中央一号文件研讨会|胡守勇:十八大以来中央对农村基层党组织建设的战略布局
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——基于历年“一号文件”的文本解读
农村基层党组织建设事关党的执政基础，是做好“三农”工作的关键。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，顺应新型城镇化深入推进的新形势与实现国家治理体系和治理能力现代化的总目标，围绕如何有效发挥党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用这个党建工作的永恒主题，坚持问题导向，强化战略意识，注重顶层设计，不断提升农村基层党组织建设水平，为多年持续保持“三农”工作可喜局面提供了坚强保障。
积极应对快速城镇化推进中农村基层党建工作的新问题
改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。1978－2016年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.9亿人，城镇化率从17.9%提升到57.4%，年均提高1.04个百分点。城镇化的快速推进，导致农村剩余劳动力、甚至越来越多的青壮年放弃农业生产，进入城镇寻找就业机会。大量外出务工人员成为城镇的常住人口，导致“空壳村”、“空心村”、“空巢村”、“空转村”大量涌现，传统村落消失到在目前行政村中的占比已经不到2%。快速城镇化导致农村经济社会结构发生着深刻变革，给农村基层党建工作带来了两个亟待解决的新问题。一是农村基层党组织的凝聚力日益弱化。随着家庭联产承包责任制的推行、农业税和特产税的取消、计划生育和进城落户政策的全面放开等系列政策的强势冲击，农村基层党组织对村民的领导和服务模式发生了结构性变化。村民社会生活的个体化特征越来越凸显，遇到困难或问题不再将基层党组织作为首要、甚至是重要求助对象。一些地方农村基层组织由于受到经费、人员等方面不足的牵制，不能良性运行，给党群关系造成了消极影响。基层党组织的凝聚力日益弱化成为农村基层党建工作的根本性问题。农村基层党员队伍日显涣散。城乡二元结构导致的农村优秀人才“跳出农门”的梦想在快速城镇化推进中很容易得到实现，一些优秀的农村基层党员干部也进入到进城务工队伍中去，长期存在党组织关系（户籍）所在地与常驻地分离的现象普遍存在，党员组织生活难以正常开展。一些地方的村级党支部多年没有发展党员，党员队伍年龄结构严重老化；一些地方的行政村甚至找不到合适的人选担任党组织书记。农村青壮年志愿入党的积极性明显下降，一些地方迫于村级组织建设的需要，一定程度存在突击发展党员的问题，导致一些思想上不成熟的人进入到基层党员队伍中来。基层党员队伍的涣散成为农村基层党建工作的现实性问题。
针对快速城镇化进程中农村党建工作面临的新问题，近年来中央一号文件均旗帜鲜明地强调要加强农村基层党组织建设，“加强农村基层党组织带头人队伍和党员队伍建设”、“建立稳定的村级组织运转经费保障制度”；“整顿软弱涣散基层党组织”、“严肃农村基层党内政治生活，加强党员日常教育管理”；“加强农村党风廉政建设，强化农村基层干部教育、管理和监督”；“认真抓好选派‘第一书记’工作”等政策主张，2017年一号文件更是提出要“全面规范农村基层党组织生活，持续整顿软弱涣散村党组织，选好管好用好农村基层党组织带头人，实行村党组织书记县级备案管理，强化村级组织运转经费保障，发展壮大村级集体经济”等，系统回应了农村基层党建工作在快速城镇化推进中的破解之道。
不断强化党在农村基层各项建设事业中的领导核心地位
农村基层党组织在各项事业中的领导核心地位，是党章、党内法规和国家法律明确规定的。随着农村经济社会结构、城乡利益格局、农民思想观念的深刻变化，在诸如对农村基层党组织要不要发挥领导核心作用、怎样发挥领导核心作用等方面，无论是在理论上或者是在实践上都不同程度地存在着这样那样的问题。习近平总书记指出，农村工作千头万绪，抓好农村基层组织建设是关键，无论农村经济社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱。
近年来的中央一号文件始终坚持农村基层党组织领导核心地位不动摇这一基本原则，强调充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，不断强化党在农村基层各项建设事业中的领导核心地位。一是在完善基层民主制度中巩固执政基础。村民自治是农村基层民主的基本形式，也是巩固党在农村执政基础的基本依托。2014年一号文件明确“强化党组织的领导核心作用，巩固和加强党在农村的执政基础，完善和创新村民自治机制”；2016年、2017年一号文均强调“完善村党组织领导的村民自治有效实现形式”，切实将党的领导与村民自治有机结合。二是在扩大党组织覆盖面中强化领导力。随着各类经济组织、社会组织在农村地区的蓬勃发展，为农村基层党组织的领导力和掌控力提出了新课题。农村基层党组织领导核心地位直接体现为，无论是群众自治组织、经济组织，还是各类社会组织，都要在党组织领导下，按照法律和各自章程开展工作。2013年一号文件强调要“扩大农村党组织和党的工作覆盖面”、“加强农民合作社党建工作”；2014年一号文强调要“进一步加强农民合作社、专业技术协会等的党建工作”；2015年一号文提出“创新和完善农村基层党组织设置，扩大组织覆盖和工作覆盖”；2016年一号文提出“确保党的组织和党的工作全面覆盖、有效覆盖”。三是在带领村民实现美好生活向往、维护村民切身利益中强化向心力。农村基层党组织只有在带领村民实现美好生活的向往中让村民有获得感、在维护村民切身利益中让村民有信赖感才能增强向心力，从根本上巩固党在农村的领导地位。历年一号文件均强调要查处和纠正涉农领域侵害群众利益的腐败问题和加重农民负担行为。2015年一号文强调“多为群众办实事、办好事，通过服务贴近群众、团结群众、引导群众、赢得群众”；2017年一号文还强调“扎实推进抓党建促脱贫攻坚工作”。这些具体的规定都牵涉到村民看得见摸得着的具体利益，也是强化党组织向心力的重要途径。四是在维护主流价值观主导地位中强化认同感。在社会转型阶段，农村村民思想观念多元杂陈、乡风文明建设的紧迫性凸显，在各种思想意识形态的交流交锋中，群众亟待精神文化领域的“主心骨”。丰富群众精神文化生活，用先进思想文化占领农村阵地成为巩固党的领导核心地位的重要保障，也是不断强化村民对党的认同感的关键环节。2017年一号文明确提出要“培育与社会主义核心价值观相契合、与社会主义新农村建设相适应的优良家风、文明乡风和新乡贤文化。提升农民思想道德和科学文化素质，加强农村移风易俗工作，引导群众抵制婚丧嫁娶大操大办、人情债等陈规陋习”，对农村基层党组织的文化责任提出了具体的要求。
着力探索乡村治理体系中农村基层党组织领导方式创新
自2006年中央一号文件明确提出要完善建设社会主义新农村的“乡村治理机制”以来，中国乡村治理结构发生了重要变化，现代化的治理形态日渐明朗。乡村治理不仅是农村的自我管理和自我发展，而且是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。乡村治理体系的良性运行给农村基层党组织的领导和服务方式提出了新要求。党的十八大以来，中央站在实现国家治理体系和治理能力现代化的高度，不断探索乡村治理体系中农村基层党组织服务职能创新。
历年一号文件对农村基层党组织服务职能的创新主要体现在四个方面。一是突破以行政村为单元的农村基层民主自治制度。2014年提出“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”2016、2017年都有类似的规定。二是完善多元共治的基层治理结构。2013年中央一号文件提出“进一步健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”；2014年提出“完善和创新村民自治机制，充分发挥其他社会组织的积极功能”；2016年提出“深化农村社区建设试点工作，完善多元共治的农村社区治理结构”；2017年提出“深化农村社区建设试点”。四是推广乡村治理的先进典型。2013年一号文件要求推广由河南邓州市率先提出的“四议两公开”工作法（即“四议”：党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”：决议公开、实施结果公开。）将“4+2”工作法的实践和完善作为基层党组织领导下“充满活力的”乡村治理机制的重要体现。
习近平总书记多次强调，党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之举。在全面建成小康社会的决胜阶段，必须把农村基层党建工作作为农村一切工作的根本，不断探索城乡一体化推进中农村基层党组织的工作内容和领导方式创新。
作者系湖南省社科院副研究员，本文系作者在湖南省社科院农村发展研究中心举办的“历年中央一号文件回顾与展望”研讨会上的发言，中国乡村发现网录音整理
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