探究|沈水生:扶贫脱贫工作中存在的几个难题及建议
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摘要
目前，扶贫脱贫工作进展顺利，但也存在一些难题。包括“贫困”和“脱贫”的定义不符合“标准同一、含义相反”原则，老人“户”认定困难，最低生活保障制度与扶贫政策适用冲突等，需要研究提出对策。
关键词
精准扶贫；精准脱贫；政策
到2020年确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，是党的十八届五中全会做出的重大决策。目前，各地区、各有关部门深入贯彻党中央、国务院决策部署，把打赢脱贫攻坚战作为“一把手”工程、第一民生工程予以重视，按照“六个精准” 基本要求（扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准），采取有力有效措施，扶贫脱贫工作进展顺利。与此同时，扶贫脱贫工作中也存在一些困难和问题，需要研究解决。
一、在扶贫对象精准和脱贫成效精准上
存在的难题
精准扶贫脱贫首先要明确“扶持谁”“如何退”问题，也就是要精准识别“贫困户”和“脱贫户”，做到扶贫对象精准、脱贫成效精准。目前，世界银行和我国确定贫困人口的标准都是年人均收入标准，家庭年人均收入低于脱贫标准的人口为贫困人口。我国现行脱贫标准是农民年人均纯收入按2010年不变价计算为2300元，2014年现价脱贫标准为2800元，2016年约为3146元。从实际情况看，在每年“动态调整、有进有出”过程中，按照家庭年人均纯收入标准精准识别贫困户存在以下困难：
1.实际工作中往往难以准确计算农民家庭的年人均纯收入。农户收入大部分是现金而非转账方式，基本上不记录收入台账，不仅各级组织而且农户自己都难以准确计算本户的年人均纯收入。
2.对于一些严重收不抵支家庭是否认定为贫困户存在两难。从逻辑上看，“脱贫”是“贫困”的反面，应当适用同一标准进行判断，符合这一标准的应认定为贫困户，而不符合这一标准的则不应认定为贫困户或应认定为脱贫户。实际中，不少农民家庭虽然年人均纯收入高于脱贫标准但高得不多、仅够吃穿，其住房破败不安全，或者子女上学难承担，有的家人患大病更是倾家荡产。一方面，如果严格按照家庭年人均纯收入标准来认定贫困户，那么这类家庭不属于贫困户。另一方面，从实际生活水平来看，这类家庭只实现了“两不愁”（不愁吃、不愁穿）却未实现“三保障”（保障住房安全、保障义务教育、保障基本医疗），生活十分贫困，而且国家政策要求对贫困户实现“两不愁、三保障”后才能认定为脱贫。因此，实际工作中对此感到两难。
3.对老年人家庭如何认定贫困存在两难。在农村，子女结婚后通常建立新的家庭、另立居民户头、建起新房，只剩60岁以上父母两个或一个老人单立户头，住原有的旧房，有的旧房破败不堪；老人仍然从事生产获取部分收入，同时子女也会给予部分赡养。一方面从法律上看，这两个或一个老人就是一户，60岁以上老人不属于劳动年龄人口，其每月固定收入是城乡居民基本养老金（目前全国平均为100元左右），低于现行脱贫标准；假如老人不从事生产、子女不给予赡养且老人不起诉要求子女给付赡养费，那么大多数农村老年人家庭的年收入水平都低于脱贫标准，其中很大一部分老人还住在危房中，应当认定为贫困户并给予相关扶持。另一方面从可行性看，2016年，全国60周岁以上老年人口为23086万人，占总人口的16.7%；户籍人口城镇化率为41.2%。简单匡算，全国农村60周岁以上老年人口达1.4亿人，而且分布在包括贫困县在内的全国所有县域。若严格按以上方法处理，则有可能导致“道德风险”（子女不再给予赡养），而且实质上相当于将城乡居民基本养老金水平一步提高到脱贫标准，相当于现有水平的2.6倍，需要大幅增加财政支出。因此，实际工作中对此感到两难。
4.有的农户女儿外嫁后，户口仍保留在娘家，法律上属于父母家庭的成员，造成对父母家庭是否贫困的识别困难。比如嫁给富裕户而本人无就业收入时，父母家庭可能被识别为贫困户，但实际上父母家庭因得到女儿资助而经济条件较好；嫁给贫困户而本人有就业收入时，父母家庭因得不到女儿资助而生活困难，但由于女儿收入被统计为父母家庭收入，因此不能被认定为贫困户。
解决的对策
《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求，在“十三五”脱贫攻坚期内，对建档立卡贫困村、贫困户和贫困人口要定期进行全面核查，建立精准扶贫台账，实行有进有出的动态管理。因此，尽管在“十二五”期末已经对贫困户进行了精准识别（2015年年末，全国有贫困人口5575万人），但为了切实落实“定期核查、有进有出”的要求，做到“扶贫对象精准、脱贫成效精准”，进一步完善贫困户和脱贫的精准识别政策仍然十分必要。建议：
1.按照“标准同一、含义相反”的原则研究完善“贫困户”和“脱贫”的定义。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出，“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障”。据此精神，建议将“脱贫”定义为农民家庭稳定实现“两不愁、三保障”；并相应地将“贫困户”定义为未实现“两不愁、三保障”的农民家庭，而不是仅指农民家庭年人均纯收入低于2010年不变价的2300元。
（1）关于“两不愁”的具体标准，建议设定为农民家庭年人均纯收入不低于2010年不变价的2300元。
（2）关于“住房安全有保障”的具体标准，建议设定为农民家庭的自住住房不属于住建部门定义的危房。
（3）关于“义务教育有保障”的具体标准，建议设定为农民家庭子女不因难以承担寄宿费、生活费等经济原因而不能接受义务教育。
（4）关于“基本医疗有保障”的具体标准，比较难以设定。从实际情况看，城乡各类群体患大病或慢性病虽然是小概率事件但每年都在部分人身上发生。患大病或慢性病者，因病种、就医地医疗价格水平、是否全疗程治疗等因素不同，所需的医疗总费用也不同，有的能高达数百万元。从患者及其家庭的意愿看，基本上希望全疗程治疗，即只要人活着、病未好，就一直治疗。但是随着医疗总费用的增加，能够自己承担的家庭越来越少；如果患者参加了基本医疗保险、大病保险、商业医疗保险，能够让更多的患者进行全疗程治疗，但必然还有部分城乡家庭无力承担自付费用。为此，有的家庭选择放弃治疗，有的则选择借债治疗，导致因病致贫、返贫。从理想的目标来说，应该让每个患者，包括医疗总费用数百万元的患者，都能够全疗程治疗，对于其无力承担的自付费用由国家或社会予以补助，避免其放弃治疗或因病致贫、返贫。不过，在我国仍然属于发展中国家的现阶段，可能难以实现这一目标。目前国家采取的政策措施是：建立基本医疗保险制度、大病保险制度、医疗救助制度，并鼓励参加补充医疗保险、购买商业医疗保险，鼓励社会慈善。鉴于此，现阶段关于“因病致贫”还不宜笼统地定义为因患病借债治疗而贫困，建议定义为：农民家庭因收入低而未缴费参加基本医疗保险，或者无力承担基本医疗保险封顶线以下的自付费用的。相应地将“基本医疗有保障”具体标准设定为：农民家庭参加了基本医疗保险（新农合或城乡居民基本医疗保险），且能够承担基本医疗保险封顶线以下的自付费用。针对“因病致贫”的扶贫措施包括：给予缴费补贴使其参加基本医疗保险；对符合规定的医疗费用自付部分给予补助。这样的标准能够保障绝大多数大病或慢性病患者进行全疗程治疗，而且财政补助支出上也可承担。
根据以上定义和具体标准，建议在认定“贫困户”和“脱贫户”时，推广一些地方的做法：一算账，计算农民家庭年人均纯收入是否超过本年度现价贫困线标准；二看房，看住房是否为危房；三看义务教育，看孩子是否能上小学、初中；四看基本医疗保障，看是否参加了基本医疗保险，且能够承担基本医疗保险封顶线以下的自付费用。其中任何一项指标低于标准的，认定为贫困户；所有指标均超过标准的，视为已脱贫。
2.研究完善在贫困户识别工作中“户”的定义。综合考虑农村老年人生活保障、财政支撑能力、防范“道德风险”、农村风俗习惯等多方面因素，建议在精准识别贫困户工作中，对农村老人户分类处理：
（1）对户口与儿子、女儿或其他直系亲属同户的，以该共同户为家庭单位进行识别；
（2）对老人户单立且本村无儿子同住的（包括无子女的、子女未居住在本村的、本村有女无子的），以该老人户为家庭单位进行识别；
（3）对老人户单立但本村有一个成年立户儿子的，将该老人户与成年儿子户作为一个家庭单位进行识别；
（4）对老人户单立且本村有两个以上成年立户儿子的，将该老人户与其中经济条件最差的成年儿子户作为一个家庭单位进行识别。
3.研究完善精准识别贫困户的程序和方式。在衡量一个农民家庭是否实现了“两不愁、三保障”过程中，对住房是否为危房的判断可以由专业人员通过技术手段来做出，但对于家庭年人均纯收入、义务教育和基本医疗的自付能力的判断，单靠政府部门和村民组织往往难以准确做出。建议推广实践中一些地方摸索出的经验，通过农户申报、村民评议、组织评估的程序和方式，来核查农户经济状况，识别贫困户。这种程序和方式引入了“村民评议”环节，既能提高识别贫困户的绝对精准度（与脱贫标准相比较），更能确保相对精准度（农户之间相互比较），防止出现不贫困的家庭被认定为贫困户而真正的贫困家庭却未被认定为贫困户的现象。
二、在资金使用精准和措施到户精准上
存在的难题
精准扶贫脱贫还要明确“如何扶”问题，也就是要精准滴灌，做到资金使用精准、措施到户精准。中央扶贫开发工作会议提出了“五个一批”的扶贫脱贫主要途径，即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。目前，各地区、各有关部门按照“五个一批”部署，细化具体扶贫政策措施，成效显著。但也存在一些难题。
1.一些地方存在非贫困户抱怨贫困户和扶贫政策措施的现象。原因是：为了做好扶贫脱贫工作，一些地方加大对贫困户的政策扶持尤其是资金扶持力度，而且往往将各项扶持政策措施叠加实施于同一个贫困户。比如对于居住在危房的给予建房补助，高的可达每户7万元；对于子女上高中或大学的给予免学费、生活补贴，高的可达2万元；对于家人患大病的在基本医疗保险、大病保险、医疗救助等社会保障制度之外，有的还由扶贫资金出资购买商业保险进一步提高医疗费报销比例，由社会救助资金给予临时生活救助；对于缺乏增收渠道的给予产业补助资金，投入企业入股，由贫困户享受企业分红，股本高的可达几万元。这些扶贫政策措施有助于贫困户脱贫，但是对于一些家庭经济状况比贫困户好不了多少的非贫困户来说，其不能享受扶贫政策，境况比贫困户还差，因而抱怨贫困户和扶贫工作，认为“认定为贫困户就什么都有了，刚过脱贫线的则什么都没有，不公平”。
2.一些地方和贫困户对现行扶贫政策措施能否确保“十三五”时期以后持久脱贫存在担心。首先是担心因病返贫。一个地区任何时期总会有人患大病。在脱贫攻坚期内，对于因病致贫返贫的贫困户，地方采取多种措施予以扶持，但脱贫攻坚期结束后，如果不能落实医疗救助，没有扶贫资金、社会救助资金的兜底保障，大病患者家庭可能因病返贫。其次是担心农村产业发展不稳定而返贫。发展农村产业在扶贫脱贫中比重最大、贡献最大。这些产业往往以养殖、经济作物种植为主，规模小，受市场和气候变化影响大，抗风险能力弱；而且贫困地区农村基础设施条件较差、物流不畅、缺资金和技术的状况在短时期内难以根本改变。一旦生产经营遇到困难，脱贫攻坚期内实行的干部结对帮扶等扶贫措施不再延续，农民家庭就可能返贫。其三是担心转移就业不稳定而返贫。转移就业是重要的脱贫途径，贫困户中只要有一个劳动力转移到二三产业就业而成为农民工，一年的工资收入基本上就能使家庭脱贫。但目前农民工就业总体上不稳定，如果失业返乡，可能导致其家庭返贫，而且还可能影响其他流转其土地的农户的土地适度规模经营，相应降低收入水平。
3.在优先采用最低生活保障措施或其他扶贫措施上存在两难。一方面，根据现行扶贫脱贫政策，通过最低生活保障制度兜底一批是各类扶贫脱贫措施中的兜底措施，仅仅适用于完全或部分丧失劳动能力的贫困户；而对于具有劳动能力的贫困户，应该优先采用帮助发展产业、转移就业等其他措施进行扶贫；而且由于目前相当多的地区农村居民最低生活保障标准低于国家扶贫标准，贫困户享受最低生活保障后也不能实现脱贫，因此国家政策要求最低生活保障标准低的地区要逐步提高到国家扶贫标准，实现“两线合一”。另一方面，根据现行最低生活保障制度，农民家庭人均收入低于当地农村居民最低生活保障标准，且家庭财产状况符合当地人民政府规定条件的（不考虑农民家庭是否有劳动能力），就应当给予其最低生活保障，这是具有法律强制性的规定。也就是说，目前贫困户中符合享受最低生活保障的，依法应当优先采用最低生活保障措施；当“两线合一”实现后，所有收入型贫困户依法都应当优先采用最低生活保障措施。可见，现行最低生活保障制度与扶贫脱贫政策存在适用冲突，导致在优先采用最低生活保障措施或其他扶贫措施上存在两难。
解决的对策
针对以上问题，建议在制定扶贫脱贫政策措施时，要处理好四个关系：一是贫困户与非贫困户的关系，既要扶持贫困户脱贫，又要避免资助贫困户的生活水平远超低收入的非贫困户生活水平；二是当前脱贫与持久脱贫的关系，既要确保当前按期脱贫，又要能实现持久脱贫；三是扶贫政策与社会保障政策的关系，既要使两种政策相互补充，又要避免相互冲突；四是精准到户措施与区域扶贫措施的关系，既要重点采取精准到户措施，又要辅助采取区域扶贫措施。同时，建议制定每个贫困户的具体扶贫措施时，要遵循四个原则：一是有效性原则，即能够确保如期实现脱贫目标；二是长效性原则，即能够保障脱贫户在“十三五”时期后不返贫；三是内生性原则，即对于有劳动能力的贫困户要“造血”扶持其通过自身的努力实现脱贫，只有对无劳动能力的贫困户才“输血”；四是公平性原则，即平衡好贫困户之间以及贫困户与其他低收入群体之间的利益关系，让各方面都感到公平。根据这些原则，建议从以下方面解决目前“资金使用精准、到户措施精准”上存在的难题：
1.分类施策。准确分析每个贫困户的致贫原因，尤其是要区分年人均纯收入低于脱贫标准的收入型贫困，以及不能保障住房安全、基本医疗、子女义务教育的支出型贫困，有针对性地按照“五个一批”分类施策。
2.优先“造血”。对于年人均纯收入低于脱贫标准的收入型贫困户，只要有劳动能力的，首先要采取扶持发展产业、转移就业等措施，帮助其通过自身辛勤劳动提高收入水平；不能优先采取更不能仅仅采取“输血”措施来提高其收入水平。
3.坚持标准。扶贫措施的目标是脱贫，即实现“两不愁、三保障”，既要确保实现这一目标，也不能超越这一目标，不能叠加给予各种扶持尤其是资金补助从而使脱贫户经济境况远远好于接近贫困线的非贫困户经济境况。当然，鼓励贫困户通过发展产业、转移就业等自身辛勤劳动不仅脱贫而且致富。
4.完善低保。修改现行农村居民最低生活保障制度有关规定，使其与现行扶贫脱贫政策保持协调。规定对于农民家庭人均收入低于当地农村居民最低生活保障标准，且家庭财产状况符合当地人民政府规定条件的，当地人民政府及其有关部门首先应当通过帮助其发展产业、转移就业等措施提高收入水平；确实不能提高收入水平，以及完全或部分丧失劳动能力的，应当给予其最低生活保障。
5.加强片区基础设施建设。既要采取精准到户的扶贫措施，也要继续采取区域性的扶贫措施。持续加强贫困地区农村路、电、水、通信等基础设施建设，加强农村环境和村容治理，加快农村物流业发展，创造贫困户长效脱贫的客观环境。
6.发展区域“大产业”带动贫困户“小产业”。结合不同贫困地区的资源禀赋，扶持发展特色种植养殖、旅游休闲、农村电商等本区域“大产业”，引导、带动、扶持贫困户参与其中发展“小产业”，抱团取暖、规模发展，提高产业脱贫的可持续性。
7.进一步做好为农民工服务工作。以贫困劳动力为重点，大力开展职业培训和劳务输出，扩大和稳定其转移就业。维护其劳动保障权益，有序推进有条件有意愿的农民工逐步市民化，实现家庭的长效脱贫。
8.通过社会保障制度而非阶段性特别扶持政策来解决支出型贫困问题。按照扶贫脱贫“三保障”标准，完善现行危房改造、教育救助、基本医疗保险、大病保险、医疗救助等社会保障制度，并且覆盖包括农村贫困户、脱贫户在内的全体城乡家庭，使得无论是“十三五”时期还是此后时期，无论是目前的农村贫困户还是非贫困户，只要不能实现住房安全有保障、义务教育有保障、基本医疗有保障的，都能通过以上社会保障制度实现“三保障”。这样的制度性措施，既符合扶贫脱贫措施的有效性原则，又符合长效性、公平性原则，能够避免非贫困户抱怨贫困户和扶贫政策措施的现象，消除对现行扶贫政策措施能否确保“十三五”时期以后持久脱贫的担心。
作者系人力资源和社会保障部农民工工作司副司长
乡村发现转自：《行政管理改革》
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