探究|熊万胜:协调乡村基本治理单元规模与形态
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当前，在我国大 33 27699 33 9230 0 0 1914 0 0:00:14 0:00:04 0:00:10 1914数农村地区，基本治理单元是行政村或新型农村社区。2015 年11 月中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《深化农村改革综合性实施方案》也提出：“在有实际需要的地方，依托土地等集体资产所有权关系和乡村传统社会治理资源，开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点；在已经建立新型农村社区的地方，开展以农村社区为基本单元的村民自治试点。”
乡村基本治理单元具有社会属性和自然属性，前者指它是一种基层区划，后者指它是一种聚落体系。乡村基本治理单元既有一定的规模——区划范围内的面积规模和人口规模，也有一定的形态——聚落的空间结构。但从根本上讲，规模问题也是形态问题，如规模较大可被理解为形态上较为集中。在实际工作中，我们最先关注的是浅层次的规模问题，而现在越来越关注深层次的形态问题。
分散居住符合经济理性，而集中居住是国家或民间组织进行社会整合的结果。中国汉族地区的农村聚落空间形态从北到南，南方再从东到西，越来越分散。这与明清时期赋役制度的变革赋予农民以越来越大的人身自由有关，这个制度变革的过程与人口的大迁移和大增长过程刚好匹配。
三种格局在同一地名之下，房屋的分布具有“中心—边缘”格局。在小农经济条件下，这个“中心—边缘”体系是“大村带小村”的格局。在规模农业条件下，这个体系的理想状态是“社区加农庄”的格局。
从长远来看村域聚落体系将从“大村带小村”的格局转向“社区加农庄”的格局。一方面，随着农业经营从小农经济向规模经济发展，聚落形态也将从小农经济的聚落形态向规模经济的聚落形态发展。另一方面，随着社会转型的深化，乡村聚落的功能将从生产与生活一体转向生产与生活的分化，以生活为中心的社区和以生产为中心的农庄并存将成为主流。
关于基本治理单元的适度规模，存在三种标准。
1、群众的适度规模。以方便生产和生活为标准，尊重集体地权。典型形态：自然村或村民组
2、党的适度规模。解决命题：如何密切党群联系。典型形式：在人民公社时代形成的生产大队
3、地方政府要求的适度规模。基本原则：节约管理成本、公共服务成本和社区建设成本。典型形式：没有一定之规，实际上存在很大的随意性
所谓基本治理单元的适度规模问题，最基本的矛盾关系是：各种工具理性所要求的扩大规模的需要，与党组织密切党群联系和群众希望有效自治的需要之间的矛盾。
我们的基本治理单元，它在打碎了社会自发组织的结构之后，必须承担起社会自发组织的功能。这反过来就限制了基本治理单元按照工具理性的要求扩大规模。因此，在笔者看来，一种更为恰当的适度规模，应该是充分考虑到党的群众工作便利的规模，也就是第二种适度规模。
新中国成立以后，当前的行政村这一层次的人口规模有过三次明显的扩大，分别发生在合作化时期、税费改革时期和新型城镇化时期。在这三次规模扩大中形成了以下两点重要教训。
1、在收缩倾向和扩大倾向的矛盾关系中，扩大倾向是主动的，而收缩倾向是被动的；在扩大过程中，党的群众工作的规律和群众的生产生活的需要总是处于被忽略的状态。每次扩大的理由都是很有力的，其中共性的理由是为了方便上级政府或部门的管理，除此而外，每一次扩大还有各自的主张。
2、基本治理单元的规模扩大带来了严重的社会后果。历次规模扩张，并非没有遇到阻力。阻力机制主要有三种，自然条件或者聚落形态、群众抗争和政府的政治考量，其他如决策科学化或者决策民主化也很重要。其中第一点尤其值得注意，显示了聚落的空间形态对区划规模调整的影响。大自然村的形态阻止了区划合并，这种阻力机制是不自觉的。如果我们继续推动聚落归并，那么，区划规模的变化将失去一种制动阀。
空间结构与社会整合的关系是明显的，就好比乘客在高铁和绿皮车上的沟通情况与座位排列方式大有关系。因此，聚落空间形态应该优化。在实践中，这种空间优化往往以空间整合为主要内容。那么，空间整合在多大程度上能够反过来有助于社会治理呢？
其一，在哪些情况下，空间整合有利于社会整合？笔者的看法是，空间整合有利于社会整合的状态主要有两种：一种情况是，空间整合本身就是社会整合的结果，比如历史上宗族性村落的形成；另一种情况是，尊重科学规律，通过空间营造密切社会交往。
其二，基层组织能否引导或主导这种社会整合？社会整合首先是一种自发的过程，它对社会治理的影响也应被关注。一般认为，集中居住有助于发展公共服务，有助于密切党群干群关系。集中居住便于发展公共文化活动，可以将群众组织起来。但是，仅仅推动空间整合并不能改变基层组织对群众进行选择性组织的本质。因此，关键还是在于基层组织的建设。
概括地说，就是形态上考虑群众习惯、规模上考虑党的工作需要、规划上考虑政府的经济目标。如果前面两种考量和后一种考量之间存在冲突，应该尊重前两方面的考虑。（本文为节选）
作者系华东理工大学中国城乡发展研究中心主任，社会与公共管理学院教授、博士生导师
中国乡村发现网转自：《中国社会科学报》2017-06-07
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