中央一号文件研讨会|范东君:2004年以来推进中国农业现代化政策演变
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——基于十四个中央一号文件的回顾
农业是国民经济发展的基础，也是稳民生、安天下的战略性产业。中共中央自2004年以来，连续十四年颁布了关于“三农”的中央“一号文件”，凸显了“三农”问题在中国的重要地位。
每年对于“一号文件”的出台背景与需要解决的问题都有所区别，1997至2003年这7年间，农民人均可支配收入的金额只增加了532元，仅相当于城镇居民一年中增加的收入，然而自2004年起，“一号文件”将“三农”的工作重心落实到了增加农民增收的问题上来。提出了对农民个人、农场职工、农机专业户以及从事农业生产的农机购置给予一定的经济补贴，2004年以来，国家对于中央财政支农政策是不断调整与创新的，切实加大了对于“三农”的资金投入力度与强度，三农的资金投入数额是逐年递增的，2004年中央用于“三农”各方面的投入达214.4亿元，2016年中央财政对于“三农”的投入超过1.8万亿元，促进了现代农业的发展。
2005年，针对我国农业发展缓慢，投入欠缺等严峻形势，“一号文件”把政策聚焦于提高农业综合生产能力上来，提出中央财政继续增加良种补贴和农机具购置补贴资金，地方财政也要根据当地财力和农业发展实际安排一定的补贴资金；2006年，为了强化农村建设现代产业支撑，提出了加强现代农业建设，大力提高农业科技创新和转化能力，积极推进农业结构调整，发展农业产业化经营，加强农村现代流通体系建设，坚持和完善重点粮食品种最低收购价政策，加强农业生产资料价格调控。继续执行对粮食主产县的奖励政策，增加中央财政对粮食主产县的奖励资金；2006年以来，社会主义新农村建设开局良好。在自然灾害较重的情况下，粮食继续增产，农民持续增收，农村综合改革稳步推进，农村公共事业明显加强，农村社会更加稳定。但当时农业基础设施依然薄弱，农民稳定增收依然困难，农村社会事业发展依然滞后，改变农村落后面貌、缩小城乡差距任务仍艰巨 47 32145 47 15288 0 0 3050 0 0:00:10 0:00:05 0:00:05 3050为此，2007年，在推进社会主义新农村建设的基础上，把发展现代农业作为了“一号文件”的主题，以此推进农业现代化的发展；党的十六大以来，经过全党全国人民的共同努力，农业和农村发展呈现出难得的好局面。但随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，农业和农村正经历着深刻变化。农业资源环境和市场约束增强，保障农产品供求平衡难度加大，要求加速转变农业发展方式。农业比较效益下降，保持粮食稳定发展、农民持续增收难度加大，要求健全农业支持保护体系。农村生产要素外流加剧，缩小城乡差距难度加大，要求加大统筹城乡发展力度。农村社会结构深刻转型，兼顾各方利益和搞好社会管理难度加大，要求进一步完善乡村治理机制。为此，2008年“一号文件”突出加强农业基础建设，积极促进农业稳定发展、农民持续增收，努力保障主要农产品基本供给，切实解决农村民生问题；2008年，中国战胜了重大自然灾害，克服了多种困难风险，农业农村继续保持良好发展局面。2009年，国际金融危机的蔓延和世界经济增长明显减速，对中国农业发展和农民就业也带来了负面的冲击，为防止农民收入徘徊，确保农业稳定发展，确保农村社会安定，“一号文件”提出，农业发展必须立足于全局，必须尽最大努力促进农民增收，保证国家的粮食安全与主要农产品的有效供给；2010年，面对历史罕见国际金融危机的严重冲击，面对多年不遇自然灾害的重大考验，面对国内外农产品市场异常波动的不利影响，通过夯实农业农村发展基础，协调城乡统筹发展，增强了农业发展活力；2011年，面对我国水利投入的不足，水资源供需矛盾突出是可持续发展的主要瓶颈，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水利建设速度滞后，因此，必须大力加强水利建设，2011年的整版“一号文件”都将焦点汇聚到了水利兴农方面上来；2012年，随着我国经济快速发展，社会结构逐步转型，农业发展也面临着资源环境约束等一系列的新问题，于是，科技兴农的政策又进一步被深化，成为了指导现代农业发展的重要政策指向；2013年，随着我国粮食总产值与农民人均纯收入的持续增加，农村的医疗、义务教育、新农合等的民生政策的继续深入发展，当年的“一号文件”随即颁布了相关政策，以此加大政策的惠农力度，加强粮食的有效供给；2013年，农村改革向纵深推进，农村民生有新的改善，农村社会保持和谐稳定。但由于我国经济社会发展正处在转型期，农村改革发展面临的环境更加复杂、困难挑战增多。工业化信息化城镇化快速发展对同步推进农业现代化的要求更为紧迫，保障粮食等重要农产品供给与资源环境承载能力的矛盾日益尖锐，经济社会结构深刻变化对创新农村社会管理提出了亟待破解的课题。为破解这些难题，2014年，“一号文件”应时提出了全面深化农村改革以加快推进农业现代化；农村的改革在不断前进，农村社会也在稳定地发展中，为稳增长、促改革、调结构、惠民生的大局提供了有力支撑。但在经济新常态下如何继续强化农业基础地位、促进农民持续增收，是必须破解的一个重大课题。随着农业生产成本快速攀升，国内大宗农产品价格普遍高于国际市场，农业发展的资源环境约束强化，农民增收的难度加大。破解这些难题，是今后一个时期“三农”工作的重大任务。在经济发展新常态下，必须加大农村改革创新力度，努力保持农业农村持续发展的良好局面。为此，2015年中央“一号文件”提出要加大改革创新力度以加快农业现代化建设；“十二五”时期，粮食连年高位增产，实现了农业综合生产能力质的飞跃；农民收入持续较快增长，扭转了城乡居民收入差距扩大的态势；农村基础设施和公共服务明显改善，提高了农民群众的民生保障水平；农村社会和谐稳定，夯实了党在农村的执政基础。农业是全面建成小康社会、实现现代化的基础。在经济发展新常态背景下，如何促进农民收入稳定较快增长，加快缩小城乡差距，确保如期实现全面小康，是必须完成的历史任务，如何突破农业增产，农民不增收问题关系到农村全面小康建设。为此，中央一号文件及时锁定加快农业现代化以实现全面小康目标；新形势下，农业的主要矛盾从总量不足转变为结构性矛盾，表现为阶段性的供过于求与供给不足并存，农产品供求结构失衡、要素配置不合理、资源环境压力大、农民收入持续增长乏力等问题仍很突出，增加产量与提升品质、成本攀升与价格低迷、库存高企与销售不畅、小生产与大市场、国内外价格倒挂等矛盾亟待破解。为此，2017年中央决定把深入推进农业供给侧结构性改革作为一号文件主题。
作者系湖南省社科院副研究员，本文系作者在湖南省社科院农村发展研究中心举办的“历年中央一号文件回顾与展望”研讨会上的发言，中国乡村发现网录音整理
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