中央一号文件研讨会|陈文锋:基于农业生产经营视角分析中央1号文件的演进逻辑
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基于农业生产经营视角分析中央1号文件的演进逻辑（2004-2017）
中央1号文件的出台具有强烈的时代背景，并始终致力于解决“三农”工作中的重点、难点问题，具有非常鲜明的问题导向和战略导向。但农业的生产最终要面向市场，农业的生产经营脱离不了生产主体、生产方式、生产对象和生产保障，需要厘清农业生产经营“谁来种、怎么种、种什么”的问题。
1、着力寻求农业生产经营主体
随着我国工业化进程的深入推进，农村富余劳动力逐步向非农产业转移，农村出现了由劳动力过剩到短缺的现象。同时，土地产出效益低、资源利用率低也是制约现代农业发展的瓶颈。我国依然是农业大国，除了要回答“未来谁种地”的问题，还要解决好“怎样种地”的难题。因此，提高农业从业者素质、增强农业竞争力、提升农业经营效益成为迫切要求。
以1号文件出台的时间为轴线，可以将农业生产经营主体的发展分为起步（2007年之前）、发展（2008-2013年）与壮大（2014年至今）三个阶段。2007年之前主要对农业生产经营主体进行了多维度的探索，提出了如“推广龙头企业、合作组织与农户有机结合的组织形式”。2007年首次提出了“积极发展种养专业大户、农民专业合作组织、龙头企业和集体经济组织等各类适应现代农业发展要求的经营主体”。2014年则明确提出了“扶持发展新型农业经营主体，并且指出了新型农业经营主体为家庭农场，专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社，混合所有制农业产业化龙头企业等形式”。从2007年之前的“多种所有制、多种经营的组织形式”到2007年的“农业经营主体”再到2014年的“新型农业经营主体”，充分表明对“谁来种地、谁来种好地”的方向已越来越明晰，农业生产经营主体的形式越来越丰富，农业生产经营主体参与现代农业发展的渠道也越来越宽。新型农业生产经营主体为引领农业供给侧结构性改革、增强农业农村发展新动能、破解“结构怎么调”“地怎么种”等问题找到了途径；为优化农业要素组合、提高农业质量效益、提升农业规模化经营水平找到了办法；为提高农业组织化程度、培育新型职业农民、增强带动农民就业增收能力、让农民共享发展成果找到了载体。
2、致力提高农业生产经营效率
“小农经济”成为我国农业发展的显著特征。农民“面朝黄土背朝天”、“靠天吃饭”的劳作方式导致劳动生产效率低、土地产出效益低、资源利用率低，从而使农业生产经营的综合效益低。这一方面造成农村劳动力的外逃，另一方面造成农业资源的闲置浪费。我国是13亿的人口大国，农业生产经营不仅关系到“农业资源利用最大化”，还关系到“稳定粮食生产、保障粮食安全”。因此，增加农民收入、提高农业综合生产能力、培育农业农村发展新动能成为农业生产经营的客观要求。
自2004年以来有3份一号文件以“增加农民收入”为主题，提出了提高农业生产经营效率的措施。有2份一号文件直接以“提高农业综合生产能力”、“加快推进农业科技创新”为主题揭示了提高农业生产经营效率的主要路径。有5份一号文件直接以“发展现代农业”或“推进农业现代化”为主题指明了提高农业生产经营效率的发展方向。“提高农业综合生产能力（2005年）——积极发展现代农业（2007年）——加快推进科技创新（2012年）——加快推进农业现代化（2014年）”的政策逻辑强化了科技对农业生产经营的驱动，加快了农业发展方式转型升级，为提高农业生产经营效率夯实了基础。
3、竭力探索农业生产经营方向
受国际经济形势和全球气候变化的影响，农产品供给不足是我国农业生产经营的主要矛盾，增产增收是农业政策的重心所在。而经过多年不懈努力，我国粮食生产取得了“十二连增”，国家粮食安全和重要农产品供给得到有效保障。随着城乡居民消费结构快速升级，消费者不仅对农产品的数量、品种提出了要求，而且对质量、安全的要求也越来越高。习近平总书记指出：“新形势下，农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存”。因此，农业生产经营面临着既要保证农产品供给数量充足，又要保证农产品供给品种、质量符合消费者需要。
从2004年以来的1号文件来看，2014年之前1号文件主要将确保国家粮食安全、保障重要农产品有效供给，放在农业生产经营的首要位置。特别是2012年直接以“持续增强农产品供给保障能力”为主题强调了农业生产经营的首要任务。而2014年1号文件中提出“除要确保国家粮食安全外，还要以满足吃得好吃得安全为导向大力发展优质安全农产品”，成为农业生产经营的转折点。从2012年“增强农产品供给保障能力”到2014年“大力发展优质安全农产品”再到2017年“农业供给侧结构性改革”，推动了农业生产经营由过度依赖资源消耗、强调“量”的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足“质”的需求转变。
4、全力夯实农业生产经营基础
农村基础设施，是提升农村生产力、发展现代农业、增加农民收入、全面改善农村面貌、建设社会主义新农村的重要物质基础。而深化农业农村的各项改革，是优化农业结构、转变农业发展方式、激发农村经济社会活力，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的重要保障。我国农业生产基础设施一直较为薄弱，远不能满足农业发展、农民增收、农村兴旺的需要。同时，工业化信息化城镇化快速发展对同步推进农业现代化的要求更为紧迫，农业生产经营与资源环境承载能力的矛盾日益尖锐。因此，既要补齐农业农村基础设施和公共服务短板，也要推行绿色生产方式，整治农业生态环境，还要处理好农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。
从2014年以来的1号文件来看，农业生产经营基础的夯实得到了高度的重视，有7份1号文件对夯实农业生产经营基础出台了相应的举措，贯穿了“新农村建设（2006年）——农业基础建设（2008年）——统筹城乡发展（2010年）——水利改革（2011年）——全面深化农村改革（2014年）——加大改革创新力度（2015年）——落实发展新理念（2016年）”。夯实农业生产经营基础已从单纯的农业硬件设施建设向全面深化农村改革转变，从单纯经济上的追求向“创新、协调、绿色、开放、共享”发展方式转变。特别是从2014年开始的1号文件所提出的“全面深化农村改革”，真正激活了市场、激活了要素、激活了主体，为农业农村的发展增添了内生发展动力，为农业生产经营提供了有力保障。
作者系湖南省社科院助理研究员，本文系作者在湖南省社科院农村发展研究中心举办的“历年中央一号文件回顾与展望”研讨会上的发言，中国乡村发现网录音整理
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