业》一书中指出，“一个像其祖辈那样耕作的人，无论土地多么肥沃或他如何辛勤劳动，也无法生产出大量食物。一个得到并精通运用有关土壤、植物、动物和机械的科学知识的农民，即使在贫瘠的土地上，也能生产出丰富的食物。”[④]舒尔茨在书中用大量的事例说明了世界各国农民的能力水平对于农业生产的重要性，“在解释农业生产的增长量和增长率的差别时，土地的差别是最不重要的，物质资本的质的差别是相当重要的，而农民的能力的差别是最重要的。”[⑤]农业并非从来就是低素质群体从事的产业，且不说美国等资源丰富的大国，以色列、荷兰等农业资源并不富足的国家，正是依赖于高素质的农业生产经营者，才成为了现代农业的典范。
中国改革开放以来，农业发展取得了举世瞩目的成就，以占全世界7%的耕地解决了占全世界20%的人口的温饱问题，这既得益于农村土地制度改革激发了农民的积极性，更重要的是得益于农业科技进步与农业劳动者素质的提高。工业化与城镇化是国家现代化的必由之路，中国正处于工业化、城镇化加快发展的阶段，大规模的农业劳动力向城镇转移是必然的趋势，但优质人力资源的单向大规模流出却在不断降低农业生产经营者的整体素质，若不合理引导优质人力资源在工农、城乡之间的配置，必然会导致农业现代化缺乏最根本的人力要素的支撑，进而导致越来越严重的城乡二元结构。
农业供给侧问题是在农业生产经营者整体素质偏低的条件下现出的，与长期以来政府政策注重扶持农产品供给的数量而忽视市场需求变化，注重资金、物质投入而忽视劳动者素质提高有关，解决农业供给侧问题则必须把人的因素作为重中之重。尽管中国的国情决定着传统中老年农业劳动者的自给性生产仍将长期存在，但进一步增强推进农业供给侧结构性改革的主体力量已经显得十分迫切。推进农业供给侧结构性改革必然需要更多有市场经济意识、有科技素质、有经营管理能力的优质人力资源，能够进入到现代农业生产经营中来，这是中国农业发展转型的关键。
二、推动优质人力资源进入农业
众所周知，正是近年来工业化、城镇化的快速推进，导致农村优质人力资源不断流出，引发了“谁来种地”的担忧。尽管党的十八届三中全会以来，户籍制度、农村产权制度改革的推进，使农村的资源的财富效应在提升，加上国家强农惠农政策力度的不断加大，部分农业新产业、新业态带动了农民增收致富，使农业农村的发展活力得到了释放，吸引了部分资本的关注及部分农民工返乡创业。但从整体上看，农业仍然是效益偏低的产业，在我国工业化、城镇化发展仍然不充分的情况下，如何推进优质人力资源进入相对弱势的农业领域？
为了解决“谁来种地”的问题，加快新型城镇化，推进农业现代化，近年来国家一直鼓励土地流转以推动规模经营、提高农业效率。这个思路没有错。但目前来看，效果仍然不明显。现在谁在流转土地从事规模化经营？调研发现，主要有这么几类人：一是企业家；二是在外面打工发展得不如意的，转而回家种地，大部分也到了四五十岁左右，有一点积蓄，曾经从事过农业；三是在外面打工或经商已经积累了一定的经济实力，看到了农业发展的前景，转而回乡创业；四是有农业技术基础的科技人员或大学生，在某个农业领域大胆创业；五是本来就是农村的致富能人，一直从事农业生产经营，这类能人非常少。从中可以看出，近年来从事农业规模经营的主要还是返乡创业的人员。但目前来看，这类规模经营者仍然偏少。据统计，近年来全国农民工返乡创业人数累计已有450万人，中高等院校毕业生、退役士兵等返乡创业者则有120多万人。过去居住在城镇的科技人员、中高等院校毕业生等，也有130多万人到农村创业创新。[⑥]但返乡创业并非集中在农业领域，返乡下乡人员创业创新的重点领域80%以上是农村产业融合项目，[⑦]也就是说这数百万人更多的在农村二三产业创业。另据农业部统计，截至2015年底，全国耕地流转面积占家庭承包经营耕地总面积的33.3%。[⑧]这就意味着还有66.7%的土地属于“老人农业”。问题是还有多少优质人力资源愿意回乡种地、能够回乡种地？
优质人力资源愿意进入农业，无非是基于这几个原因：一是乡村情节，不愿背井离乡，愿意回报家乡；二是农业经济效益好，可以获得与外出就业创业差不多或者更高的收入；三是有其他保障，如创业就业环境条件好等。所以，从政府引导的角度来看，吸引更多的优质人力资源进入农业，需要在这几个方面着力。
1.推动城乡人才的双向流动。新型城镇化关键是人的城镇化，其目的不仅是转移农村人口，更要带动农业农村发展。在长期以来的中国城镇化进程中，资源要素在城乡之间的流动呈现出不平衡的格局，导致了日益严重的城乡二元结构，为此，党的十八大提出要推动城乡发展一体化，党的十八届三中全会明确要求推进城乡要素平等交换。因此，不能因为要推进新型城镇化，就限制城镇人力资源向农村流动，而应该设定在不损害农村居民财产权益，支持发展现代农业生产经营的相关特定的条件下放开在农村居住的相关制度限制，并营造有利的环境让有市场理念、有经济实力、懂技术善经营、有带动能力的城镇优质人力资源进入农业领域创业就业，尤其是鼓励新乡贤回乡反哺家乡，合理引导已经出现的逆城镇化行为，为农业改革发展助力。
2.鼓励并合理引导资本进入农业。工商企业进入农业并不是很多人所说的是“洪水、猛兽”，是来掠取农村资源的。尽管工商企业进入农业，可能会挤占农民就业空间，会因为逐利产生“非农化”的行为，但当前农民恰恰并非缺乏农业就业的空间，而是不愿意在农业上作更大的投入。只要合理引导并加以制度的规范，工商企业反而可以带动农民的就业增收。而且，让工商企业投资者带着资金、现代经营理念、技术、人才进入到农业领域，建立与农民的利益联结机制，无疑会大大推动农业现代化进程，尤其是资本具有敏锐的市场洞察能力，在推动农业结构调整、开发地方特色农产品中具有先天的优势，更何况很多投资者本身就是具有浓厚家乡情节的回乡投资创业者。政府需要做的就是既鼓励又合理引导，杜绝短期行为，防止“越俎代庖”，建立规范、监督和风险防范机制，维护好投资者与农民双方的合法权益。
3.完善农业基础设施。一般来说，发展具有一定规模的现代农业需要的投资周期较长，但回报较慢。中国广大农村基础设施仍然较薄弱，尤其像中西部的丘陵地区基础设施更加薄弱，如果不加强农业基础设施建设，总是让农业靠天吃饭，让农产品走不出大山，让农业生产经营者花大力气来引水修路，即使是再浓的家乡情节、再好的优惠政策，也无法让人对农业感兴趣。因此，政府的农业投入应该向农业基础设施倾斜，向基础设施薄弱的区域倾斜，推进土地整理和高标准农田建设，着力打通诸多的农业基础设施“最后一公里”。同时，要鼓励社会资本投入农业基础设施建设，采取政府购买服务、政府与社会资本合作等方式，引导企业和社会组织兴办公益性农业基础设施，或投资可以用于商业化运营的基础设施。
4.加强农业结构调整的顶层设计。推进农业供给侧结构性改革的核心就是调整农业结构，让农业生产与销售对接、农产品供给与需求对接。但当前来看，农业的计划色彩仍然比较浓厚，国家把“米袋子”工程和“菜篮子”工程放在农业供给的第一位，通过行政手段强力推行，但正因为这两大工程是行政计划而不是市场计划，导致今天的农产品供给与需求脱节，尤其是粮食一边进口、一边压烂仓库，粮食成为最没有效益想象空间的产业，如果没有政府的补贴，谁也不愿意进入。因此，要引导优质人力资源进入农业，首先需要政府遵循市场经济规律与农业的自然规律，减少计划控制，加强规划引导，立足区域的自然条件与市场需求做好区域农业结构的统筹谋划，做好农业资源普查、市场信息服务、产品推介等服务工作，让就业创业者明明白白的看到效益在哪里、风险在哪里，才能放心地投入到农业的生产经营中来。
三、创新新型农业经营主体培育政策
党的十八大报告明确提出要培育新型经营主体，其实质也就是要培育农业生产经营的优质人力资源，强化对推进农业现代化的现代要素支撑。新型经营主体一般包括家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业和经营性农业服务组织，具有市场化、专业化、规模化、集约化的特征。[⑨]新型经营主体的带头人及其技术、管理人才，就是今天推进农业供给侧结构性改革迫切需要重点培育的优质人力资源。培育新型农业经营主体是项系统工程，近年来，中央和全国各地都出台了相关的培育和支持新型农业经营主体发展的政策措施，这些政策措施在一定程度上推动了新型农业经营主体培育，但依然存在较大的创新空间。
1.推进教育培训政策创新。通过教育培训来提高新型农业经营主体的能力素质，或促进传统农民向新型农业经营主体转变，是当前各级政府花大力气投入的一项措施。现在的教育培训资源也多，农业部门、教育部门、科技部门、人力资源部门、扶贫部门都在推进对农民的培训。关键是这些培训能真正取得多少实效？调研发现，除了转移就业培训外，从事农业生产经营的农民对现在的培训兴趣不高，哪怕是免费的，还补贴伙食，很多农民都不愿意花这个时间。最突出的问题就是，大多数的培训都是课堂培训，难以落实到生产经营的实践之中。
全国还有很多地方都建立了职业农民的培训认证制度，在一定的条件下通过培训考试等形式，为职业农民颁发初级、中级、高级证书，并给予其生产经营以相应的政策支持。这类做法的初衷是好的，但存在重培训、轻实践，重经济实力、轻个人实践能力等问题，仍然没能与实践紧密结合，往往成为一些创业者争取扶持政策的渠道。这对于真正长期从事农业生产经营却未能成为职业农民的人来说，显失公平。
对农业生产经营者的培训是一个综合工程，应该分类推进，对普通农民的培训与对新型经营主体带头人的培训应该有不同的方式，对专业合作社、农业龙头企业负责人的培训与对种养大户、家庭农场主的培训应该有不同的侧重。应推动培训以教师课堂培训为重点向乡土型人才在生产现场培训为重点转变；把对农民的培训与完善农业社会化服务体系结合起来、与典型带动结合起来，让致富能人、技术能手、科技人员手把手的教，让创业成功者言传身教，让经济组织在组织生产经营中教，这样才能让农民有实实在在的获得感，有真真切切的收益。否则，建再多的培训学校、基地，花再多的钱也难以真正培养出现代职业农民。
2.推进扶持政策创新。培育新型农业经营主体的另一项重要措施就是给予其生产经营以政策扶持。一般来说，就是流转多少土地，形成什么规模，给予什么样的财政支持、用地支持。这样就形成了另外一种效果，哪种农产品生产经营有扶持，生产经营者就去从事哪种；哪种农业经营形式扶持多，生产经营者就去发展哪种，而不是因为哪个品种好、哪种经营形式有前景。这又变成了一种政府说了算的扶持政策。这种政策恰恰与农业供给侧改革背道而驰，因为不是为了市场需求，而是为了得到扶持，而且对于其他经营者来说，又是不公平的。所以，对新型农业经营主体的支持，不能仅仅为了追求规模、数量而去扶持，而应该有更系统而长远的考虑。
推进农业供给侧结构性改革的核心就是要发挥市场配置资源的决定性作用，推进农业的生产经营与市场需求对接。新型农业经营主体与传统农户是平等的市场主体，也是利益紧密相连、身份互动交流的两类群体，不能因为要支持新型农业经营主体就顾此失彼，在农业内部形成新的不平衡。因此，在农业的发展过程中，特别是在扶持政策上，要对传统农户和新型经营主体并重，不可偏废。[⑩]对于扶持新型农业经营主体，政府应尊重市场规律，更多地在优化环境、提供服务上着力，将对新型经营主体经营规模的直接支持转变为帮助其提高市场适应能力、品牌打造能力的服务，推进农村土地三权分置改革，完善农业基础设施，加强公共服务平台建设，帮助其协调矛盾、防范风险，解决生产经营环节中的技术、信息、管理、融资等方面的困难，其他的都应该交给市场。
作者系湖南省社会科学院农村发展研究中执行主任
本文发表于《农村经济》2017年第4期
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