中央一号文件研讨会|刘祚祥:从中央一号文件观察农村金融体系的变迁
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刘祚祥
（长沙理工大学教授）
刚才听了各位老师和各位专家的发言，我觉得挺受启发的。这些年来，我主要致力于金融发展与创新方面的研究，特别是在农村金融方面。回顾21世纪的事关三农的14个“一号文件”是从2004年开始的。而新一轮的农村金融体制改革又是从2003年开始的。在农村金融改革与“一号文件”之间有一个契合度，“一号文件”在多大的程度上体现了农村金融改革的愿景与预期？
由于“一号文件”是问题导向和对策导向的。所以我就在想，农村金融体制改革，在这个文件里面是怎么得到体现的呢？我梳理了一下14个“一号文件”的内容。我发现我国农村金融体系的演变，其实遵循了政府主导的强制性制度变迁的路径。这种强制性制度变迁体现在14年的农村金融体系中的农村信用社股份制改革、新型农村金融机构的诞生、金融服务以及金融产品的创新等方面。农村金融体系的发展与改革创新无不是深深的烙上了政府的痕迹。从制度变迁的角度来说，我国农村金融体系的变革存在政府的目标导向。例如2004年的中央“一号文件”提出：“要加快改革和创新农村金融体制的制度”，将提高农村金融体系对三农的服务效率作为其制度变迁的目标。到了2017年的时候，中央一号文件中提出来的依然将“加快农村金融创新，确保三农贷款投放持续增长”作为其改革创新的目标。那就是说，十四年来，农村金融体系改革一直将“农村金融剩余投放三农，预防农村资金外流”为改革创新的目标。
从这十四个中央一号文件中可以看出，我国农村金融体系的演变，它有一个什么内在的规律呢？从文件的文字表述中，我们可以发现，对于农村金融体系的发展方式，我们更多的是基于人们的主观设计，而不是基于市场的内生演化。我们更多地是基于政府的目标追求，而忽视了制度的需求与供给之间的冲突。2003年我国农村金融体制改革始于农村信用社。而我国的农村信用社，从一开始，它在设计的时候，就不是基于真正意义上的合作制。在农民看来，农村信用合作社的信贷模式，与银行里面的贷款 47 32339 47 15274 0 0 2743 0 0:00:11 0:00:05 0:00:06 2880式没有什么区别。它要看你的抵押，你能不能提供相应的抵押物品；它不是看你在社区里面所形成的信用声誉，不是看你在生产经营过程中能够产生多少收入，你能够提供多少的未来现金流，它不是看这些东西的。这样一来，农村信用合作社的信息优势在信贷时就难以发挥，农村金融体系的效率就难以提高。我们的信用社跟西方本来意义上的信用社，特别跟德国的信用社相比，事实上是不一样的。跟我们理论上所讲的信用社也是不一样的。事实上，我们的信用社系统是政府获取金融剩余的工具，在这一点上与国有银行并没有本质的区别。
在2003年进行农村金融体制改革，特别是信用社改革的时候，我们的两难问题是：第一，把这个信用社改成真正意义上的信用社？还是把这个信用社改成商业银行？。在这个事关农村信用社改革方向的问题上面，后来我们基本上选择了对农村信用社进行银行化改造的改革方案。就是说，先是提高它的自生能力，让它能够盈利赚钱。如何提高农村信用社的自生能力？当时农村信用社在经营方面面临两个问题：第一个是“内部人控制”；第二个是不良债务非常严重。解决内部人控制的关键是对信用社实施股份制改造，具体表现为增资扩股，引进战略投资者，从而解决农村信用社的股权分散这个普遍的问题。连续三年，中央一号文件中对农村信用社的股份化改造提出了指导性建议。在化解农信社的债务方面，人民银行发行了专项票据，用于置换农村信用社的不良贷款，票据期限两年，按照适当利率分年付息。此外，还对农信社提供了保值补贴政策与税收减免政策，从政策层面确保了农村信用社的风险得以大规模转移，农村信用社的收益得以大幅度提高。通过股份制改造、负债对冲以后，农村信用社在一段时间内，成为涉农金融机构里面效益最好的金融组织。农村信用社的职工待遇比农业银行和农业发展银行要高。
农信社效率提高之后，中央一号文件中要求农信社服务三农的政策目标是否实现？通过调查研究，我们就发现，通过差不多13年的改革创新，我们把名义上的信用社改成了实质上的农村商业银行以后，结果怎么样呢？结果我们发现农村信用社给农民贷款的意愿下降了，而不是提高了。原因是什么？对这个问题的探索也体现在“一号文件”里面。认为农村资金外流的关键在于农民的融资能力不够。我们农民的融资能力不够，怎么才能提高农民的融资能力呢？按照银行放贷的逻辑就是说，你要提高他的融资能力，那就是要让农户有可资抵押的东西。从而将金融改革的重点转移到如何让农民有更多的东西来抵押等制度创新方面。于是出现了农民的住房、农民的承包地等资产的抵押赋权方面的理论研讨与实践探索。
随着规模农业的发展，农村承包地流转规模的扩大，农业企业流转过来的农地经营权是否可以抵押又成为了一个政策难题。总之，从一号文件的逻辑上来看，农村金融改革创新是沿着赋权农民资产抵押权的方式在演进。
通过将农民所拥有的这些资产权利制度化以后，让他具有抵押功能，让农户，或者农业经营者融资能力提高，这个思路是基于银行信贷技术的思路，而不是基于农村信息优势整合的改革思路。由于资本的逐利性，由于农信社战略投资者的追求利益最大的目标诉求，面对着盈利能力低下而贷款成本高昂的农户，农信社放贷脱农的趋势会越演越烈。
此外当时以扶持三农为目标，建立起来的邮政储蓄银行，事实上后来也是越来越多地将钱投到了城市项目里面去了。村镇银行，更加没有使农村资金实现当地循环，提高农村区域中经营主体的融资能力。由此可见，从服务三农的改革初心来看，农村金融体现改革没有达到原来的预期，制度设计与操作结果出现了较大的差异。这个差异怎么解决？这可能是未来中央相关文件应该予以关注的问题。
作者系长沙理工大学教授，本文系作者在湖南省社科院农村发展研究中心举办的“历年中央一号文件回顾与展望”研讨会上的发言，中国乡村发现网录音整理
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