深度|黄祖辉等:以两山重要思想引领丘陵山区减贫与发展
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一、引言
“两山”重要思想, 也即习近平总书记的“绿水青山就是金山银山”的论断, 这是他在浙江主持工作期间, 于2005年8月考察浙江安吉余村时提出的。其核心精髓包括三点:一是强调了“绿水青山” (即生态环境) 的重要性和价值。它既是人类赖以生存的物质基础, 又是人类可持续发展与幸福的源泉。二是阐明了生态环境保护与经济发展的辩证关系。只要关系处理得当, 两者可以协调统一。三是提出了“绿水青山”成为“金山银山”的发展命题。也就是说, 要使“绿水青山”成为“金山银山”, 就需要研究和探索两者的内在逻辑、转换机制和实现路径 (黄祖辉, 2017) 。应该说, 狭义的“绿水青山”就是良好的山林、水、气候等生态资源。广义上, 就是人类赖以生存的良好生态环境的集合。总书记的“两山”重要思想不仅是对良好生态环境价值的形象概括, 而且为我国经济社会的转型发展和绿色发展指明了方向和道路, “两山”重要思想的核心与精髓是可持续发展、绿色发展和高效生态的现代化发展, 这一思想对当今中国的发展具有普遍的指导意义和实践价值。
然而, 人类社会在发展过程中并不总能处理好生态环境与经济发展的关系, 经常出现两种行为偏差:一种是为了获得短期或局部利益而损害生态环境;另一种是守着良好的生态环境却始终处于贫困的状态。丘陵山区的贫困现象往往就是这种行为偏差的反映。我国丘陵山区地域广阔, 林木资源丰富, 这些地区有着良好的生态环境, 但是也是贫困人口集中分布的区域 (厉以宁, 2009) 。这些地区的贫困发生率高、贫困程度深, 同时又具有生态区位的重要性, 是我国精准扶贫与脱贫攻坚的难点所在。丘陵山区的贫困现象并非我国独有。据估计, 全球有大量人口生存在丘陵山区, 其中约有12亿人极度贫困, 这些人主要或者高度依靠丘陵山区的林木等自然资源来生存, 同时也是政治上最弱势的群体, 是“穷人中的穷人” (Sunderlin等, 2007) 。丘陵山区的减贫和发展关系到全球经济包容性增长和可持续发展, 国际社会对此进行了大量讨论, 相关内容主要集中于:丘陵山区贫困的原因, 丘陵山区与贫困的关系, 丘陵山区的减贫潜力、减贫策略等方面 (Angelsen等, 2003;Sunderlin等, 2007) 。相比而言, 国内这方面的研究与文献并不是很多。
基于此, 本文拟以习近平总书记“两山”重要思想为引领, 通过对丘陵山区贫困与发展问题的相关研究梳理和经验概括, 着重针对我国丘陵山区资源保护、减贫与发展的难题, 提出破解思路与对策, 为政府和研究者提供参考。
二、丘陵山区贫困的一般原因与发展潜力
丘陵山区的分布与经济在空间上分布不均是相互匹配的。丘陵山区可能由于自然地理性隔绝、城市化率不足等原因, 使得经济增长相对滞后, 存在原始性贫困;也可能由于城乡二元结构、政治经济权利缺失等制度性因素, 存在制度性贫困 (Angelsen等, 2003) 。其中, 林权缺失是贫困的重要原因。虽然, “权利下放”是自20世纪80年代以来世界各国环境政策中最为突出和明显的转变 (Agrawal等, 2008) , 但事实上, 当前发展中国家的林业分权改革普遍存在赋权不足的问题 (Larson等, 2010;RRI, 2012;Gilmour, 2016) 。这些因素限制了丘陵山区生产效率的优化和规模性经济效应的产生, 同时也使得劳动力要素流动受限, 无法从人口和经济集聚中获益。此外, 在丘陵山区生活的贫困人群缺少其他高回报的工作机会, 可能倾向于高度依赖山林资源。而传统的山林产业在产业化程度低、市场发育不完全、生态付费机制不健全的情况下, 又难以产生较高的经济收益。
尽管如此, 丘陵山区的减贫潜力仍很大。丘陵山区的林木等资源能够使农户获得货币性收入和非市场的产品和服务, 满足其基本生存需求, 在季节性低收入时期填补收入不足, 并在紧急时刻发挥最低收入的作用, 防止贫困的恶化, 减轻贫困的程度, 或者使农户避免陷入贫困;如果通过赋权, 以益贫的方式分配林业资源, 使之成为农户收入和福利的来源, 也能够达到消除贫困的目的 (Neumann等, 2000;Belcher, 2005;PROFOR, 2012) 。但是, 不同类型的林业产品或服务在减贫的功能和潜力上存在较大差异。本文参照Angelsen等 (2003) 的分类, 从非木质林产品、木材和山林生态服务三个重点领域探讨森林资源的减贫潜力。
1.非木质林产品。一些学者认为非木质林产品生产对环境压力较小, 而穷人又对其依赖度高, 因此发展非木质林产品生产能取得环境保护和贫困减缓的共赢 (Arnold等, 2001) 。但事实上, 大多数非木质林产品专业驯养程度不高, 产品经济回报率低下, 主要作为维持生计或填补收入缺口所需 (Neumann等, 2000) 。从事这些非木质林产品采集或生产以贫困人口居多, 而那些高价值、高回报率的资源通常由精英俘获, 穷人难以从中受益 (Dove, 1993) 。关于非木质林产品的环境友好性也不能一概而论, 过度获取也会导致森林资源的破坏。总体而言, 非木质林产品对于减贫的作用主要在于防止贫困的恶化, 而不是贫困的消除 (Fisher, 2001) 。当然也存在特殊的案例, 例如:我国浙江省的非木质林产品 (竹产品、特色干鲜果) 对减贫的作用就比较显著。
2.木材。学术文献中有一种隐含的但又被广泛认同的观点:“非木质林产品是提供给穷人的, 而木材是提供给富人的” (Dove, 1993) 。不少发展中国家林权下放过程中的确存在这样的情况, 分配给穷人一般是非木质林产品相关的权利, 较少能够将木材的利润或者控制权分配给穷人 (Belcher, 2005) ;并且分配给社区和林农的往往是退化的或已被采伐的林地, 而价值较高的天然林通常被具有实权的地方实体或者外来势力把控 (Ross, 2011) 。可能的原因包括:认为非木质林产品生产相对于木材经营对环境压力更小, 对林区居民管理森林资源不信任, 存在寻租现象。这进一步表明, 通过林权制度改革, 使林农具有木材经营权, 森林资源利用的减贫潜力和效力将更为明显。但一般情况下, 商业性木材经营具有规模经济要求, 这使得自我雇佣的贫困人口难以进入这一行业。需要关注的是, 小规模的人工林种植和木材生产加工也具有益贫特征, 因为其抚育和采伐具有灵活性, 能提供低门槛就业机会, 利于林农兼业化经营, 产生天然储蓄作用和生态服务功能, 能够使农户获得多方面的收益 (Angelsen等, 2003) 。但这种益贫性在实践中还没有被普遍重视。
3.山林生态服务。实践中, 大多数的山林生态服务以外部性或非市场价值的形式存在。如果能建立一定的生态付费机制 (Payment of Ecological Service) , 将这种正外部性内部化, 不仅能够解决生态服务供给的市场失灵问题, 还能产生积极的减贫效果。可以实施的重点领域和市场包括:生物多样性保护、森林碳汇、水文服务、景观和休闲 (旅游) 服务。Milder等 (2010) 估计到2030年, 这四类市场的发展将可能分别使发展中国家500~800万、1000~1500万、2500~5000万、8000~10000万的低收入家庭受益, 如果这些潜力或者目标能够达到, 将在全球产生不可忽视的减贫贡献。但生态付费制度的实施也存在不少难点, 如对产权要求高、交易费用高、减贫目标与买方需求难以协调、投资项目存在土地利用约束以及补偿不足等。
丘陵山区的贫困现象及其潜力表明, 丘陵山区生态资源的合理化利用具有减贫潜力, 但同时也存在约束条件。主要表现在贫困人口权利存在缺失、小规模生产者进入市场存在障碍、生态补偿与付费存在难点等。然而, 全球新的发展趋势为丘陵山区的减贫带了契机 (Sunderlin等, 2007) , 主要包括:发展中国家通过民主化和市场化, 将自然生态资源管理权利逐步下放到农村社区, 使农民参与经营与公平交易的机会增加;城市化进程的加快扩大了丘陵山区产品及其生态服务的市场需求;一些国家通过放松市场管制、撤销特许经营, 使木材市场自由化程度加强;技术进步提高了原材料的利用效率, 增加了丘陵山区产品收获和加工的便利性;气候变化提高了消费者对丘陵山区生态服务的支付意愿, 有利于生态付费机制的建立和完善;经济全球化所带来的市场细分化和特色化, 有可能使农民从丘陵山区特色产品经营中获益;电子商务等新型营销方式所带来的交易方式和物流体系的创新以及农民合作组织的发展, 为丘陵山区分散小农进入市场提供了便利。以上分析, 从“两山”重要思想去理解和研判, 可以得出的结论是:“绿水青山”的禀赋并非自动能成为致富丘陵山区百姓的“金山银山”, 必须在保护丘陵山区“绿水青山”的同时, 建立丘陵山区“绿水青山”成为“金山银山”的体制机制, 并且探索丘陵山区“绿水青山”成为“金山银山”的产业政策和可持续实现路径。
三、丘陵山区减贫与发展经验借鉴和思路对策
(一) 国际经验与教训借鉴
国际林业研究中心 (CIFOR) 通过全球案例研究, 归纳出丘陵山区减贫与发展的六项战略, 包括:“发展以人为本的林业;打破产权和监管限制, 将公共山林归还地方管理;完善山林产品市场营销制度;建立合作伙伴关系;创新转移支付制度;将丘陵山区的发展和减贫战略相结合” (FAO, 2003) 。其中最为重要的实践经验体现在以下三个方面。
1. 推进丘陵山区林业分权改革。
从1985年开始, 全球至少有2亿公顷森林实施了林权下放或者确权 (White等, 2002) 。RRI (2012) 对全球丘陵山区林木资源丰裕程度最高的30个国家共计61个社区进行了林权评估, 发现这其中有58个社区都存在赋权不足的情况。此外, 普遍存在的问题是政策措施不能与农村社区的需求有效对接;不重视农村原生的资源管理体系、传统知识和文化;政策以自上而下、非参与式的方式推行, 缺乏连续性和弹性等。但实践中也存在不少成效明显可供我国借鉴的案例, 例如:墨西哥的林权改革推动了社区林业企业发展壮大, 产生了良好的经济、社会、环境效益 (Bray等, 2005) 。对于林权改革的效果评估, 最全面的是Larson等 (2010) 在亚非拉11个国家30个案例点的研究, 该研究发现:通过权力下放, 使农村社区参与到环境友好型的森林资源管理中, 能够有效改善生计;全面、连续的改革相对于局部或者间断的改革能够产生相对积极的效果。此外, 只有在林权改革制度设计中考虑收益分配的公平性, 才能够使改革起到减贫的作用。
2. 发展丘陵山区社区性林业产业。
当前全球约有1/3的山林是以社区林业的方式管理 (Gilmour, 2016) 。Mc Dermott等 (2009) 对全球范围内33个社区林业案例的研究证实:贫困户通过参与社区林业的确能够提高经济收益。例如, 墨西哥社区林业企业的发展促进了资产在社区层面的积累 (Bray等, 2005) 。尼泊尔通过社区林业实施精准扶贫, 将35%的社区林业利润投入到扶贫项目中 (Bhattarai, 2012) , 产生了积极的减贫效果。当前许多发展中国家已经在推广基于社区林业的扶贫模式, 但其中也存在一些问题, 比如:减贫目标可能从属于社区林业发展的其他目标 (如资源保护) ;没有制定行之有效的实施方略, 操作层面上没能将减贫目标落实;关注社区层面收入的增加, 但却忽略收入分配的问题, 导致扶贫的精准程度不足 (Gilmour, 2016) 。与此同时, 社区林业发展还存在许多约束条件, 例如:组织内部的交易成本和管理风险等。这些问题值得我们在丘陵山区精准扶贫中予以关注。
3. 提高丘陵山区农民市场参与度。
发展中国家的森林法律和法规往往存在向规模化企业倾斜的情况, 这限制了丘陵山区小规模林业生产者或低收入生产者的市场参与。Macqueen (2008) 对巴西、中国、印度、南非和乌干达的案例研究发现:这些国家的相关政策往往忽视小规模林业生产者, 或者对小规模生产者缺乏应有的市场支持。如印度大多数高价值的林产品都由邦政府垄断, 农民参与很有限, 如果能够打破政府垄断, 不仅能够节约政府市场管理成本, 也能够产生显著的减贫效果 (PROFOR, 2012) 。因此, 从减贫和共享的角度看, 政府部门应消除歧视性政策, 营造公平市场环境, 提高农民组织化程度, 使之能够参与到市场竞争当中。这方面的成功案例, 如玻利维亚、印度尼西亚、危地马拉、巴布亚新几内亚等国, 在国际组织和NGO的推动下, 通过社区林业合作组织的发展及其与公司合作, 建立起小规模林业生产者和国内外市场之间的连接, 不仅提高了小农的市场参与度, 而且促进了小农参与到全球价值链中 (Macqueen, 2008) 。
(二) 我国丘陵山区减贫与发展思路和对策
我国丘陵山区的减贫与发展, 既要借鉴国际相关经验与教训, 更要从我国国情出发, 深化“两山”重要思想的认识和践行, 突出丘陵山区生态保护、资源产权等体制机制的创新与完善, 丘陵山区相关产业的科学发展和丘陵山区贫困人口的“共创、共享、共富”。具体而言:
1. 完善和强化丘陵山区“绿水青山”的多元化保护机制。
完善和强化丘陵山区生态资源的保护机制, 是对生态保护的激励, 是“绿水青山”得以持续并且成为“金山银山”的基本前提。
多年来, 我国对自然生态保护的力度在不断加强, 保护的范围也在不断拓宽, 但补偿水平相对于众多的被补偿对象而言仍然不很高, 仍不足以对生态保护者提供足够的保护激励。如果单纯依靠这一机制和路径, 不仅难以使“绿水青山”成为“金山银山”, 而且还难于确保“绿水青山”的存在和绿色发展的可持续性。因此, 必须在不断提高政府对“绿水青山”保护的补偿水平和力度的同时, 不断完善“绿水青山”的多元化保护机制和手段, 要建立政府、市场和社会相结合、三位一体的生态保护与补偿体系和机制, 同时要坚持生态保护、生态补偿和扶贫攻坚的有机结合, 这是丘陵山区实现资源保护和贫困减缓双重目标的内在要求和必然要求。我国已经建立起以政府为主导的山林生态补偿体系和机制, 但当前的主要问题在于:主要依靠政府投入, 补偿标准偏低, 同时缺乏区域差异性和有效退出与进入机制。因此, 要坚持政府补偿和“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”相结合的补偿原则, 建立着眼于提高补偿水平、多元化补偿、多渠道筹集、差异化补偿的生态补偿体系与机制。此外, 还要高度重视市场和社会组织在生态保护和补偿体系中的作用。例如, 当前已经在探索实践的碳汇交易、水权交易、林权交易以及其他类型的国际国内生态服务付费项目等, 应及时总结经验和完善相应机制。对于那些由非政府组织推动、社会公共组织参与的公益性生态基金项目等, 应予以鼓励和支持。还应该关注生态保护和补偿中的新模式、新业态、新趋势, 如生态标签、生态税、生态金融机制等, 通过经验总结、制度创新, 推广成功模式。
2. 创新丘陵山区“绿水青山”成为“金山银山”的体制机制。
丘陵山区的“绿水青山”不仅包含有形的生态资源, 而且还包含无形的生态服务;不仅包括产权能够清晰界定的私人品, 如林农承包的林权和山林产品经营权等, 而且也包括产权难以分割或清晰界定到人的公共物品或准公共物品, 如森林的碳汇服务、景观服务、流域水资源以及气候资源等。由于“绿水青山”能否成为产权拥有者的“金山银山”的先决条件是“绿水青山”能够成为可交易的市场品, 因此, 相应的产权制度、交易制度和规制制度的构建就成为丘陵山区的“绿水青山”能否成为“金山银山”并且使“绿水青山”所在地的贫困群体受益的关键。
产权制度是关于谁拥有和如何拥有的制度安排, 产权制度的合理安排对于“绿水青山”的有效保护、利用和利益分享具有决定性的作用。就丘陵山区的林权制度而言, 我国已经实施了两轮的集体林权改革, “产权明晰”、“确权颁证”的任务已经基本完成, 但长期以来林业政策的频繁调整以及林业经营体系中的一些不当制度安排, 影响了林农林业生产投资的积极性, 以致林业经营效率不高、林地生产力低的问题仍没有得到有效解决。因此, 需要进一步深化林权制度改革, 同时推进相关配套改革, 如林业税费制度、采伐制度、生态效益补偿制度、林业金融制度等。通过建立有效的激励机制, 激发林农对林业资源保护与开发的动力, 实现丘陵山区生态资源增加和贫困减缓的双重目标。对于不能或者不宜确权到户的公共性或区域公共性资源, 则应该采用分权化的思路, 确权到相应的主体, 如村社区等, 或根据资源的空间边界, 确权到相应的地方组织或组织联盟, 从而为“绿水青山”相关产业的有序发展和可持续发展奠定制度基础。
在确权的基础上, 还必须建立与丘陵山区“绿水青山”相关产权的交易制度与市场, 如林权交易、水权交易、碳汇权交易和生态标志权、生态原产地权等的交易体系或市场。此外, 还要建立政府、市场和社会共同参与的“绿水青山”产权保护与规制制度, 既防止或杜绝侵权行为的发生, 保障产权所有者或使用者享有充分的产权权利, 又避免产权所有者或使用者对产权的滥用所导致的负外部性, 确保“绿水青山”得到合理开发和可持续利用。
3. 积极发展丘陵山区“绿水青山”内生性和外生性产业。
要牢固树立“经济生态化、生态经济化”的绿色发展理念, 科学发展“绿水青山”内生性产业和外生性产业。所谓“绿水青山”内生性产业, 就是与“绿水青山”共生相融, 以生态资本为本底的产业或经济活动。例如, 非木质林产品、木材产业、休闲旅游、生态养生等产业。这些内生性产业是立足于资源禀赋、“接二连三”、功能多样化的现代农林业。所谓“绿水青山”外生性产业, 就是以“绿水青山”为依托, 并与“绿水青山”相关联的产业和配套设施。例如, 相关的物业、餐饮、住宅、商业网点以及道路、通讯等基础设施。实践中, “绿水青山”内生性产业和外生性产业是相互支撑和关联的。我国不少丘陵山区, 由于规划滞后、基础设施和配套设施不完善、服务业发展滞后等原因, 往往难以将生态资本转化为经济收益。因此, 将“绿水青山”转变成“金山银山”需要系统思维、科学规划和整合配套。例如, 对于区位和资源条件较好的区域, 应优先考虑发展生态旅游业、休闲养生业、山林综合体、特色丘陵山区村镇以及多种形式的“生态+”产业。同时, 通过政府、市场和社会的多元投入, 改善基础设施、配套设施和服务质量, 支撑丘陵山区农村第一、二、三产业的联动发展和融合发展。
另外, 如何使丘陵山区“绿水青山”的经济价值最大化, 还需要创新“绿水青山”的经营理念和营运方式。不仅要依托“绿水青山”这一资源本底, 做大做优“绿水青山”经济, 实现“绿水青山”的规模效应和辐射效应, 而且要转变“绿水青山”的营运方式。要通过品牌化、生态认证、地理标志认证等, 提高“绿水青山”产品与服务的附加值。要着力打造“绿水青山”产地消费市场, 这对于具有区域特色的生态类产品或具有产地关联性消费特性的产品和服务尤为重要。其原因不外乎两个方面:一是产品相对稀缺, 二是存在产地效应。也就是说, 这样的产业、产品、服务及其关联性市场, 只有在产地才能获得消费者更高的认知度和认可度, 进而获得更强的支付意愿。
4. 引导丘陵山区贫困人口“共创、共享、共富”。
丘陵山区的减贫与发展, 既要在践行“两山”重要思想的过程中突出生态保护与补偿、资源产权等体制机制的创新与完善以及相关产业的科学发展, 又要关注丘陵山区贫困人口的“共创、共享、共富”。也就是说, 不仅要引导和支持丘陵山区贫困人口参与、融入“绿色青山”转变为“金山银山”的进程, 而且要确保他们能够分享“金山银山”, 实现共富发展。为此, 要重视丘陵山区贫困人口权利赋予和能力建设, 使其能平等参与经济社会发展体系当中, 实现初次分配脱贫和再次分配共享。
首先, 在土地和林权制度深化改革中, 要关注政策措施的益贫性和公平性, 发展以民为本的农林业, 保障当地农民 (尤其是贫困弱势群体) 获得充分的资源权利, 使丘陵山区贫困人口能够获得更多自主选择的机会。例如, 根据资源特色和经济收益, 自主选择适当的经营方式, 拓展增收渠道;通过山地流转、林权抵押贷款、山地和林权入股、林业信托等获得生产资本或实现非农就业转移。还要重视丘陵山区社区原生组织体系和基层民主决策制度的重要作用, 赋予丘陵山区社区在山林权制度改革和扶贫项目上的自主权, 使政策措施与丘陵山区农民的发展需求和扶贫项目有效对接, 在执行层面上具有灵活性、创造性和公平性。
其次, 在丘陵山区“绿水青山”内生性产业和外生性产业的发展过程中, 要重视对贫困群体的教育培训, 重视吸纳农林业剩余劳动力、弱势群体和贫困群体的就业和参与;要关注弱势群体的权益, 避免高价值山林产品生产中利益分配不均或者寻租现象, 确保上述产业发展对贫困群体的包容性和利益分配的公平合理性。
再次, 在生态补偿项目的实施上要充分考虑贫困群体的利益, 协调资源保护目标和贫困减缓及其他发展目标, 建立贫困群体参与机制, 增强贫困群体和政府之间的交流与合作。对于生态公益林建设地区和林业重点工程实施地区, 在不影响丘陵山区生态功能的前提下, 应允许贫困群体充分利用资源、景观优势, 发展山林旅游, 搞活林下经济, 多方位扩展增收渠道。
此外, 还需要重视丘陵山区合作组织的益贫性。合作组织具有内生的益贫功能, 基层政府应采取相应的扶持政策, 帮助和推动丘陵山区农民尤其是贫困群体建立或加入合作组织。同时, 要将合作社的益贫功能与国家精准扶贫的政策杠杆有机结合, 比如, 在合作社章程中确立减贫目标和具体行动方案, 由合作组织作为主体和载体, 承接政府扶贫项目, 并将扶贫项目及其建设所形成的资产作为合作社的资产, 量化到社员, 使其成为贫困群体投资折股的重要组成部分和收益分配的重要依据, 以吸引更多贫困农民加入相关合作组织, 分享合作社的益贫效应, 实现脱贫和同步小康。
四、结论和启示
简言之, “绿水青山”并不仅限于山水林资源, 广义上良好的生态环境或生态资源都是“绿水青山”, 例如冰天雪地、海浪沙滩、蓝天白云等自然资源和现象。在我国广大的农村地区或丘陵山区, 除了少数因水资源贫乏或工业化污染, 生态环境遭受破坏外, 大多数地区都具有良好的生态环境, 呈现“绿水青山”处处可见景象。但这些“绿水青山”大多数还没有成为“金山银山”, 尤其是还没有成为丘陵山区广大贫困人口脱贫和致富的“金山银山”。因此, 习近平总书记“两山”重要思想对这些地区的减贫与发展具有普遍适用的价值和意义。
我国丘陵山区的转型发展和精准脱贫, 必须在借鉴国际经验和教训的同时, 进一步深化“两山”重要思想的认识和践行, 牢牢树立绿色发展理念, 不断完善和强化“绿水青山”多元保护机制;大力发展“绿水青山”内生性产业和外生性产业;创新和建立“绿水青山”成为“金山银山”的体制机制;引导贫困人口“共创、共享、共富”。只有这样, 才能到2020年实现精准脱贫和同步全面小康的目标。
乡村发现转自：农业经济问题 2017年08期
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