今日头条|张红宇等:我国普通农户的未来方向
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——美国家庭农场考察情况与启示
近几年，我国各类新型农业经营主体快速发展，其中家庭农场在建设现代农业，尤其是在农业的直接生产经营环节中发挥着越来越重要的作用，对此社会各界都给予了高度关注。从长远看，家庭农场是不是我国未来农产品生产的主要经营形式，是不是普通农户的发展方向，政策应如何随之调整，是一个需要认真思考的前瞻性话题。为此，近期我们对美国家庭农场的发展变化进行了专题考察。
一、家庭农场支撑了美国现代农业的发展
美国农业竞争力位居世界前列。除了得益于其广袤丰富的自然资源、人少地多的优良先天条件之外，作为农业生产基本单元的家庭农场扮演了不可或缺的重要角色。到2016年底，美国农场总量为206万个，经营土地面积达9.11亿英亩。据美国农业部首席经济学家办公室Warren Preston介绍，在美国农业多元经营主体中，采用家庭经营方式的农场占绝大部分，比重高达98.7%。可以说，家庭农场是美国农业生产的主体、农业经营组织体系的核心，各类农民专业合作社、农业公司、社会化服务以及协会组织，均是围绕家庭农场相伴而生，国家农业支持保护政策也随着家庭农场的发展变化而不断演进调整。由此形成了以家庭农场为主体、相关服务组织为支撑、政策支持为保障的现代农业经营体系，支撑着美国农业在全球竞争中保持着明显的比较优势。据美国农业部统计，在2015—2016年度，美国玉米产量达3.46亿吨，占全球总产量的35.96%，出口量达0.48亿吨，占全球出口总量的39.81%，两者均居世界第一；大豆产量达1.07亿吨，占全球总产量的34.14%，出口量达0.53亿吨，占全球出口总量的39.83%，分别居世界第一和第二；棉花产量1289万包，占全球总产量的13.36%，出口量达915万包，占全球出口总量的25.94%，分别居世界第三和第一。
近年来，随着全球经济一体化程度加深、农产品价格大幅波动、人口老龄化加剧，美国家庭农场也在不断发展变化，表现出比较鲜明的阶段性特征。
（一）家庭农场总量减少、规模扩大
美国农场数量在20世纪30年代达到最高点，随 37 41291 37 15287 0 0 4332 0 0:00:09 0:00:03 0:00:06 4331保持下降态势。其背景是：美国经济从大萧条中缓慢复苏，非农就业恢复增长，在农业机械化不断提高劳动生产效率的同时，对农业从业人员的需求数量不断下降，在“一拉一挤”的相互作用之下，越来越多的农民退出农场经营。据美国农业部统计，农场数量从1935年的681.4万个下降到1990年215万个，平均每年减少8万个。随后保持大体稳定并进入缓慢下降区间，到2016年美国农场总量为206万个，比2015年又减少了8000个。与此同时，单个农场的规模在逐步扩大，经营土地面积从1950年的212英亩增长到2016年的442英亩，翻了一倍多。我们考察的Dollins农场，由Dollins夫妻共同拥有并经营，创建之初的1980年只有800英亩土地，随后不断租入附近的农地，现在经营规模已达7000英亩，其中种植水稻、干草和燕麦1000英亩，其余为牧场，养殖肉牛800多头。农场经过30多年的积累，规模不断扩张，周围的很多农场都有类似的成长经历，从一定侧面反映了美国农场的发展变迁。
这种总量减少、规模扩大的趋势不只发生在美国，欧洲也是如此。早期，家庭农场的数量不断增加，而在数量发展到顶峰之后，家庭农场数量则逐步减少，并呈现规模扩大的趋势。瑞典1900年有家庭农场51万家，到1983年减少到11.4万家，到2015年再减少到6.7万家，相应地平均规模逐步由1980年的39公顷扩大到2015年的46公顷。丹麦1903年有家庭农场26万家，到1964年减少到17.5万家，到2015年再减少到3.8万家，相应地平均规模则由1970年的21公顷扩大到2015年的70公顷。法国家庭农场1955年有229万个，到1997年减少到68万个，相应地平均规模从1955年的16公顷扩大到1997年的41.7公顷。
（二）家庭农场多元分化、集中度日渐提高
美国家庭农场形式多样并呈多元分化趋势，在小型农场逐渐大型化发展的同时，大型农场的市场竞争力越来越强。美国农业部经济研究服务局KentLanclos介绍，美国将农场分为四大类：小型家庭农场，农场年收入低于35万美元，占农场总数量的89.7%；中型家庭农场，农场年收入在35万美元和100万美元之间，占比6.1%；大型家庭农场，农场年收入超过100万美元，占比2.9%；非家庭农场，采用非家庭经营方式的农场，占比1.3%。
从农产品产出看，大型家庭农场所占比重越来越大。虽然小型家庭农场占数量的90%、经营土地面积占48%，但仅产出了农产品总量的24.2%。大型家庭农场数量虽然不足3%，经营土地面积比重却达23%，农产品产出比重则高达42.4%。大型农场的产出份额相比于其1991年的32%，25年时间增长了超过10个百分点。大型家庭农场农产品产出比重的大幅提升，说明其土地产出率、劳动生产率相较于中小型家庭农场而言有更快的提升速度。从经营效益看，大型家庭农场的利润率更高。2015年，42%的大型家庭农场营业利润率在25%以上，而只有16%的小型家庭农场营业利润率达到25%这一水平。与此同时，小型家庭农场比大型家庭农场表现出更高的经营风险。从农场主财产看，大型家庭农场再投资能力更强。2015年，大型家庭农场的财产中位数为小型家庭农场的4—5倍，更有意愿与能力投资农机、设施设备和扩大农场经营规模。考察的Gertson农场，由Gertson夫妻和他们的四个儿子共同拥有并经营，自有土地4000英亩、租赁土地4000英亩，其中3000英亩种植水稻，其余用于养殖260头母牛。农场除了拥有大大小小几十台农机设备外，还购买了喷洒农药的小型飞机，建设了可一次性存储1600万镑水稻的储藏塔。
（三）土地出租增速较快、租地农场更为普遍
从美国历史情况来看，农场主耕种自己所有的土地居多。1964年农场主经营自有土地的比例达到历史最高点，约占农场用地总量的三分之二。但随着城镇化进程加快、老龄化人口增多，一些农场主退休之后，子女不愿接班从事农业；一些农场男主人去世之后，女主人没有能力继续经营农场，导致越来越多的土地被出租。据美国农业部统计，到2014年底美国农地出租的比例高达39%，特别是用于种植大豆、玉米、小麦、棉花等土地出租比例超过了50%，种植水稻的土地出租比例甚至超过了80%。现阶段美国家庭农场中，自己拥有一部分土地并租赁一部分土地的租地型农场越来越普遍，所占农场数量的比例从1935年的25%提高到了2012年的54%。据BrookshireDrying公司负责人介绍，美国土地虽然可以买卖，但价格偏高，一般农场主难以承受，在密西西比州离高速公路较近的土地每英亩达到了6000—8000美元。Dollins农场主于1980年买下800英亩土地，用了20年时间才付清所有地款，而美国租地费用较低，每年租金仅占亩均生产成本的10%—20%，且税负低，经济上划算。美国水稻生产者联合会负责人预计，土地出租比例还将进一步扩大，租地农场还将进一步增多。
（四）家庭农场经营高度市场化、国际化
美国是世界农产品出口第一大国，这决定了美国家庭农场的市场化、国际化的程度很高。在一个典型的水稻产业链中，Dollins和Gertson农场负责水稻种植，RiceTec公司负责良种繁育，BrookshireDrying公司负责稻谷烘干，还有专业公司负责水稻加工和销售，美国水稻生产者联合会代表农场主的利益负责对外公关、争取政策支持，整个体系有机结合、优势互补、自行运转，政府对于他们的生产经营很少介入和干预。Dollins农场经过三代人积累达到现在的规模，雇佣4个墨西哥人从事田间劳作；Gertson农场进行公司化运作，四个儿子各负责一块业务：大儿子负责养牛，二儿子负责市场营销，三儿子负责水稻种植，四儿子负责财务，大米销售到中东、南美等地；BrookshireDrying公司由5个农场主组建，为休斯顿当地水稻农场提供烘干服务，所有设施设备、厂房均为农场主自己投资建设，政府没有提供补贴；农场主每销售100美元水稻，自愿向美国水稻生产者联合会捐款3美分；RiceTec公司每年向中国隆平高科公司支付几百万美元的专利许可费用。在这种高度的资源全球化、运营市场化、市场外向化的情况下，农场主及其利益相关者非常关心水稻价格行情和进出口形势变化。
为更好服务于家庭农场发展，美国农业支持保护政策也不断调整完善，特别是2014年通过的农业法案，构建了促进家庭农场持续健康发展的政策保障网。
一方面，适应家庭农场市场化、国际化发展的需要，符合世界贸易组织规则约束，把直接支付补贴项目调整为风险保障计划。农产品出口是拉动美国现代农业发展的重要驱动力之一，但早期美国以价格支持为主的政策体系以及对农产品的高额补贴，遭到一些国家的反补贴诉讼。为了使国内农业支持保护政策符合世界贸易组织规则约束，不降低农业支持力度，新的农业法案取消了每年50亿美元的直接支付补贴项目，采用了市场化程度更高的风险保障计划。一是价格损失保障计划。它是反周期支付项目的替代。利用芝加哥期货交易所的价格发现功能，当国内农产品市场价格12个月的平均值低于农业法案中设定的参考价格时，价格损失保障计划即被触发。二是农业收入风险补助计划。它是平均作物收入选择计划的替代。当实际农作物收入低于农场近5年平均收入水平的86%时，农业收入风险补助计划即被触发。对于这两个计划，农场主可以根据自身情况和偏好自由选择，但只能选择其中一种。据美国农业部调查，种植玉米、大豆的家庭农场更偏向于参加农业收入风险补助计划，而种植小麦的家庭农场更偏向于价格损失保障计划。美国农业部海外农业服务局WadeSheppard介绍，这些保障计划主要起到一定的缓冲作用，并没有覆盖所有市场风险，每个农场最高可获得12.5万美元补贴。如果市场行情出现大幅下行波动，农场主还是要承担一定的损失。2016年，美国农场总的净收入达620亿美元，其中农业风险保障计划达59亿美元、价格损失保障计划达20亿美元，两者占到了农场总净收入的12.7%。此外，应对自然风险的农作物保险政策一直延续多年。不仅产品种类丰富，既有以产量为基础的保险产品，也有以收入为基础的保险产品，市场化程度更高，越来越成为保障农场收入的重要政策工具。为家庭农场提供了较高的保费补贴同时，并按保费的18.5%对商业保险公司提供经营管理费用补贴。
另一方面，适应农业经营者老龄化的发展趋势，多措并举吸引鼓励更多人进入农业，成为新生代农民。美国农业部统计，农业经营者的平均年龄从1997年的54岁增至2007年的57岁，约60%的经营者已在55岁以上。青壮年农民数量更为短缺，难以满足未来农业发展的需要。Gertson农场主的14个孙辈子女中，仅有3个愿意从事农业。为了吸引和鼓励更多年轻人、非农人员、退伍军人等进入农业，美国农业部专门建立了新农民网站，为这些未来农场主提供指引和服务。同时，农业法案提出多项措施，促进提高新农民和农场主的生产技能、经营管理能力和市场风险控制能力。比如安排8500万美元资金用于新农民和农场主的教育、培训、推广及指导服务，确保新生代农民可持续发展，并将培训对象扩展到了有意愿从事农业的退伍军人。进一步加大对赠地学院涉农专业的资助力度，提高新农民的受教育水平。针对新农民缺乏启动资金的问题，设立贷款基金储备，专门用于经营周转贷款和农场所有权贷款，实施新农民和农场主个人发展账户试点计划，为其农业生产支出提供资金支持。在参加价格损失保障计划和农业收入风险补助计划时，政府给予适当优惠；在参加农作物保险时，给予更高的保费补贴。通过这些政策，培养农业接班人，应对农场主老龄化和年轻人不愿意从事农业的“谁来种地”问题。
二、普通农户能支撑我国农业未来吗？
目前，我国普通农户有2.6亿，其中家庭承包经营农户有2.3亿；家庭农场有87.7万个，其中在县级以上农业部门纳入名录管理的家庭农场达44.5万个。新形势下，我国农业农村发展进入新阶段，普通农户和家庭农场发展也表现出阶段性特征，从长期趋势来看与美国家庭农场发展颇有相似之处。
（一）农业人员数量下降、土地流转速度加快
随着城乡一体化发展，不以农业收入为主的普通农户数量快速增长。据全国农村经营管理统计，非农户1和非农业兼业户2数量从2009年的3993万上涨到2016年的4698万，7年时间增加了700多万户，平均每年增加100万户。从三次产业就业角度来观察，农业从业人员数量下滑速度明显，第一产业从业人员占全社会就业总量的比重从1978年的69.6%，下降到2000年的50.0%，再继续下降到2016年的28.3%，每年下降1个多百分点，绝对数量每年减少1000万人以上。与此同时，我国农村土地经营权加速流转，2016年底流转面积占家庭承包耕地总面积的35.1%。可以预期的是，随着城镇化、工业化进程进一步加快，还会有越来越多的农村人口进入第二、第三产业，农村土地流转比例将会进一步提高，为家庭农场的增长创造了前提。
（二）家庭农场数量快速增长、规模不断扩大
从纳入县级以上农业部门名录管理的家庭农场来观察，2016年总量为44.5万个，比2015年的34.3万个增长了30%；平均经营土地面积增长，从2015年的151.5亩增加到2016年的215.1亩，扩大了63.6亩。从粮食种植类家庭农场规模来分析：经营土地面积50—200亩的小型家庭农场，占总量的63.2%；200—1000亩的中型家庭农场，占总量的34.3%；1000亩以上的大型家庭农场，占总量的2.5%。其中，大型家庭农场增速最快，比总体增速快9个百分点。
（三）家庭农场市场化、多元化程度不断提高
随着土地经营规模的扩大，家庭农场经营风险增加，倒逼其更加注重质量和效益，实施标准化生产，强化品牌培育和推广，追求更高的产业增值收益。到2016年底，销售收入超过100万元的家庭农场达到2.9万个，拥有注册商标的家庭农场达1.7万个，通过农产品质量认证的家庭农场超过9200个，一批家庭农场还成为了大型龙头企业的出口备案基地。同时，家庭农场的经营范围从主要限于农业生产环节逐步走向多元化经营，从粮经结合、种养结合，再到种养加一体化、一二三产业融合发展，种养结合的家庭农场占比达到10.6%。据农业部对全国3000多户家庭农场生产经营情况的跟踪监测，家庭农场的年平均纯收入达到25万元左右，劳均纯收入近8万元，不仅远高于普通农户收入，也高于城镇居民人均可支配收入，农场主成为了真正意义上的职业农民。
虽然我国同美国的国情、农情有很多不同，在人均占有土地的资源禀赋方面存在天然差距，但从农业人员减少、土地流转加速、家庭农场规模扩大的阶段性特征来看，我国家庭农场发展变化符合全球农业发展的一般规律，与美国等发达国家家庭农场的演进趋势也高度吻合。当然，相比于美国、欧洲家庭农场的数量减少、规模不断扩大的质量提升阶段，我国尚处于普通农户平稳退出、家庭农场数量快速增长与规模不断扩大并存的数量扩张阶段。但是需要注意的是，在一些发达地区已经出现了家庭农场质量提升阶段的发展苗头。上海市松江区家庭农场数量在2013年达到了最高的1267个，随后数量不断减少，2016年为966个；平均经营规模则从113亩增加至143.3亩。
因此，在新的形势下要明确发展方向、增强战略定力、保持历史耐心，更好促进普通农户成长和家庭农场发展，以此来稳固和提高我国现代农业的综合竞争力。
第一，普通农户分化是长期趋势，现阶段要兼容并包。从趋势上看，随着土地经营权不断流转，不在地承包农户将会大量出现，这是绕不开的发展阶段。但必须看到，在当前和今后相当长一段时间内，耕种承包地的普通农户依然是数量最多、经营土地面积最大的群体，更是保障我国重要农产品有效供给和粮食安全的主要力量。一方面要大力发展农业生产性服务业。为那些还继续从事农业的普通农户提供专业化社会化服务，积极推广代耕代种、联耕联种、联管联营等农业生产托管方式，降低生产成本，提高经营效益。另一方面要畅通农村承包地退出渠道。在目前农村土地承包权退出试点经验基础上，尽快研究提出退出办法，既要充分保障广大农民的财产权益，又有利于土地集约节约利用，避免重蹈部分东亚国家因“不在地主”的大量存在导致土地规模经营水平难以提升的窠臼。
第二，家庭农场成长壮大是长期趋势，现阶段要把握基本特征。我国家庭农场经营土地面积不到1亿亩，成为农业生产经营的最大主体看来将是长期的过程。因此，当前培育和发展家庭农场，要尊重市场规律。一是规模经营。美国Gertson农场经营土地8000英亩，农场工作人员仅10人左右。我们强调规模要适度，但规模多大合适，应由市场来决定，与机械化水平、农场主的经营管理能力直接相关。这一过程政府行为要规范，既不能人为“垒大户”，片面追求超大规模经营；也不能人为设置“天花板”，抵制先进农户大型化发展。二是租地经济。从美国和中国农地流转情况来看，租地农场势必普遍流行。而且在土地制度供给上，我国农村土地实行“三权分置”，所有权归集体、承包权归农户，不会出现农地买卖的市场交易。因此长期看，如何形成合理的地租水平十分重要。地租日益攀升虽然能够增加普通农户的财产性收入，但也会抬升农业生产成本，削弱农业竞争力，过度虚高还会扭曲土地资源配置，把握相关政策尺度，需要花大力气。三是要培养热爱农业的经营者。农场主的素质决定了家庭农场的发展潜力，未来将决定中国农业的竞争力。习近平总书记讲，要培养爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民。其中最关键也被排在首位的是爱农业。只有真正热爱农业，把干农业当作事业、当作一种生活方式，才能全身心投入家庭农场发展，学习技术、钻研管理自是顺理成章之事。
第三，多元化是长期趋势，现阶段要发挥比较优势。从长期来看，我国家庭农场有规模扩大的演变趋势，但考虑到我国的经济社会条件和人均资源稀缺的基本情况，决定了我们追求美国那种超大规模的家庭农场是不现实的，而且也难以在资源性农产品生产，特别是粮食、棉花、油料、糖料等大宗农产品生产方面，形成国际比较竞争力和比较优势。我国农业资源的多类型决定了农业产业结构多样化和多元化，与美国、加拿大等相比，在园艺、畜牧等非资源性产品上具有相对竞争力；与日本、韩国等相比，在粮食生产上才具有绝对竞争力。培育和发展家庭农场要注重比较优势，形成大国农业的综合竞争力，重点从多元化上下功夫，积极引导家庭农场从事集约化生产，提高农业机械化水平，投资建设连栋温室、日光温室、规模化养殖设施设备，发展绿色农业、循环农业和有机农业；专业化经营，围绕某一主导产业，进行种养结合、粮经结合、种养加一体化布局，挖掘农业多种功能，大力发展观光采摘、休闲旅游、农事体验等新业态农场；市场化运作，积极与农民专业合作社、龙头企业等进行服务对接、产销对接，抱团创品牌闯市场，形成一体化经营组织联盟，打造农业产业化联合体，提高市场竞争力。
三、农业政策的调整方向
借鉴美国支持家庭农场发展的政策调整思路，结合我国实际情况，构建面向未来的普通农户和家庭农场支持保护政策体系，应更好发挥市场和政府作用。
一方面，市场要起主导作用，让普通农户和家庭农场唱主角。要充分发挥市场配置资源的决定性作用。尤其是在当前经济全球化、贸易自由化、城乡一体化发展的大背景下，对于作为市场主体的普通农户和家庭农场来说更是如此，只有在市场竞争的大熔炉中不断锻炼，才能具备核心竞争力。至于家庭农场数量多一点，还是少一点；农产品价格高一点，还是低一点，作为正常的经济社会现象，要提高我们政策调控的耐心和容忍度。在资源组合方式上，采取土地出租、转包，还是采用土地、资金入股的方式组建家庭农场，发展多大的规模；在产业方向选择上，是搞种植还是养殖，亦或是种养结合、发展休闲农业，要不要发展加工；在生产经营方式上，谁适合成为农场主，农场要不要雇人、雇几个人、雇多长时间，是不是家庭成员来运营，是采用公司制还是合伙制等等。针对以上问题，在遵循相关法律法规和不违背基本政策的原则下，不要予以过多干预，让普通农户、家庭农场主自己来决定。要充分相信市场这只“看不见的手”，会努力创造出最佳规模、最佳效益和最具竞争力的家庭农场发展格局。同时，面向世界贸易组织规则框架下的国际农业竞争，家庭农场对政府的直接依赖程度越低，越能够在与美国、欧洲的农场同台竞技中保持优势。
另一方面，政府要起引导和保障作用，构建普通农户和家庭农场的服务网。着眼于长期发展趋势，遵循市场起决定性作用的大思路，政府重点做好引导、服务和保障工作。
其一，农业部门应大大增强对普通农户和新型农业经营主体的服务职能，继续减少对农业生产行为的直接干预。美国农业部的职能设置具有一定参考意义，其与家庭农场等农业经营者直接相关的部门有农场服务局、风险管理局，负责家庭农场的保障计划、作物保险等，还有农业统计服务局、经济研究服务局等作为支撑，定期发布农产品价格报告、农业生产投入品价格报告、农场收入及金融信贷等基础数据信息，以此来测算各类补贴标准。顺应当前简政放权的大趋势，农业部门在继续减少行政审批事项、减少对农业生产行为直接干预的同时，应下决心强化对农业经营者的服务职能，包括增强农业经营主体服务、金融保险、市场营销、国际贸易、统计分析等事务，统筹协调分散在各部门中的相关职能，构建一个以普通农户和新型农业经营主体为中心的服务体系。
其二，普通农户和家庭农场支持保护政策应更具普惠性、市场化，逐步较少对特定主体的项目资金支持。整合归并涉农项目资金，减少重复交叉、多头管理的现象，提高财政资金的使用效率。同时，更加注重发挥财政资金的杠杆作用，运用担保贴息、政府购买服务、风险补偿等方式，撬动金融资本和社会资金支持现代农业发展。家庭农场是建立在租地经济上的土地集中型规模经营，可更多从完善生产基础设施等方面加大支持；农民合作社、龙头企业是建立在为普通农户和家庭农场服务基础上的服务带动型规模经营，可更多从密切利益联结机制、提高服务能力上加大支持。但在具体支持对象上，不管是普通农户，还是独户家庭农场、合伙农场、企业农场，都应一视同仁对待；不管是国家级还是省级、大型还是中小型的农业经营者，只要生产经营行为符合政策导向都应获得资金支持。从而倒逼诸多普通农户和新型农业经营主体坚持以市场为导向，而不是以政府、项目资金为导向来配置资源要素，最大程度减少农业政策造成的市场行为扭曲。
其三，普通农户和家庭农场支持保护政策应保持连续性和稳定性，让农业经营者有明确的政策预期。在长期政策安排上，要抓紧抓实确权登记颁证工作，尽快研究和明确土地承包关系长久不变的具体实现形式，修订完善农村土地承包法等相关法律法规，为农村土地实行“三权分置”提供法制保障，让农户吃上“定心丸”。在中短期政策安排上，一般而言，美国每5年左右修订农业法案，以法律形式强化对农业的支持保护，并体现出很强的延续性和权威性，从而让家庭农场主及其相关利益者都有稳定的政策预期。借鉴发达国家成功做法，我国也应加强农业法律制定和完善，将“三权分置”制度框架下的主要农业支持保护政策纳入法律体系，建立稳定的农业投入长效机制，提高透明度和可监督性，消除由于政策变化调整给普通农户和新型农业经营主体造成的不确定性，降低政策学习成本，增强自我发展的内生动力。
作者单位：张红宇、寇广增、李琳：农业部经管司；李巧巧：农业部国际交流服务中心
乡村发现转自：《农村经营管理》杂志2017年第9期
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