吴理财:合村并组这事不要再折腾农民了

合村并组这事已经闹了多年。不过，在不同的时期，合村并组的出发点和目的是不同的。有的是因为乡镇合并，而实行合村并组，目的是减少管理幅度（因为乡镇合并以后，村组数量过多，不便于乡镇管理）；有的是因为乡镇机构改革，而实行合村并组，目的是“减人简事”（至于最终是否达到这个目的，往往难说）；有的是因为农村税费改革，而实行合村并组，直接目的是“减轻农民负担”；有的是因为农村社区建设，而实行合村并组，目的是“推进农村社区建设”；有的是因为“新农村建设”，而实行合村并组，目的是“整理土地，再造农村”；有的是因为“美丽乡村建设”，而实行合村并组，目的是“整合资源，经营乡村”；有的是因为“连片扶贫”，而实行合村并组，目的是尽快达到“村村通”“组组通”或“连片开发”的脱贫、开发、建设的任务要求。此外，还有的是因为产业发展、方便征用土地，而实行合村并组的。总之，各地基层政府之所以进行合村并组，其动机和目的并不相同。但有一点几乎是一致的，那就是合村并组一般都是地方基层政府单向主导的，当地居民（除了个别特殊的原因）几乎不会提出合村并组的要求。

为什么村民不会提出合村并组的要求呢？因为合村并组对他们的生产和生活并不会带来直接好处。因为“村”“组”（尤其是“村民组”）是一个地方长期历史形成的，农民的交往圈、生活共同体基本上已经稳定了下来，即便合并了“村组”，也不会改变他们的交往圈和生活共同体。更何况，随着乡村社会个体化转型，人们的共同体意识日渐衰落，生产和生活上的合作也在消弱，不仅难以保持原有的生活共同体，即便通过行政的办法扩大“村组”规模，也不能建设有效的“社区”（更谈不上所谓的社区认同）。

并且，我国农村的土地制度延续的是人民公社体制下的“三级所有、队为基础”的集体所有制。也就是说，绝大部分的农地属于“生产队”（也就是现在的“村民组”）所有，小部分的农地属于“生产大队”（也就是现在的“村”）所有，极少部分农地属于“公社”（也就是现在的“乡镇政府”）所有。在农村，农地基本上不能跨组调整的，因为农民接受了这样的制度安排；过去农民（因为婚姻、人口出生死亡等）自我调整土地，也主要是在组内进行；许多的土地纠纷，大多数发生在组际、村际之间。此外，我国的人口管理、经济统计的基本单元，也是村民组。轻易地改变村民组、行政村（合适的称呼应为“建制村”）的范围和规模、大小，极可能带来土地纠纷、财务矛盾，激发乡村人民基于地缘形成的派系意识，从而引发村级选举的冲突，不利于乡村治理。

再从国家治理的角度来看，合村并组亦并非好事。农村税费改革以后，农民与基层政府（甚至与村委会）之间的联系越来越弱，尤其是（有效的）体制性联系更加松弛，以致有学者认为当下的基层政府是“悬浮型政府”，不能跟人民群众结成紧密的关系，如此状况谈何治理呢？！加强国家对乡村社会的治理，更需要加强村组的建设，尤其是村民组的建设。村民组是一个特别的治理单元，村民组长一般都是村民公选出来的，有很大的权威（甚至高于村干部），他们在调节农村矛盾方面有自己的智慧，也常常被村民所接受。如果真能加强村民组的建设，许多小矛盾就可以在组内化解，不至于闹成大矛盾乃至群体性事件。村民组具有天然的生活共同体优势，如果“国家”与之有效“嫁接”，将会大大促进农村社会的长治久安。

由此可见，地方基层政府之所以积极推进合村并组，更主要的是方便其“行政”的需要，甚或便于其完成上级交代的某个行政任务。以致，有的行政任务需要扩大村组规模，有的行政任务则需要缩减村组规模，如此一来导致一些地方“村组”调整反反复复，最终受害的当然是在地的居民。最后再顺便提一句，有的说合村并组可以“减人”“减少行政成本”，其实这种说法，对于一个小的“村”或“乡镇”来说，或许在“养人”这一件事上（从基层财政角度而言）是这样的。但是，如果从农村社会治理、长治久安、方便服务的大局来计算的话，这种说法是否站得住脚不言自明。

（吴理财，华中师范大学中国农村综合改革协同创新研究中心主任、湖北经济与社会发展研究院副院长、政治与国际关系学院教授、博导）

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