中央一号文件研讨会|马骏:在城乡统筹发展中解决我国三农问题的改革思路与政策举措
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——回顾与浅析历年中央一号文件中的相关表达
党中央、国务院历来高度重视农业、农村和农民工作。回顾自2004年以来至今14年的中央一号文件，大约有将近1/10的篇幅是关于如何以城乡统筹发展为途径来解决“三农”问题的内容，这也体现出我国的“三农”问题并非单纯的农业问题，而是一个与我国城镇化进程相生相伴的统筹发展问题。以下着重就历年中央一号文件中关于以城乡统筹发展为途径来解决我国“三农”问题的改革思路与政策举措作相关解读与展望。
一、改革思路“以人为本”，强调公平与共享
历年来，中央一号文件中都把促进农民持续增收、保障农民合法权益、缩小城乡公共服务差距作为坚持改善民生，不断解决农民生产生活最迫切的实际问题予以高度重视，并作为城乡社会和谐稳定和全面建成小康社会的重要组成部分，在增加农民收入、提升农民权益并构建长效机制方面始终坚持“以人为本”的改革思路，强调公平与共享的理念，以此作为解决我国“三农”问题的出发点和落脚点。
（一）着力增加农民收入
一是通过“加强对农村劳动力的职业技能培训”来提升农民就业能力和渠道。2004年文件强调“这是提高农民就业能力、增强我国产业竞争力的一项重要的基础性工作，各地区和有关部门要作为一件大事抓紧抓好。”2009年文件指出要积极扩大农村劳动力就业，城乡基础设施建设和新增公益性就业岗位，要尽量多使用农民工。
二是通过“努力促进农民就业创业”扩大农民就业范围和收入水平。2010年文件指出“积极发展休闲农业、乡村旅游、森林旅游和农村服务业，拓展农村非农就业空间。完善促进创业带动就业的政策措施，将农民工返乡创业和农民就地就近创业纳入政策扶持范围。”
三是通过“推动农村集体产权股份合作制改革”实现农民财产性收入增加。2014年文件中指出“推动农村集体产权股份合作制改革，保障农民集体经济组织成员权利，赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，建立农村产权流转交易市场，加强农村集体资金、资产、资源管理，提高集体经济组织资产运营管理水平，发展壮大农村集体经济。”2016年文件指出“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。”
（二）着力提升农民权益
一是通过“保障务工农民的合法权益”解决农民工进城后顾之忧。2005年文件指出“进一步清理和取消各种针对务工农民流动和进城就业的歧视性规定和不合理限制。逐步建立务工农民社会保障制度，依法将务工农民全部纳入工伤保险范围，探索适合务工农民特点的大病医疗保障和养老保险办法。认真解决务工农民的子女上学问题。”
二是通过“提升农村基本公共服务水平”缩小城乡公共事业发展差距。2017年文件指出“全面落实城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制。继续提高城乡居民基本医疗保险筹资水平，加快推进城乡居民医保制度整合。加强农村基层卫生人才培养。完善城乡居民养老保险筹资和保障机制。健全农村留守儿童和妇女、老人、残疾人关爱服务体系。” 2012年文件指出“全面贯彻落实党的十七届六中全会精神，促进城乡文化一体化发展，增加农村文化服务总量，缩小城乡文化发展差距。”
三是通过“创新和完善乡村治理机制”切实维护农民的民主和自治权利。2013年文件指出“加强农村基层民主管理，深入推进乡镇政务公开，推行乡镇财政预算、公共资源配置、重大建设项目、社会公益事业等领域的信息公开。”2014年文件指出“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点，有条件的地方稳步推进农村社区化管理服务。”
（三）着力构建长效机制
一是通过“有序推进农村土地管理制度改革”在确保农民土地利益同时合理推进城镇化进程。2010年文件中提出“有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则，规范农村土地管理制度改革试点。”
二是通过“有序推进农业转移人口市民化”逐步解决农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。2013年文件指出“把推进人口城镇化特别是农民工在城镇落户作为城镇化的重要任务。加快改革户籍制度，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策。加强农民工职业培训、社会保障、权益保护，推动农民工平等享有劳动报酬、子女教育、公共卫生、计划生育、住房租购、文化服务等基本权益，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”
三是通过“完善农村土地承包政策”建立农业可持续发展长效机制。2014年文件指出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”2017年文件指出“分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。赋予符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，建立健全市场交易规则和服务监管机制。”
二、政策举措“城乡一体”，注重协调与共赢
城乡统筹发展是我国“四化同步”、“五位一体”发展战略中必然要求，实行以工促农、以城带乡，工业反哺农业、城市支持农村的是我国工业化、城镇化快速发展进程中实现农业现代化与城镇化协调发展的必由之路，是我国城镇化推进到一定阶段必须予以正视的矛盾和机遇。城乡一体发展既能有效解决“三农”短板问题，又给城镇化提供了广阔的空间和持续的动力，因此，历年来中央一号文件都强调政策制定的“城乡一体”性，注重城乡协调与共赢发展。
（一）加快推进以工促农
一是“实行工业反哺农业、城市支持农村和‘多予少取放活’的方针”统筹城乡经济社会发展。2006年文件强调“顺应经济社会发展阶段性变化和建设社会主义新农村的要求，坚持‘多予少取放活’的方针，重点在‘多予’上下功夫。调整国民收入分配格局，国家财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放，要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。”
二是“按照统筹城乡发展要求切实加大“三农”投入力度”，建立促进现代农业建设的投入保障机制。2008年文件强调“要坚持并落实工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，坚持做到县级以上各级财政每年对农业总投入增长幅度高于其财政经常性收入增长幅度，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。”
三是“健全农业支持保护制度”不断加大强农惠农富农政策力度。2013年文件指出“按照增加总量、优化存量、用好增量、加强监管的要求，不断强化农业补贴政策，完善主产区利益补偿、耕地保护补偿、生态补偿办法，加快让农业获得合理利润、让主产区财力逐步达到全国或全省平均水平。”“加强国家对农村金融改革发展的扶持和引导，切实加大商业性金融支农力度，充分发挥政策性金融和合作性金融作用，确保持续加大涉农信贷投放。创新金融产品和服务，优先满足农户信贷需求，加大新型生产经营主体信贷支持力度。”
（二）加快推进以城带乡
一是通过“探索建立促进城乡一体化发展的体制机制”努力形成城乡一体发展的新格局。2008年文件指出“着眼于改变农村落后面貌，加快破除城乡二元体制，努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局。健全城乡统一的生产要素市场，引导资金、技术、人才等资源向农业和农村流动，逐步实现城乡基础设施共建共享、产业发展互动互促。”
二是通过“加快农村基础设施建设”促进城乡基础设施互联互通、共建共享。2016年文件指出“健全农村基础设施投入长效机制，促进城乡基础设施互联互通、共建共享。推动城镇供水设施向周边农村延伸。加快实施农村电网改造升级工程，开展农村“低电压”综合治理，发展绿色小水电。加快实现所有具备条件的乡镇和建制村通硬化路、通班车，推动一定人口规模的自然村通公路。创造条件推进城乡客运一体化。”
三是通过“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”推进城乡要素平等交换，增强农村经济发展活力。2014年文件指出“加强农产品市场体系建设，启动农村流通设施和农产品批发市场信息化提升工程，加强农产品电子商务平台建设。加快清除农产品市场壁垒。”2016年文件指出“新型城镇化加快推进，为以工促农、以城带乡带来持续牵引力；城乡居民消费结构加快升级，为拓展农业农村发展空间增添巨大带动力”。
（三）加快推进以点带面
一是通过“繁荣小城镇经济”增强小城镇吸纳农村人口、带动农村发展的能力。2004年文件指出“小城镇建设要同壮大县域经济、发展乡镇企业、推进农业产业化经营、移民搬迁结合起来，引导更多的农民进入小城镇，逐步形成产业发展、人口聚集、市场扩大的良性互动机制，增强小城镇吸纳农村人口、带动农村发展的能力。国家固定资产投资要继续支持小城镇建设，引导金融机构按市场经济规律支持小城镇发展。重点渔区渔港、林区和垦区场部建设要与小城镇发展结合起来。有条件的地方，要加快推进村庄建设与环境整治。”
二是通过“大力发展县域经济”促进实现就近就地城镇化。2010年文件强调“抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要补充耕地，调剂为建设用地的，在县域内按照土地利用总体规划使用，纳入年度土地利用计划，主要用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业。”
三是通过“培育宜居宜业特色村镇”让本土农民充分参与受益。2017年文件指出“围绕有基础、有特色、有潜力的产业，建设一批农业文化旅游“三位一体”、生产生活生态同步改善、一产二产三产深度融合的特色村镇。支持各地加强特色村镇产业支撑、基础设施、公共服务、环境风貌等建设。打造“一村一品”升级版，发展各具特色的专业村。支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。”
三、展望未来“城乡协同”，突出效益与共生
在新的历史阶段，一方面，新型城镇化加快推进，为以工促农、以城带乡带来持续牵引力。城乡居民消费结构加快升级，为拓展农业农村发展空间增添巨大带动力；另一方面，我国农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为：农产品供求结构失衡、要素配置不合理、资源环境压力大、农民收入持续增长乏力等问题和方面。展望未来，新型城乡发展关系应建立在突出效益与共生的基础上，努力实现“城乡协同”发展。
（一）坚持城乡融合发展
一是通过“制度体系改革”实现城乡人口融合发展。推进城乡户籍制度改革、土地制度改革、产权制度、公共服务均等化改革等一系列制度体系改革，实现城乡人口自由流动、迁徙、定居。
二是通过“市场体系建设”实现城乡要素融合发展。健全统一开放、布局合理、竞争有序的现代农产品市场体系。促进农村电子商务加快发展，形成线上线下融合、农产品进城与农资和消费品下乡双向流通格局。
三是通过“设施体系建设”实现城乡空间融合发展。推进能源、水利、交通、园林、电力、电信、网络等城乡基础设施共建共享、互联互通，实现城乡资源要素、地理空间有机融合发展。
四是通过“产业体系建设”实现城乡产业融合发展。依托农村绿水青山、田园风光、乡土文化等资源，大力发展休闲农业、特色农业、乡村旅游业、农副产品加工业等，实现城乡三次产业融合发展。
（二）坚持城乡绿色发展
一是通过“转变农业发展方式”实现城乡供需生态平衡。必须确立发展绿色农业就是保护生态的观念，加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业发展新格局。
二是通过“人居环境综合整治”实现城乡环境优化提升。坚持城乡环境治理并重，通过城市人居环境整治行动和美丽宜居乡村建设，推动城乡一体共同建设“天蓝、水净、地绿”的宜居空间。
三是通过“资源节约集约利用”实现城乡资源高效集约。通过节地、节水、节材、节能，提升资源利用效益，实施城乡垃圾分类收集、处理、循环利用，走出一条资源节约、环境友好的城乡发展道路。
（三）坚持城乡共生发展
一是通过“推进农村电商发展”深化城乡消费关系。推进“互联网+”现代农业行动。促进新型农业经营主体、加工流通企业与电商企业全面对接融合，推动线上线下互动发展。支持农产品电商平台和乡村电商服务站点建设。推动商贸、供销、邮政、电商互联互通，加强从村到乡镇的物流体系建设。完善全国农产品流通骨干网络，加强农产品产地预冷等冷链物流基础设施网络建设，完善鲜活农产品直供直销体系。
二是通过“推进农业科技创新”深化城乡合作关系。大力推进以设施农业和农产品精深加工为重点的新兴产业技术研发。引导和支持科研机构与企业联合研发，组织重大农业科技攻关。建设以农业物联网和精准装备为重点的农业全程信息化和机械化技术体系。将农业作为财政科技投入优先领域，引导金融信贷、风险投资等进入农业科技创新领域。明晰和保护财政资助科研成果产权，发展农业科技成果托管中心和交易市场。
三是通过“发展特色县域经济”深化城乡互利关系。大力发展乡村休闲旅游产业。充分发挥乡村各类物质与非物质资源富集的独特优势，利用“旅游+”、“生态+”等模式，推进农业、林业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合。支持传统村落保护，维护少数民族特色村寨整体风貌，有条件的地区实行连片保护和适度开发。通过推动新型城镇化与新农村建设双轮驱动、互促共进，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。
作者系湖南省社会科学院助理研究员，本文系作者在湖南省社科院农村发展研究中心举办的“历年中央一号文件回顾与展望”研讨会上的发言，中国乡村发现网录音整理
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