解读|叶兴庆:如何实施乡村振兴战略

2017-11-10 叶兴庆 乡村发现

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10月18日，习近平总书记在十九大报告中,就“三农”工作提出很多新概念、新表述,并首次提出实施乡村振兴战略。亮点还有，农地第二轮承包到期以后再延长30年不变。就如何正确理解这些新部署、新要求，中国经济报告专访了国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员叶兴庆。他还深入解读了决胜全面小康、实现城乡区域协调发展、脱真贫、真脱贫、2020年实现贫困县摘帽等相关话题。

“乡村振兴”统领“三农”问题

中国经济报告：十九大报告首次提出实施“乡村振兴”战略，你如何看待这个新战略？

Q&A

叶兴庆：对农业农村发展总思路的表述，十八届五中全会《建议》和“十三五”规划纲要的用词略有不同，那时是用“农业现代化”表达对农业农村工作的总部署，现在则是用“乡村振兴”来统领农业农村工作。经过改革开放近40年的发展，城乡整体关系的变化和农村自身的发展变化，已经到了需要对“三农”工作整体思路做一个大梳理和大调整的阶段。以前所讲的“三农”，更多是强调解决农业问题，推进中国农业现代化。在这个过程中，中央也逐步提出要统筹城乡发展，建设新农村。总体而言，在战略上对乡村问题并非不重视，只是上升的高度还不够。

这次习近平总书记明确提出要“振兴乡村”，首先是对这些年现实生活中存在的矛盾和问题的一种呼应。每年春节前后，会有很多城市精英返乡，面对乡村的发展现状，他们有很多感慨，这几年新媒体流行的“乡愁体”文章，就是在抒发人们对城乡之间巨大落差的感叹。在工业化、城镇化过程中，有些地方的乡村的确在衰败，老龄化、空心村、空心屋等问题越来越引起有关部门重视。这次提出要“振兴乡村”，正是对这类现实问题的一个回应。

另一方面，则是针对社会主要矛盾变化的相应部署。十九大一个重要的理论成果，是对中国社会主要矛盾的新认识，其中人民对美好生活的需要内涵丰富，包括很多方面。具体到农民，就包括农民自身、或留在农村的人对美好生活的需要。他们要吃饱、穿暖，有一个好的环境；此外，均等化的公共服务，上学、看病、养老等，都要逐步与城市看齐。不仅农村自身有新的需求，从城市角度来看，城市对农村也有新需求。以前农村供给城市足够的农产品，让城市人能够吃上饭，吃上蔬菜水果、肉蛋奶就行了，但现在城市希望农村在提供物质产品以外，还要提供生态产品，要为整个社会提供一个优良的生态环境，甚至为城市居民提供一个休闲的好场所。因此，此次提出“振兴乡村”，也是适应城市居民对美好生活的需要。这也是为什么在现阶段提出用“乡村振兴”来统领“三农“工作，而不是再用以前单纯的农业现代化概念，这在内涵上有一个新的提高。“乡村振兴”主要是针对现在的问题，对现实生活各方面的新变化、新需求，在发展战略上做了相应的调整和反映。

把 “农民”也纳入现代化

中国经济报告：十九大报告明确提出要加快推进农业农村现代化，具体如何落实呢？

Q&A

叶兴庆：对研究“三农”领域的人而言，这是十九大报告不同以往的一个最大变化。农业现代化容易把人的思维局限在农业，但十九大报告里面明确提出要加快推进农业农村现代化，也就是不仅农业要现代化，农村也要现代化，它的面拓宽了。以前谈“三农”问题，更多的是谈论“农业”，这次是农业农村现代化，更广义地说还包括人的现代化、农民的现代化，也即农业、农村和农民的“三农”现代化。虽然十九大报告没有这么强调，只讲“农业”、“农村”现代化，但我们完全可以把 “农民”现代化也纳入进来。

另外，对农业农村发展的要求也相应变了。2005年十六届五中全会提出建设“社会主义新农村”，那次提的五句话20个字总要求跟这次提的五句话20个字总要求相比，这次的内容明显立意更高，要求更高，内涵也更加深刻。十六届五中全会对新农村的总要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，这次则变成了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。

变化主要是：总要求的文字内容有一定调整，例如用“产业兴旺”替代了以前的“生产发展”，用“生态宜居”替换了“村容整洁”，用“治理有效”替代了“管理民主”。“生产发展”给人的概念就是农业生产，就是发展农业，这次讲“产业兴旺”，是指农村整个产业体系，包括三产融合，都要全面发展。“村容整洁”就是农民的房前屋后要整理得干净些，但“生态宜居”不仅对村庄的生态环境有更高要求，而且也要求整个农业走绿色发展道路、整个农村的生态环境有明显改善，建设人与自然和谐共生的农业农村现代化。另外，就是发展乡村旅游、休闲农业、观光农业，让城里人有一个好的休闲去处。从这些角度来讲，生态宜居要求是很高的。从 “管理民主”到“治理有效”，要求在完善村党组织领导的村民自治制度的基础上，进一步加强农村基层基础工作，根据农村社会结构的新变化、实现治理体系和治理能力现代化，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

总要求的文字顺序也有所调整，原来居第二位的“生活宽裕”调整为“生活富裕”后放到了最后。生活富裕与先前强调的生产发展、生活宽裕类似，但是又要求更高，先前的“生活宽裕”只是讲生活宽裕，即温饱，这次则是“富裕”。“生活宽裕”是2005年十六届五中全会社会主义新农村建设要求之一，到现在12年过去，农村的面貌已经有了很大变化。不仅农民收入长期快速增长，对农村的基础设施，包括农村的水、电、路、气、危房改造等，这十多年国家也投了大量资金，最近这几年的美丽乡村建设，各地都有好的做法和典型，有些地方的农村面貌已经发生很大变化。这次提出的新的农业农村发展总要求，是在过去十多年实践和新农村建设基础上提出的一个更高的、面向未来的要求。

2020脱贫不掉队？

中国经济报告：脱真贫、真脱贫，到2020年就剩三年了，任务不可谓不艰巨。能否如期实现这一目标呢？

Q&A

叶兴庆：这个问题是这次十九大报告里面，跟三农有关系的另外一个很重要的问题。

到2020年要一个不掉队，贫困户、贫困村、贫困县都要摘帽。从最近这两年精准扶贫的进度来看，我们应该坚定到2020年实现这个目标的信心。从十八大到去年，这四年间已经解决了5000多万贫困人口脱贫的问题，现在还有4000多万。这4000多万贫困人口，具体分两种情况：有劳动能力的，通过产业扶贫能够脱贫；还有一部分是今后要通过社会保障兜底的。现在农村有低保制度，低保制度如果与精准扶贫的政策衔接好，如果能做到应保尽保，仅靠低保就能够对他们兜底。当然，我们并不会满足于这个标准，贫困人口处在低保水平上是不行的，希望通过产业发展让他们过上更好的生活，我们还是会有办法、有能力的。

以我的理解，现在的精准扶贫其实是在想办法让尽可能多的扶贫对象过上比低保更好的生活，否则就不用精准扶贫，大家吃低保即可，什么事都能迎刃而解。但是我们不希望大量的人长期处在低保线上，只是在通过产业发展还发展不起来时，能够通过低保让他们先有一个基本的生活保障。哪怕是残疾人，也还是有一定劳动能力的，我们希望通过发展产业让他们过上更好的生活。我认为“精准扶贫”的核心要义，就是产业扶贫。之所以强调“产业”，是因为只有产业扶贫，才能让他们长期、可持续地过上更好的生活。有些地方发展产业确实有困难，我们就通过其他办法解决，例如通过国家的生态建设项目为贫困农民提供生态养护的公益性就业岗位，让他们获得稳定收入。

如果遇到某些地方没有生态公益性岗位，自己发展产业又发展不起来，我们就通过资产收益扶贫，即把国家的扶贫资金、扶贫资源分给贫困人口。但贫困户的个人发展往往受限，这时候像合作社这类可以良好发展以获益、却又没有资格享受到扶贫资金的，就可以把扶贫资金分记到贫困户头上，然后资金由合作社或带头能人使用，最后再将资产收益返还给贫困户。如此，就让贫困户参与到产业发展的过程中来了。这也是产业扶贫一个很好的方式。

十六届五中全会设立的新农村目标都是在讲农村的一般水平，在平均数下还是有一部分人处在比较低的层次上，所以不可能是齐步走。现在我们对农业农村现代化要有一个通过努力能够实现的新要求，以及更高的目标，即新的五句话20个字，它讲的是平均发展水平。

此外，需要注意的是，目前的贫困人口统计，包括精准扶贫的工作部署都是针对农村，没有涉及城市。现在的贫困人口都是专指农村贫困人口，脱贫多少万是指农村贫困人口，剩下4000多万是指农村贫困人口，派出的扶贫工作队也都是去往农村。城市里现在有低保制度，其他的还尚未论及。因此，我们建议在2020年精准扶贫任务完成以后，中国的扶贫工作应该根据联合国《2030年可持续发展议程》重新调整，我们建议城乡统筹，城市、农村贫困问题一起考虑。但这是下一步的事情了，十九大尚未涉及此事。

农地承包再延长30年不变

中国经济报告：十九大报告提出，第二轮土地承包到期后再延长30年。其意义何在？

Q&A

叶兴庆：十九大报告明确提出第二轮土地承包到期以后再延长30年，这是报告有关于“三农”问题的第二大亮点。我认为对此要从两个方面来理解。

第一，距2008年党的十七届三中全会《决定》明确提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，已经将近10年时间了。十八届三中全会《决定》再次强调了这一点，并作为改革任务之一。最近这两年，有关部门就土地承包关系长久不变到底如何落实做了大量调查研究。十九大报告提出“再延长30年不变”，可以说是保持了政策的连续性。

1984年全国普遍实现家庭承包经营制度以后，中央提出土地承包关系15年不变。在1993年第一轮承包即将到期时，中央为了让农民吃一颗定心丸，宣布第一轮到期后再延长30年不变。所以，那个时候把“30年不变”理解为一颗定心丸。

第二轮到期的时间点为2028年左右，现在宣布第二轮到期以后再延长30年不变，是再次给农民吃一颗定心丸。十八届三中全会提出长久不变的改革任务后，社会上对“长久不变”到底怎么理解的讨论比较多。有人认为“长久不变”就是不变，就是永久，有人认为长久不变还得给个年限，比如70年、90年，各种意见都有。这次中央定调30年不变，我认为是延续了第一轮承包到期以后第二轮延长30年的做法，再次延30年，这样既避免了各种纷争，也保持了政策的稳定和连续。

第二，是为未来的政策调整和制度变革留下空间。确定为延长30年，而不是延长70年、90年，这“30年”不是随随便便定的，我认为是有深刻寓意和深远考虑的。一个重要考虑是，确定为30年，是为了同我们实现强国目标的时间点相吻合。30年我们能看到足够多的变化，比如未来30年整个乡村的变化、城乡人口的结构变化，包括农村自身的人口结构变化，农民的就业结构、农民的收入结构都会发生质的变化。未来的土地制度，包括“三权”分置制度还会根据实践的发展进行相应的完善，所以要为未来的发展和完善留下足够的空间。如果宣布70年不变、90年不变，这70年、90年间，中国的社会结构不知将要发生多大的变化，客观现实会有大改变，实践基础会有大改变。定为30年，则既达到“定心丸”的效果，又为未来根据实践的发展，对农村土地制度做进一步的完善和改进留下空间。不能把话说满和说早，捆住自己的手脚。正如习近平总书记在参加贵州代表团审议时指出的，“到建成社会主义现代化强国时，我们再研究新的土地政策”。

“污染”与“绿色”

中国经济报告：针对目前化肥农药、工业排污等对一些地区的土壤和水体造成的严重污染，新时代应如何确保食品安全、粮食安全？

Q&A

叶兴庆：“污染”跟“绿色”是一个问题的两个方面。与工业产能过剩，钢筋水泥存在去产能问题不同，目前中国农业存在的一个特殊问题是“资源环境透支”。我们的粮食安全、耕地保护这根弦是要绷紧的，不敢说农业存在产能过剩，但我们心里要明白，农业现有的产能里面，相当一部分是以牺牲生态环境为代价换来的。从这个角度理解，农业虽不存在过剩产能，但是存在透支产能，很多产能是透支来的。显然，这个局面是不可持续的，这是在吃子孙饭。

最近这两年，在供给侧结构性改革里，已经把农业的“可持续发展”纳入到供给侧结构性改革之中。有关部门对“化肥和农药的减量”、“重金属污染耕地的治理”、“地下水超采区的治理”等问题开始探索解决办法。下一步，随着生态文明理念的深入，随着社会的主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，全社会对生态产品的需要将上升到一个更高水平，就会倒逼我们回过头来转变农业发展方式，治理农业产能中不健康、不可持续的产能。

中办、国办近期印发《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》，其实就是重要的指导思想。现在要确保食品安全、粮食安全，推动农业走上可持续发展道路，应从两个角度入手，分别是约束、激励。

约束，是要健全法制和规章制度。对诸如不规范使用化肥、农药，违规超采地下水的行为用规章制度进行约束。激励，则是要建立一个让农民采取绿色生产方式的内在激励机制，形成内在动力。如果农民按照新的方式发展，就能拿到更多好处，他会自觉自愿地发展绿色农业，采取绿色生态导向的生产措施，这是一个内在的激励机制。我认为要建立内在激励机制，还需要靠市场，要让农民按照绿色生态生产方式生产出来的产品能卖上一个好价钱，这样他才会采取这种生产方式。

如何才能让一个好东西卖上好价钱呢？首先是品牌问题，即要帮助农民培育品牌；还有就是营销渠道，要为绿色生态产品建立一个从田间地头到餐桌的顺畅流通体系，这样就能够消除消费者与生产者信息不对称的状况。现在城里面的消费者多数有购买力，他们肯定愿意多付点钱吃上更好、更安全的东西。

要消除信息不对称，就需要再造流通业态、产业形态，也就是发展新产业、新业态，特别是发展新业态，如电商，甚至合作社等。现在发达国家流行农夫集市、社区支持农业，通过地产地消这样一些新业态来降低信息不对称的程度，让消费者为优质产品支付更高的价格，生产者也就更有生产积极性。

在某些措施上还需要国家补贴来撬动。采用绿色生态的生产措施的早期阶段，市场认可度不高，成本较高，生产者缺乏积极性，这个时候就需要财政补贴来引导。我们提倡建立“绿色生态”导向的农业补贴体系，这两年国家也在往这个方向调整，下一步应加大这一领域的补贴力度。还有一个利好信息就是，“绿色生态”领域的补贴多数是WTO规则允许的补贴，不受限制。它与干预市场价格的补贴不同，还有很大的发展空间。

记者：马玉荣

乡村发现转自：中国经济报告

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