中央一号文件研讨会|曹锦清:新世纪中央一号文件的两个重大判断
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曹锦清
（华东理工大学社会与公共管理学院教授、博导，社会发展研究中心主任）
我是生平第一次连续地读中央文件，结果发现读起来有障碍。因为我们读论文、学术著作比较多一些，读中央文件时就觉得对那些句式、用词、判断都不适应，那些句子大量使用的不是分析性判断，而是规范性判断，而且都是定性的判断，偶尔出现一点定量的判断，所以我读第一遍没有感觉，再读第二遍，稍稍有点感觉，但也不能说那么懂了。中央一号文件的连续性很强，所以有大量重复的内容，在重复的内容里偶尔有一个词更换了，我们在读的时候往往一扫就过去了，但其实这是政策的一个较大的变更，后来我才注意到这个问题。在新世纪以来的14个中央一号文件里，只有一个是“决定”，就是2011年的《关于加快水利改革发展的决定》，“决定”是指令性的意见；2004年、2005年是叫“若干政策性的意见”，这比“决定”低一个档次，它不是指令性的了，有指导的意思；其他文件把“关于政策性的意见”中的“政策”又拿掉了，直接是“关于XX的若干意见”。上世纪80年代的5个中央一号文件都是决定性的，本世纪的14个文件我认为它分成三类。这是关于读文件的两点体会。
我对新世纪以来的14个中央一号文件里面最有一点心得的是2004年的中央一号文件和2017年的中央一号文件。
一、2004年中央一号文件形成了中国发展阶段的重大判断
2004年中央一号文件的重大意义是形成了关于中国社会经济发展阶段的重大判断。即从2004年开始中国进入了“以工补农、以城来带乡”这样一个全新的发展阶段。那就意味着2004年以前都是以农补工、以乡补城的阶段。
自洋务运动以来，中国的农业承担了一项新的任务，以农业剩余来补工业，这到了1953年建立集体所有制、计划生育、统购统销、城乡分割的户籍制度后，形成了系统性的制度性的从农村提取农业剩余，来满足工业化的要求。而且作为后发国家的工业化，通常是从重工业开始的，不是农轻重（农业、轻工业、重工业），而是重轻农。毛泽东1956年在《论十大关系》中谈到，想调剂这个关系，但没调剂过来，而且重工业里面以军事工业占相当的比重。所以，以农补工是近代中国三农的一个新的使命，它是被迫也是被动的。
再往前追溯，1865年以前，那时的农业承担了一项主要的责任，就是以农来养“城”，这个“城”既是军事驻扎的单位“镇”，同时又是官府所在的单位，那就是养官。自古以来，土地是养农民的，农民是养国家的，国家的主要成分是养军队和养官吏。近代以来农业除了养“城”以外，还增加了一个，就是养工（工业），所以整个农民负担是不断加重的，这使得进入现代化的国家都面临着因为征收过多的农民税负而引起农村的反叛。从某种意义上来讲，共产党人以土地、以农民为中心的革命，就是反叛运动的产物。虽然共产党本身并不代表农民，也不代表传统的小农经济。1945年的《论联合政府》里面，毛泽东第一次提出，建立新民主主义就是要推动中国从农业国转为工业国，所以用这个来理解当时的制度安排，到底是以现代化为中心，还是以社会主义为中心，一直是一个重要的问题。这里我指的是价值目标，也就是说计划经济、公有制、按劳分配到底为什么服务的？就是为社会主义服务的，即消灭阶级，发展生产力，进入共产主义。事实上，以重化工业为基础的工业化是中国自我内部积累的产物。
这个过程一直到2004年被中央宣布结束了，也就是以农补工的这个阶段结束了，以农养城的阶段也结束了，因为中国的工业化已经发展到这样的地步了，以至于工业的积累、商业的积累已经完全不需要农业积累了，而且随着这个积累的不断扩大，已经有能力来反哺农业、反哺农民、反哺农村了，这是一个历史性的一个变动。
有同志提到，2006年取消农业税是终止了2600年来的农业税，这个判断是有问题的。这个判断的依据来源于《春秋经》记载鲁国实行“初税亩”，这个“初税亩”出现在公元前600多年，即孔子出生前大概50年不到，以此为根据就说从那时候有农业税了。这只是春秋时期，其实自有国家以来就有农业税，只是夏、商、周是劳役税收，叫劳役地租，到“初税亩”以后向实物地租转化。这个转化过程相当的缓慢，一直到秦汉，到唐、宋、元、明还是以实物税为主，货币税为辅的，一直到了张居正改革，变成以货币税为主，以实物税为辅。也就是说，自有国家以来就有征收农业税，只是征税的方式不同。
从这个意义上来讲，2004年中央的判断具有重大的历史意义，而且直接就启动了减轻农民负担、逐步取消农业税的政策，原来讲用5年时间完成，其实到2006年时除烟叶税以外，所有的涉农税费就全部取消了，虽然当时县乡两级政府比较难过一点，但是2008年、2009年以后，中央的财政转移支付就基本上到位了。
需要补充的是，2004年以后中央提出对三农是“多予、少取”，“多予”是做到了，但“少取”并没有少取。从土地的表面产出不取了，但是对劳动力仍然没有少取。因为农民工是国家对工业化征收的一种税，农民工本身就是税，因为农民工只提供劳动力，没有城市的保障。农民工的存在是中国工业化、城市化过程中的一种特殊产物，所以中国城市化要远滞后于工业化。农民进城打工，但没有城市的保障，从而产生一个庞大的农民工阶层，这个阶层的存在就使得中国出口到海外的工业品能保持廉价和强劲的竞争力，把全世界已经铺满工业品的各级市场使劲地打开，打开以后又促进工业的发展，产生更多的就业。中国从1992年开始农民工大规模流动，到2003左右农民工青壮年大体被用完，经历了大概十年。2003年以后我们看到劳动力市场工资就逐年地开始上涨，这也是中国发展中的一个重要的转折事件，在劳动力工资没有上涨前，劳资关系对峙是比较严重的。到了劳动力供求关系发生逆转了以后，工资上涨了，劳资关系就缓和了，所以这极大地缓解了工业化过程中必然出现的紧张劳资关系。
还有土地，让农村土地进入到城市化、工业化，而且极其低廉地用于基础设施建设，用于城市扩张和工业化。如此人多地少的国家，而保持土地如此廉价的供给来降低城市化基础设施成本，从而使中国能以如此快的速度和如此大的规模来推动基础设施建设，这在各个国家的工业化过程中都是没有的。当然，美国是个特例，因为美国本来就是土地的无限供给。因此，对于三农，国家多予是多予了，但是并没有少取，土地是“明取”，劳动力是“暗取”。
另外，我们在德兴调研时，一位领导讲了一件事，说明“多予”过程中产生了大量的社会问题。国家对三农“多予”了，农民应该颂声四起，但实践中却形成了很多的矛盾。在对农民多取的问题上，中国有着几千年的经验，如果取而不得当把政权颠覆了，那往往是一个王朝的晚期。但“多予”是个新的历史阶段，中央政策的制定者与执行者还缺乏经验，结果就形成了一些问题。因为“给”是服务，是更精细的活，要更深入的识别、鉴定，包括谁给、谁不给、给谁、不给谁，给谁也要分等级，这样精细的活，基层干部适应起来有困难。这位领导具体讲了几个方面的对象，复员军人、民政对象、五大员、村干部、放映员等等，对这些对象的“给”要准确又有差别性的对待，要让接受的都觉得公平，但这谈何容易。所以这些年来中央给农民好处没有给出颂声，甚至有些给出了怨恨，这个问题非常值得注意和研究。把坏事办好还比较容易，坏事就是向农民“多取”，只要公平，办好比较容易，但把好事办坏的却是一个普遍现象。所以展望中央政策时，这方面还需要我们重点研究。中央出台的政策文件如果具有模糊性，尤其是部门出台的决定等，各部门又不相统筹的话，会为基层执行文件带来巨大的困难。
二、2017年中央一号文件提出新时代“养好中国人”的重大问题
2017年的中央一号文件（今年的中央一号文件）也作出了一个重大的判断，即农产品对城市的供给总量满足了，现在是质量问题。这是一个重大的判断。但文件在粮食这一项上还是抓得很紧的。这就意味着“谁来养活中国人”的问题好像解决了，但是“养好中国人”的问题作为新时代最重大的一个问题提出来了。这个判断应该说是一个历史性的判断。
因为近代以来中国就挨饿，这是一个基本事实，一直到中国共产党夺取政权。《毛泽东选集》第四卷的最后几篇文章，其中有一篇叫《别了,司徒雷登》，还有关于“驳艾奇逊的白皮书”的几篇文章，里面就讲中国近代为什么爆发多次革命，原因有两个，最重要的原因吃不饱，历届政府都解决不了饥荒问题、挨饿问题，所以都被老百姓推翻了；另外是西方思潮的涌入中国，用西方的价值来评判当时的中国，当然就引起对中国现实的不满，所以要革命。这是毛泽东引用艾奇逊的，是艾奇逊讲中国为什么革命，就是这两个原因，一个是粮食问题，他预言共产党无法解决四五亿人的吃饭问题。毛泽东批驳他，讲我们通过集体化能够解决粮食的大增产问题，在增产了的基础上，新增的农民工既满足城市的需求，又能够满足工业化的需求，同时又改善了老百姓的需求。这是在人和土地的比例关系不变的情况下，改变农业的生产方式，通过组织化、大规模来大量的增加单位产量，但已经证明这个判断是错误的，这是导致1958年、1959年所谓粮食危机和饥荒的根本原因。
建国以来我们从半饥饿状态到吃饱，花了整整30多年，原来用集体化、用劳动力的强投入，包括推进农田水利建设，使粮食增产了，1949年中国的粮食产量统计大概是2300亿斤，但是1935年、1936年全国农业最好时候粮食的年产量一种估计是3000亿斤，另一种估计是3600亿斤。建国前，国家拿走200亿斤的税，地主拿掉了600亿斤的租，余下的农民分了。中国在上世纪50年代走合作化道路，整个50年代国家总共收了农业税300多亿斤粮食，出口400亿斤，这400亿斤粮食就是走合作化的道路形成的。毛泽东讲过的原话是“把农民扎成一个辫子，我们好抓。”那就是可以建立统购统销，集体的收入由国家先拿走了，拿走以后再农民分配。尽管这样，到1972年的时候，中央已经判明了，靠传统的农业生产要养活中国人，要解决吃饭、穿衣的问题是不大可能的。所以1972年我们第二次大规模引进，通过卖矿石、卖农产品从其他国家引进了几套生产化纤的设备和生产化肥的设备，主要解决穿衣和吃饭问题。70年代粮食产量的提高主要与化肥有关系，再就是1982年实行家庭联产承包责任制以后，农民积极性提高也是一个原因。所以到1984年时，粮食产量大概达到了8000亿，大家吃饱了。再从吃饱到“吃肥”，花的时间很短，“吃肥”以后又要“吃好”“吃健康”，这是我们现在的中心任务。
这个中心任务的提出是城市对农产品一个全新的要求。一方面，城市对农业农村赋予了更多的意义，不仅把农产品产出来，还要给城市休闲，还要寄托乡愁，还要保持传统文化等。另一方面，城市的阶层分化对农产品提出不同的要求。城市的中上阶层对农产品的质量、安全极其敏感，对价格不那么敏感了，但是城市还有大量中下阶层，对价格依然很敏感，这样阶层分化的城市分别对农业提出不同的要求，我们的农业和新的农业经济组织如何来满足这些要求，这是一个全新的问题。
三、未来三农政策要处理好的几个问题
第一个问题，是关于土地的基本经营制度。我们实行的是统分结合的双层经营体制，但我们到处看到的是单层经营，村这一级集体经济没有了，没有执行政策或者法律规定的这一级组织应该承担起的那一层“统”的职能。
第二个问题，是目前中国的土地制度和市场化是不是长久地兼容？我们从集体所有、集体耕种、集体分配，到1982年以后实行两权分离，这二三十年看到的就是集体的所有权的权属在弱化，承包权的权属在增加。山林分掉了，承包期70年不变，又要搞土地确权颁证，这导致私有观念肯定会加强。
我的结论是市场不只是资源配置的有效手段，而且会自动地选择一种与市场经济相适应的所有制结构形式。这个过渡现在中央很谨慎。宅基地怎么办？能不能把它私有化，因为要可以买卖、交换、抵押，抵押权从属于所有权，买卖当然更从属于所有权。还有村集体建设用地。另外就是土地经营权凭什么来抵押？这些问题要引起很重要的密切的关注。市场确实是一种自发的力量，它会选择一种和它相适应的所有制结构形式，原来法律规定的所有制结构形式是挡不住市场本身的冲击力的，这是马克思、恩格斯多次强调的，《反杜林论》里面也提及这个问题，像杜林他们向往的社会主义是集体所有制加市场，马克思认为这是虚幻的。马克思判断对不对我们不知道，我们密切关注这个基本事实，市场是一种自动自发的巨大力量，法律只能和它相适应，而不能相违背。
作者系华东理工大学社会与公共管理学院教授、博导，社会发展研究中心主任,本文系作者在湖南省社科院农村发展研究中心举办的“历年中央一号文件回顾与展望”研讨会上的发言，中国乡村发现网录音整理，标题为编者所加
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