先睹为快|张晓山:践行五大发展理念探索新型城镇化新路径

推动新型城镇化是长株潭以至中部崛起大战略的最有力的引擎，也是两型社会发展的标志性成效。长株潭推进新型城市化和加快城市化进程取得了可喜的进展。下面我就围绕长株潭综合一体化和城乡一体化谈三个方面的问题。

  一、户籍制度改革与外来非户籍农村流动人口在城市落户

    （一）保障生存权和发展权的户籍制度改革

    2016年9月，我国有一个在人口政策上重大的变化，就是户籍制度改革，取消了我们所说的农业人口和非农业人口，统一为居民户口。这是一个重大的改革，但是这个改革改变的只是市民和农民这个户籍的称谓，仅仅是消除了农民和市民身份上的差异，但不可能马上消除基本公共服务供给方面城乡地域上的差别。

    当前，我国实际上实行的是差异化的落户政策，所以虽然取消了农业和非农业户口，但是仍然有户籍差别，还有本地人和外来人的差别待遇，特大城市、中等城市、小城市等政策也是不一样的。大城市、特大城市是明确了户籍条件，建立所谓积分落户制度。这一整套差别性的落户政策，使得外来常住人口如果想落户的话，就能够了解自己具备的条件和不足，明确了方向，对未来可以形成合理的预期。

    但是有一个问题，一些不具备条件或不想落户的外来人口，往往是文化程度比较低的低端劳动力，大城市和特大城市是否要把他们当成包袱来甩掉呢？现在很多地方，通过拆违等各种方式把这些人口驱赶出去。但是我认为，任何一个城市要维持城市的正常运营，居民要提高生活质量，对劳动力的需求尤其是服务业方面的需求都是多层次、多元化的。同时新的业态会催生新的就业需求，像长沙是个消费城市，快递、外卖、足疗等服务都需要这些人，这些劳动力可能层次并不是很高，但他们是这个城市健康发展和人民生活所需要的，所以对这部分劳动力怎样制定好差异性的政策，保证他们的一些基本公共服务，从包容和共享的理念出发，使不具备条件或不想落户的外来人口知晓自己的权利和义务，让他们享有和当地户籍人口同等的、最基本的公共服务，为他们融入城镇生活创造条件，我觉得这是一个问题。

    所以说，对外来的农业户籍流动人口，城市要通过深化改革，创造能让外来流动人口安家落户的条件，或者能够让他们享受最基本的公共服务。而农村，要通过深化集体产权制度改革，赋予有意愿和能力在城镇落户的农村流动人口更多的财产权利，并且探索财产权利的有效实现形式。

    对于城市区域的当地农业户籍人口（因为城市里面常住人口包括原来的城市人口，也包括原来的农业人口），他们的家就在城镇地域，我们建了很多城中村，包括长沙，株洲、湘潭都有，怎样通过村改居将城中村人口纳入城镇户籍管理；对于原来的农户怎样能够既增加他们的财产收益（包括他们原来的财产权利和他们的转让、征收给予合理的补偿），又让他们享受到新的社会福利，也就是说，如果说他原来穿3件衣服，现在这个城市里有5件衣服，你如果要想让他脱3件衣服的话，那你必须要给他相应的补偿，同时保证他能穿上这5件衣服。我觉得这也是我们讲的城市化，也就是说城乡一体化必要的一个条件。

    （二）促进城乡资源要素流动的农村产权改革          

我们讲的新型城镇化或城市化，包括长株潭城市群的融合，城乡一体化的融合，意味着城乡的互通，要素的双向流动，所以不能仅仅给进城的优惠政策，还要开下乡的口子，也就是说农村人进入城市有优惠的政策，城里人下乡，这个优惠政策的口子也应该放开。因为我们现在留守在农村的一部分“386199部队”的农村人口，总体上讲素质相对较低，这部分原住民往往没有本事和能力来充分利用农村的资源。所以我们不能仅仅固守原有的模 41 37120 41 15274 0 0 2668 0 0:00:13 0:00:05 0:00:08 2927，应该争取资金、技术、资源下乡，把土地的价值最大化。国务院办公厅印发了《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》。返乡下乡创业创新，是大众创业、万众创新的重要组成部分，是继乡镇企业异军突起之后农村的又一次创业创新的浪潮，是推动农业农村经济发展的新动能。今年一月份的中央1号文件也着重讲了这个问题，而且允许通过村庄整治、宅基地整理等节约建设用地，采取入股联营的方式，重点支持乡村休闲旅游、养老等产业和农村三产融合发展。落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。这个方面我们已经有了一些政策方面的突破，当然这里面还有第三个问题，就是怎样落实外出的农村流动人口在农村的集体财产权利。户籍制度改革消除了农业户口和非农业户口的区分，把城市居民和农民统称为居民，但是农村仍然有集体经济组织，来自农村的居民，仍然是集体经济组织的成员，农村土地集体所有，农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益的分配权，是法律赋予集体经济组织内农户的用益物权，这是合法的财产权利，国务院有个文件规定，进城落户农民是否有偿退出三权，应该在尊重农民意愿的前提下开展试点，现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。所以这里讲的一个问题就是，城郊的农民、城中村的农民土地征用了，整个村转居了，这部分农民原来的3件衣服要脱掉，怎样给予合理的补偿？另外一部分农民户籍还在农村，但是到城里去了，农村离城市还比较远，在这种情况下，农民进城之后那5件衣服穿不穿和他那3件衣服脱不脱没有关系，他可以既保持那3件衣服，同时再穿这5件衣服。不能以他把这3件衣服脱掉作为进城落户的条件。

    但是现在涉及到几个问题，一是农村集体经济组织的状况和组织类型的认定，二是成员资格的界定，三是农户的三权（土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权）在什么范围内让渡。现在的文件就是关于完善农村土地所有权、承包权、经营权分置办法的意见提出，承包农户转让土地承包权的应该在本集体经济组织内进行，并经农民集体同意。这是一个问题。另外一个文件讲到宅基地的时候，说允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，鼓励农村土地经营权规范有序流转。所以到现在，“三块地”改革试点（农村土地征收、农村集体经营性建设用地入市以及农村宅基地制度改革试点）涉及33个县（市、区），目前实际征地制度改革有3个县在试点，集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革各有15个试点县。根据我们在基层的调查，在本集体经济组织内部转让三权，无论是对改革的推动者，还是对改革的受益者来说，改革的红利都太小，没有办法充分调动他的积极性，因为任何一个改革要支付成本，但是支付成本之后，红利要足够大，能够把成本补偿过来，要有相当多的制度红利，但是现在这样的改革范围，已经没有办法去获取比较大的改革红利，也就没有办法充分调动改革的推动者和受益者的积极性。

怎么办？在这方面除了刚才我们讲的一号文件的通过入股、出租，通过共赢这种方式，能不能建立成员的进入退出机制，退出的人让渡产权，进入的人获得产权，然后使外部人能够转变成内部成员，现在全国有些地方已经开展了有益的探索。

三、以农村环境保护为核心推进长株潭城市群两型社会建设

    我们知道“绿水青山就是金山银山”这个两山理论，但是我们要深入地分析，要让绿水青山真正成为金山银山，需要观念的改变，需要制度的创新以及制度的执行，需要加大我们的投入。只有这些方面做到之后，绿水青山才能真正成为金山银山，所以这里第一个问题就是，长株潭地区两型社会建设的重点是环境整治与改善，从蓝皮书可知，长株潭区域是湘江流域产业集中、污染十分集中的一段，湖南是农业大省，是重金属之乡，也是有色金属之乡，但是生产方式是粗放的。

有些同志说雾霾在天上，根子在地上；污染在水里，根子在岸上。生态环境问题是一个利益调整的问题，利益的调整就要靠改革，靠新的体制机制，也就是说要有体制机制的创新。说湖南山清水秀，但也是水重雾天重，水重指的是水里的重金属，雾重指的是颗粒物。在几年前长株潭试验区已经充分意识到这个问题，向湘江的污染宣战，向雾霾宣战，如果我们北京很早意识到这个问题的话，我觉得有些问题也要好办一点，不让我们生活得那么痛苦。我觉得长株潭两型社会建设在全国也走在了前面。

（一）构建了两型社会的体制机制

    两型社会建设，要靠法律制度来保障，注重于制度和制度的执行。就是湖南率先进行的绿色GDP考核，制定的绿心保护条例、湘江保护条例等一系列法律，落实最严格的耕地水资源和环境保护制度。污染的源头治理重点在两头，是工业的点源和农业的面源，所以这里面，张萍院长开始也讲了很多例子，企业搬迁就是绿色改造，包括刚才讲的壮士断腕，化工企业全部关停到位，坪塘工业基地提升改造为大王山旅游度假村，总投资800亿要建成山水融合的绿色新城。还有一个就是长株潭绿心的生态保护有序利用。我不看书还不知道，蓝皮书里写了长株潭绿心是世界上迄今为止最大的城市群绿心，还有长株潭湘江风光带的建设。但是我也注意张萍院长在书里有一句话：湘江的保护仍然任重道远，畜禽养殖污染，农业面源污染仍然比较突出，不少历史遗留问题仍有待解决。我觉得《蓝皮书》讲的也是客观和实事求是的。从全国来讲，韩长赋部长曾经做报告讲到，农村污水乱排、垃圾乱扔、秸秆乱堆、人畜混居、畜禽散养、病死畜禽无害化处理有待加强等等，无害化厕所在农村覆盖率50%左右，这些数据都不用说了，就是说整个农村这种面源污染，本身还是一个突出问题。住建部村镇司同志说过，农村人居环境改善分三个阶段。第一个阶段是基本的生活条件改善，水、路、电、气。第二个阶段是环境治理，污水，生态环境。第三个阶段是美丽乡村建设，田园景观打造，休闲旅游等等。说中国农村正处于第一阶段后期第二阶段前期，还需要20年来完成。我想长株潭恐怕已经在中国是走在前面的。

   （二）实现美丽乡村与两型社会建设融合发展

我们现在着力要打造的是美丽乡村建设，住建部提出要保护传统村落，三批传统村的名单有2555个，住建部的同志说到现在的村貌用了三个形容词来形容。一个“呆板”，一个“简单”，一个“丑陋”。所以今年的1号文件讲了，要支持传统村落保护，维护少数民族特色村寨整体风貌，有条件的地区实行连片保护和适度开发。而且这次的一号文件讲了一句话，鼓励高等学校、职业院校开设乡村规划建设、乡村住宅设计等相关的专业和课程，要培养一批专业人才，扶持一批乡村工匠。美丽乡村建设是把农村建设得更像城市，还是把农村建设得更像农村？这是其一。另外一个是在整个城乡发展中，保护有传承记忆的东西，如何留住村庄的记忆，所以说在这方面的建设当中，应该彰显地方特色，把农耕文明的精华和现代文明的精华有机结合起来，注重把传统村落、自然风貌和文化保护结合在一起，在原生态的村庄嫁接现代文明，使现代化的中国村庄具有中国特色的传统文化的符号，使具备条件保留和发展的村庄做到风貌古朴、功能现代、产业有机、生态保护和文化传承。在未来的整个城市化发展进程中，在未来的经济社会发展中，一部分村庄的消亡是不可避免的，也就是说整个中国不可能最后这50多万个行政村都保留，但是有一部分真正有发展潜力、有特色、具备条件传承文化的村庄要保留，而且应该得到更好的发展，使这部分村庄更加繁荣，生活在里面的人更加幸福，我觉得这是一个必须注意的问题。

    前些日子新闻联播播了河南信阳郝堂村，它的旧村改造和美丽乡村建设做得不错，要打造这样一个村很不容易。首先你要有比较好的理念。这个理念就是说把农村要改造得更像农村，要把传统文明传统文化与现代化结合起来等，这个理念要转化成效果图，到底这个改造出来的东西什么样，让老百姓看看是不是能认可、同意，效果图出来之后，必须有具有资质、具有相同理念的人转化成施工图。施工图之后还必须有具体操作的工匠。所以我问他们，他们说因为信阳郝堂村这个地方在河南的南部，狗头牌楼是豫南的代表，就这个狗头牌楼到底怎么做，它的细节怎么重现，就是施工者要有设计者一样的情怀、一样的理念，并不是说我想的到就能做得出来。所以这是个理念、理论和实际的契合，最终要转化成为一种可操作性的具体措施，这也是为什么一号文件讲的，要培养乡村工匠，要有这样的专业规划人员，而且这种专业规划人员应该有一定的比较先进的理念。

四、以农业两型化改革为长株潭城市群两型社会建设的新动能

没有农业生产方式的转变以及农业供给侧结构性改革的深化，两型社会就没有坚实的经济基础。要坚定不移地加快转变农业发展方式，要走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路，其中的资源节约、环境友好就是两型，所以说，社会要两型，首先农业必须要两型，这是基础。农业的两型也是整个社会两型的一个基础。

（一）推进农业转型发展

现在全国土壤主要污染物超标率为16.1%；化肥利用率仅为33%，农药利用率为35%左右，年使用地膜约130万吨，回收率不足60%，年产生畜禽粪污约38亿吨，有效处理率仅为42%；农业年均缺水约300亿立方米；农业灌溉用水有效利用系数仅为0.52，低于发达国家约20个百分点。这些方面的问题大家都很清楚。就是说现在的农业不是一种资源节约型和环境友好型的可持续发展的生产方式。环境承载能力已经达到或接近上限，我们不能再靠透支环境，超标使用化肥农药来换取农业产出。农业发展方式必须要转变，必须要向两型农业转变。但是除了资源环境的问题之外，另外一个问题就是市场的问题，就是农业的供需方面也出现问题，我们都知道，在进口粮食的天花板和国内农产品生产成本地板双重挤压下，我们最后很多粮食生产出来卖不出去，压在库里。然后企业用的是进口粮食，所以叫进口入市，收购入库，最后成为我们财政的沉重负担。

在资源环境和市场竞争的双重挤压下，必须改变农业的发展方式，提高农业竞争力。但怎样做才能确保中国的粮食安全，保持并且增加主要农产品的有效供给？怎样增加务农劳动者、经营者的收入，降低农业生产成本提高效益，促进农业的可持续发展，真正能够走上资源节约，环境友好的农业现代化道路？这是一个必须应对的挑战。我们怎么办？中央一号文件提出，要深化农业供给侧结构性改革，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，中农办领导同志也讲，我们提的把增加农民收入放在第一位，然后才是保障有效供给，这是有它特殊意义的。也就是说增加农民收入是第一位的，因为农民收入不增加的话，没有积极性种粮食，保障有效供给就是空的了。但是文件里另外有句话，就是勇于承受改革阵痛，尽力降低改革成本，积极防范改革风险。这句话是没有主语的，谁来承受改革阵痛，谁来尽力降低改革成本，这个没有主语，到底是谁？从我们的分析来看，承受改革阵痛的是农民，是种粮农民，尤其是种粮的专业农民，他们要承受改革阵痛。尽力降低改革成本在某些方面应该是政府的职责。因为现在农民承受改革阵痛，意味着他要承担改革的成本，所以需要政府来帮助农民降低改革的成本。一号文件讲要让农民增收势头不逆转，实际上从2014年，2015年，2016年，农民增收的幅度是逐步下降的。你要说不逆转，实际已经逆转了，现在是怎么能够使这个下降幅度不大，甚至能够反转过来，幅度能够提高，这是一个严峻的问题。

（二）推进城乡均衡发展

城乡收入差距有缩小，但是缩得还不够。从长株潭来讲，我觉得两型社会的发展是一个重要的因素，刚才讲城乡一体化，长沙2015年城镇居民的人均可支配收入39961元，农村居民的人均可支配收入23601元，城乡之比是1.69：1；株洲城市是33977元，农村是15637元，比例是2.17：1；湘潭城市是29237元，农村是15347元，比例是1.91：1。全国2015年是2.72：1。也就是说，长株潭农民的收入和城市居民的收入的比例已经比全国的平均数要高，因为一般的情况下，如果收入到了1.5：1，基本上就可以说没有太大的差别了。因为农民生活水平还要考虑其他的一些条件，如他的生活成本比较低等。所以从这方面看，长株潭也已经在全国走在前面了。

（三）推进改革成本合理分担

    从全国的情况来讲，目前农业正在经历改革的阵痛，我们现在知道首先玉米是突破口，玉米过去是叫临时收储价，就是只要农民种了玉米，到时市场上的价格不行的话，反正国家有临时收储价，我就卖给国家，结果国家现在有两亿多吨玉米压在库里出不去。外来的玉米和其他替代物大量进口。怎么办？吃不消了。2016年玉米的临时收储价取消了，然后东三省和内蒙古叫做市场化收购加补贴，也就是价补分离，就是玉米价格由市场形成，生产者随行就市出售，同时对玉米的生产者给予补贴。但是这个补贴只给东北三省和内蒙古自治区的这些玉米种植者。

    根据中农办领导同志2月6号答记者问时说的，中央财政给东北三省和内蒙古自治区下达了390亿元的补贴，按照2014年的种植面积，相当于每亩补170块钱，按照这么一算的话，这个补贴能够享受到的4个省市，一共是2.3亿多亩玉米种植面积，全国的种植面积是多少呢？2015年5.7亿亩。2016年减少了2000万亩，是5.5亿亩。也就是说2.3亿亩玉米的种植面积得到了补贴，还有3.2亿多亩的玉米种植者享受不到补贴。享受不到补贴的玉米价格随行就市，湿粮只有5毛钱一斤，干粮大约是7毛一斤，原来最低临时收储价是一块一斤。从这个角度来讲，一部分玉米种植者要经历改革的阵痛。

    另外一个，2017年稻谷的最低收购价，早籼稻，中、晚籼稻各个品种每斤分别要下调三分、两分和五分钱，稻谷最低收购价在很大程度上是一种托市价，起到风向标的作用，所以稻谷最低收购价下调的话，稻谷的市场价也可能随之下调。2016年我们生产的稻谷占全年粮食产量的33.6%，1/3，占全年谷物产量的36.6%。稻谷的收购价一斤少几分钱，对于小规模的兼业农户来讲，收入变动不会很大，因为他本身主要是自产自销，收入来源还要靠干点别的活或打打零工。但是对于从事稻谷规模经营的专业大户和家庭农场主来说，影响将相当大。产生两个矛盾：一是市场化导向的粮食价格形成机制的改革以及粮食收储制度的改革和一部分粮食生产经营者收入水平下降形成矛盾；而是三权分置并行的土地产权制度改革的预期目标和粮食价格形成机制改革产生矛盾。因为我们讲三权分置最重要的是把经营权剥离出来，就是鼓励土地流转，鼓励出现适度规模经营，鼓励新型农业经营主体，然后这些新型农业经营主体能够成为发展现代农业的主力军。但这部分人正好赶上改革阵痛期，赶上价格下跌，而土地租金的下降相对滞后，粮食生产经营大户承包越多，经营越多，亏损越多，这就出现问题了。所以我们的政策是要积极培育新型经营主体，促进适度规模经营。但是正好遇见了价格下跌，然后部分种粮农民收入下降的问题，这两项改革任务出现了矛盾，这时候怎么妥善处理好这个问题？我个人认为未来恐怕要注意抓两头带中间，因为我们整个来讲，一头就是我们现在的新型经营主体，按韩长赋部长讲，我们40%的耕地是由270万农业新型经营主体经营，而剩余的两亿多农户，是经营另外60%的耕地。

    什么叫新型经营主体呢？专业大户、专业种植户、养殖户、龙头企业、家庭农场主、合作社等，新型经营主体应该是未来保障中国粮食安全的主力军，农业先进生产力的代表，但是这部分人现在正在经受改革的阵痛，承担改革的成本，在他们旁边的是上亿的小农户，他们的利益诉求也必须得到重视，他们的生存权、发展权也应该得到关注。所以我们觉得，一头要关注贫困户，一头要关注专业农户等新型经营主体。推进农业供给侧结构性改革，要尽量缩短改革的阵痛期，让改革的成本较少地由从事粮食生产的专业农民来承担，对于那些由于粮食价格下跌和粮食收储制度改革而收入下降的农民，要有针对性地制定扶持政策，而对处于中间层的大量的小规模兼业农户，要提高他们的社会保障水平，增加他们的非农就业机会，分散风险增加收入。所以从这两头，一头把贫困户做好，一头把新型经营主体培育、扶植、帮助做好，对中间层要加大他们的社会保障，增加他们的非农就业机会，减少他们的就业风险和收入风险。

（作者系中国社会科学院学部委员，本文系作者在《长株潭城市群蓝皮书2016》发布会上的学术报告，根据录音整理而成）

来源：《中国乡村发现》2017年3期。此为原稿，刊发时有删减