中央一号文件研讨会|张小乙:农业供给侧:制度、要素与产品
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——兼论历年中央一号文件经验与农业宏观管理创新
经济发展本来是供给侧和需求侧相对应的，且供给侧和需求侧是相对的。市场经济包含两大类市场，一个类是产品市场，一类是要素市场，这两类市场又是交互影响的。产品市场的供给侧是厂商（即企业），需求侧是居民（即消费者）；要素市场的供给侧是居民，需求侧是厂商。农业供给侧结构性改革既要看农产品市场的供给侧，又要看农业生产要素市场的供给侧。政府是市场规则的制定者、执行者和维护者，也是农业产品、要素市场的调控者，是社会主义市场经济制度的供给侧。搞清楚谁是供给侧的主体并理清三者的逻辑联系，有助于理解并全面深入推进农业供给侧改革。
农产品供给的背后是农业生产要素供给。农业要素供给直接制约农产品供给，要素的充裕与否及其配置结构决定了农产品市场的效率、规模乃至效益高低。与其他产业一样，农业生产要素包括土地、劳动力、资本、技术等等。尤其是土地，与其他产业不同的是，农业用地有其特殊性，一般的工业用地通常源于城市国有土地，其使用权划拨、出让以及租赁都已经有了科学、规范、完备的审批流程，多年的实际操作过程中也积累了丰富的经验，因而臻于成熟。而农业则不同，农业用地来源于农村和城市郊区的土地，其所有权性质为农村集体土地，按照土地管理法有关规定，集体土地使用权不得出让、转让或出租，目前农村集体土地流转的仅仅是集体土地的经营权。相比城市国有土地，农村集体土地改革远远滞后，对于农业而言，土地是最重要的生产要素，作为农业生产的物质基础和先决条件，不仅仅是为农业生产活动提供空间场所，土地的特征与农业产业关系十分密切，土地面积的大小直接决定了产业的投资规模与发展空间，土地的地理位置和气候作为环境条件影响着的产业方向选择与生产方式等，土壤的性质、成分及物理化学特征又在一定程度上左右着产业的质量与效益等等。我国已经构建起了公平、竞争、开放、有序的农业产品市场体系，但举目国内，农产品市场竞争力低下，农业品牌十分稀缺，农产品质量安全事故频发，农业产业化进程近年来提速但与国外相比差距较大，根源之一在于农业要素供给特别是土地供给出现短板，影响了农业产业的集中化、专业化经营。目前的农村土地确权及以确权为基础的土地流转在各地进展不一，且在操作中出现了改革之初未曾预料的种种问题，诸如确权后的土地要价提高，土地成本增加，发达地区地方政府抵触情绪大等等，如此一来反而给土地供给带来了负面影响，土地供给情况必将反馈至农产品供给上来，不利于农业供给侧结构性问题的解决。
农业生产要素供给的背后是农业制度供给。市场经济条件下，农业要素的优化配置取决于农业生产要素市场的健全，但由于我国特殊的国情，农业生产要素市场的发育完善以及农业要素供给的释放路径具有高度的制度依赖性，农业生产要素资源的流通、定价、交易无不收到制度的严格限制和管理，当前农村土地确权及流转的背后都是土地管理制度试点改革创新的艰难举步与突破，虽然取得了一些进步与成绩，但农村土地管理制度尚未完全成形，改革仍然任重道远，制度供给难以“解渴”，具有不稳定性且各地进展不一造成政策的区域分割，导致农业生产要素特别是土地要素的流通、经营权转让长期以来都是要素供给的焦点、难点、痛点和风险点，是农业要素供给的短板，加强和改善制度供给因此也是要提高农业生产要素配置效率和改善农业生产要素配置结构从而提高农产品供给侧质量与效率的关键因素。
自从改革开放以来，农业管理与制度供给取得长足的进步和发展。其中，中央一号文件无疑在制度供给体系中至关重要，因其发布在新年伊始、文号特殊、规格最高，历来具有非凡的特殊地位和权威性，又由于中共中央在1982年至1986年连续五年发布以“三农”为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展作出具体部署。2004年至2017年又连续十四年发布以“三农”为主题的中央一号文件，强调了“三农”问题在中国的社会主义现代化时期“重中之重”的地位。如今已成为中共中央重视农村问题的专有名词，长期以来是指引农业发展方向、制定农业支持政策、促进农业现代化的重要指南，可谓意义重大、影响深远。也正是由于2013年中央一号文件提出，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。才大力推进了农村土地要素的供给，农村土地流转得以大步流星地在全国推广开来，从而推动了农业的快速发展，对于近年来粮食连年增产、农民增收功不可没。
综上所述，农业供给侧改革以制度供给促进要素供给，以要素供给促进产品供给。从产品供给来看，推进农业供给侧改革要着眼于提高供给的质量和效率，着力激发市场主体的自身活力，更好地满足不断分化、动态发展的农业消费需求。从要素供给来看，要促进各类要素能够便利地进出市场，自由地创造价值，自主地实现价值，形成经济持续增长的不竭的动力。从制度供给来看，要着眼于政府自身，锐意推进改革，着力创新行政管理体制和宏观管理方式，打造市场主体能够充分释放财富、创造潜力的良好环境，并使各类政策工具的运用，有利于存量资源的不断优化重组。
作者系湖南省社会科学院助理研究员，本文系作者在湖南省社科院农村发展研究中心举办的“历年中央一号文件回顾与展望”研讨会上的发言，中国乡村发现网录音整理
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