新论|张红宇:新常态下现代农业发展与体制机制创新
认识形势是做好农业工作的基本前提。去年召开的中央经济工作会议，明确提出经济发展进入新常态，改革进入深水区，经济社会发展进入新阶段，并围绕经济发展进入新常态带来的趋势性变化，从消费需求、投资需求、出口和国际收支等九个维度作了系统分析。这些趋势性变化集中体现在三个大的方面，即：速度变化，经济增长速度由高速增长转为中高速增长；结构优化，经济结构由低端产业结构、低端产业布局转为高端的产业结构和布局；动力转化，推动经济发展的动力由过去更多依赖土地、劳动力等资源要素投入，转为更多依靠科技创新。经济发展进入新常态，对包括农业在内的各行业发展都有深刻影响。同时，现代农业自身的变化也是经济发展变化的重要组成部分。必须科学认识现代农业发展的趋势性变化，沉着应对现代农业发展面临的挑战，精准发力、有所作为。
从需求结构、供给模式、资源配置、经营方式和调控行为看，现代农业发展正在发生深刻变化。
1.需求结构发生变化。中央经济工作会议对经济发展新常态带来趋势性变化的第一个判断，是消费需求在发生变化。从过去具有明显的模仿型排浪式特征，转变为模仿型排浪式消费阶段基本结束，个性化、多样化消费渐成主流，保证产品质量安全、通过创新供给激活需求的重要性显著上升。从农业看，需求结构的变化也非常明显，可以归纳为两个大的方面：第一，从品种结构看，水稻、小麦等粮食类产品消费比较稳定，肉类、蔬菜、水产品、水果以及奶制品等附加值高的产品需求日益旺盛。据国家统计局数据，2010-2012年，农村居民人均粮食消费量下降9.4%，猪牛羊肉、水产品、肉禽、瓜果、奶制品消费量分别增长3.8%、3.8%、5.9%、16.3%和47.2%。第二，从质量水平看，不同收入水平的消费者对农产品需求表现出差异化分层态势，但总体上对农产品质量安全的要求都越来越高。国际经验表明，当恩格尔系数降至40%以下时，人们对食品营养、安全卫生水平的要求更迫切，而2013年我国城镇和农村居民恩格尔系数已分别达到35.0%和37.7%。
2.供给模式发生变化。过去，农产品供给更多聚焦于一个市场、一种资源，粮棉油糖、畜牧业的若干产品，以及水产品，都要求高自给率。我国加入世贸组织以来，进口农产品数量显著增加。2014年共进口谷物1951万吨、大豆7140万吨，已占我国去年粮食产量的15%。据测算，通过国际贸易和合作，我国利用了国际上相当于7亿亩播种面积的土地生产粮食和大豆、棉花、糖料等作物。在开放的环境下，没有必要也没有条件通过自给解决全部的农产品供给。坚持立足国内基本解决吃饭问题，适当扩大国内紧缺农产品进口和加快农业走出去步伐，农产品供给模式更多聚焦于自给加进口，已成为当前和今后一个时期农产品供给的基本格局。
3.资源配置发生变化。过去，农业生产主要依靠资源投入，属于粗放型增长模式，对资源和生态环境造成很大压力。2014年粮食产量12141亿斤，比2013年增加103亿斤，增长0.9%，实现了十一连增。十一连增的取得，一方面得益于粮食生产条件的改善，不管是自然灾害频发，还是风调雨顺，都能只增不减；另一方面，主要是投入了大量的资源，用占世界10%的耕地、6%的淡水养活了世界20%的人口，提供了世界20%的粮食，同时也使用了全世界40%的化肥，单位面积的农药施用量也是世界平均水平的2.5倍。最近几年，生态文明建设、资源的可持续利用理念逐步深入人心，农业不仅要承担产品供给功能，生产过程也要实现资源节约、环境友好，还要释放观光旅游休闲等多种功能，表现出低碳化、生态化特征。这种节约集约利用资源、实现可持续发展的趋势非常明显，也已成为不少地方的自觉行为。
4.经营方式发生变化。农业经营方式表现在农业生产和农产品流通两个方面，既涉及生产力，也涉及生产关系。从农业生产看，过去，农业生产的主体是2.3亿个承包农户，主要表现为小规模分散经营；近年来，新型经营主体方兴未艾，与传统承包农户一起，共同从事农业生产与服务，农业生产的商品化、规模化、集约化、专业化、组织化、社会化程度大大提高。从农产品流通看，过去从种到收、从田间到餐桌，主要表现为实物形态的流通模式，链条长、环节多、损耗大、效率低，生产者与销售者、消费者距离较远。最近几年，冷链物流加快发展，各类产销对接日趋活跃，电子商务蓬勃兴起，阿里巴巴、京东等互联网企业踊跃进入农产品营销领域，电子商务将对农产品流通产生革命性影响。据农业部数据，全国农产品电商平台有3000多家，2013年农产品电子商务交易额已超过500亿元。总之，经营方式已由过去的“人力+畜力+精耕细作+分散经营+实体流通”，转变为现在的“人力资本+机械化+现代科技+新型农业经营主体+适度规模经营+电商与实体流通相结合”。
5.调控行为发生变化。过去，政府调控农业以直接干预的方式为主，并在具体的操作办法上不断演进。人民公社时期，政府按照严密的计划安排农业生产经营和农产品购销的各项活动；改革开放以后，逐步确立了家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，变革了统购统销的农产品流通体制，让农民逐渐成为独立的生产经营主体，让市场机制开始在农业发展中发挥积极作用，并加大了对农业基础设施建设、科技推广等方面的投入，对农民提供了直接补贴，形成了对农业的支持保护体系。党的十八大强调，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。本届政府对简政放权、激发市场活力也有很高期望，采取有效措施大力推进。形势的变化就要求政府对农业的调控行为应作出相应调整。一方面，财政收入增速放缓，支农投入难免受到影响，财政很难也不宜包打天下，而是应通过政策引导，用市场的方法撬动更多社会资本、金融资本，加大对农业的支持力度；另一方面，要在放宽农业准入门槛、加强事中事后监管、维护市场秩序上采取更有力的措施，让市场机制能够顺畅运行，逐渐在调控农业生产中发挥更重要作用。
新常态下，现代农业主要面临内部发展条件制约和国际市场冲击两大挑战。
1.从内部发展条件看，包括经济增速下降，农产品价格和农业补贴政策接近“天花板”，生产成本上升和资源环境约束“紧箍咒”趋紧三方面。
第一，经济增速放缓，影响对农业的投入和需求，促进农业稳定发展的外源动力减弱。据国家统计局数据，2014年我国GDP增速为7.4%，低于2013年7.7%的增速，更低于1979-2013年9.8%的平均增速；财政收入为14.0万亿元，比2013年增长8.6%，增速创下1992年以来的新低，连续3年低于1979-2013年14.5%的平均增速。经济增速、财政收入增速放缓，不仅使现代农业发展面临更加严峻的宏观环境，给支撑现代农业发展的高投入这一因素带来变数，对农业作为工业原料的需求等也产生不利影响。
第二，主要农产品价格高于国际农产品价格，农业补贴接近世贸组织规定的上限，继续提高均受到制约。国际农产品成本优势明显，资源性农产品到岸税后价已全面低于国内农产品批发价或到港价。据农业部市场司数据，2014年7月，国内每公斤大米、小麦、玉米到港价或批发价已分别比进口到岸税后价高0.14元、0.4元和0.68元，大豆到港均价比进口到岸税后均价高12%，猪肉、牛肉、羊肉集市均价更比进口到岸税后均价高49%-53%。不仅农产品价格遇到“天花板”，我国对小麦、玉米、稻谷等的支持已接近承诺上限，对棉花的支持已超出约束上限，加大“黄箱”支持也遇到了“天花板”。
第三，农业生产成本上升，资源环境承受很大压力，依靠投入的发展空间越来越小。随着农业生产要素特别是土地流转费用、劳动力成本不断上升，我国农业已全面进入高成本时代。据农业部市场司数据，2006-2013年我国稻谷、小麦、玉米、棉花、大豆生产成本年均增长率分别为11.0%、11.6%、11.6%、13.1%、12.0%。同时，资源环境约束也日益趋紧。人均耕地和淡水资源分别仅为世界平均水平的1/3和1/4，不仅先天不足，还面临城镇化、工业化进程中挤占和污染的威胁。据环保部数据，全国中重度污染耕地已达5000万亩。目前，不合理农业生产对环境也造成了一定损害，影响了资源环境的支撑能力。全国年施用化肥折纯量5900万吨，当季利用率仅为30%；农药181万吨，有效利用率为35%；使用农膜238万吨，回收率为40%，142万吨留在了环境中。
2.从国际市场冲击看，农产品贸易逆差连年拉大，进口农产品数量大幅增加，迫切需要提高农业国际竞争力。加入世贸组织以后，我国农业遇到外部的挑战日趋明显。农产品国际贸易2004年首次出现逆差并不断扩大，到2013年已达511亿美元。2014年由于国际农产品价格降低等原因略有减小，但仍达505.8亿美元。由于国内外农产品存在价差等原因，进口农产品数量不断增加，我国已成为世界上第一大农产品进口国、第二大农产品贸易国。农产品大量进口，形成了对我国相关产品价格的限制，进而影响了相关产业的利润空间和持续发展。如近年来受进口影响，大豆种植及科研、技术推广、仓储服务等整个产业链都缺乏投入意愿。多个品种的农产品大量进口，更使我国通过调整结构来应对进口冲击的余地越来越小。
顺应新变化，应对新挑战，需要牢牢把握调结构、转方式和促改革三个着力点，推动现代农业持续发展。
1.调结构。新常态下，农产品的需求结构、供给模式、资源利用的方式都发生了深刻变化，调整农业结构成为现实需要。同时，粮食连年丰收，仓容紧张、财政负担较重，也对调整农业结构提出迫切要求。调整农业结构，首要的是在稳定粮食生产的基础上，科学确定主要农产品自给水平，合理安排农业产业发展优先序；核心是要坚持“消费导向”、立足资源禀赋，发挥各个地区、各类产业、各种经营模式的比较优势，实现数量质量效益并重，提高农业综合竞争力。可以采取的措施包括发展绿色农业、特色农业和品牌农业，推动农产品转化加工流通，促进一二三产业融合互动等。
2.转方式。依赖消耗资源、损害生态环境的粗放经营难以为继，必须加快转变农业发展方式。这是2014年中央经济工作会议明确的农业领域的一项主要任务。与2013年中央经济工作会议强调稳定粮食生产不同，这一要求是为促进农业持续发展作出的战略性、方向性调整。核心就是综合运用经济、法律及必要的行政手段，建立健全激励约束机制，建设资源节约型、环境友好型农业。途径是通过强化农业科技创新驱动作用，推行农业标准化清洁生产、农业资源循环利用、加大农业生态修复和污染防治力度等措施，提高农业资源利用率，逐步使农业与自然资源和生态环境相得益彰，实现永续发展。
3.促改革。新常态下推进现代农业发展，根本动力是改革创新。核心是通过改革激发经营主体的创造力，释放农业经营主体活力。主要包括三个大的方面：第一，改革土地制度，坚持农村土地集体所有权、稳定农户家庭承包权、放活土地经营权，引导土地经营权有序流转；第二，改革经营制度，坚持和完善农村基本经营制度，坚持农民家庭经营主体地位，培育新型农业经营主体，发展多种形式适度规模经营，促进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展；第三，改革产权制度，对土地等资源性资产、非经营性资产、经营性资产全面进行改革，将资产变成资本，增加农民财产性收入。
新常态下推动现代农业发展，必须坚持顺应规律、守住底线、有所作为三条原则。
1.顺应规律。经济发展进入新常态，是我国经济发展阶段性特征的必然反映，不以人的意志为转移。在这一阶段发展现代农业，需要洞察形势、把握规律：农业现代化是国家现代化格局中的短板，又具有限制性和不可替代性，必须加快推进；市场在资源配置中起决定性作用是大趋势，农业现代化进程中必须更加重视发挥市场的作用，按市场规律办事；随着收入水平提高，消费者对农业的消费结构升级、需求更加多样，既包括优质安全农产品，也包括观光休闲、美好生态环境体验、农耕文化教育传承等，这是全社会需求层次梯度演进的结果，是发展现代农业进程中需要遵循的基本指引。
2.守住底线。习近平总书记在2013年中央农村工作会议上强调，悠悠万事，吃饭为大。农业事关13亿人的吃饭问题，来不得半点马虎。保障农产品有效供给，始终是发展现代农业必须坚守的一条底线。与此同时，发展现代农业不能“见物不见人”，解决了农业问题而忽视了甚至造成了农民问题。尊重农民意愿、增加农民收入、保障农民权益，是发展现代农业必须坚守的又一条底线，不能在发展和改革中损害农民的利益。
3.有所作为。新常态下，如果看不到新变化、新挑战，甚至不愿承认新变化、新挑战，习惯于粗放型增长，通过拼资源消耗、拼农资投入、拼环境污染发展现代农业，即使暂时能有一些产出，最终还是要付出代价、承担后果。面对新形势，需要顺势而为、乘势而上，明确现代农业发展的定位和目标，走出一条中国特色的现代农业发展道路。
在新常态下走中国特色的现代农业发展道路，要体现时代要求，立足现有基础，遵循现代化规律。2007年中央1号文件提出了发展现代农业的六条标志：用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业。2014年中央1号文件要求，努力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。2014年中央经济工作会议进一步强调，要坚定不移加快转变农业发展方式，尽快转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。中央的新部署新要求，丰富了现代农业的内涵，是对现代农业发展道路的权威表述。领会这一概念，走中国特色现代农业发展道路，需要明确一个定位、把握一个特征、树立三个目标、完成三大任务。
中国农业发展在定位上，要与工业化、城镇化、信息化发展阶段相吻合，适应四化同步发展的需要，与大国地位相协调。
我国在工业化、城镇化、信息化方面的发展步伐非常快，从2010年起已成为全球制造业第一大国，2013年装备制造业产值已占全球1/3以上；城镇化水平从20%提升到54%，仅用了30年，比英美法等国少用了35-70年；信息化水平基本和发达国家同步进步，属于中等发达国家水平。但农业现代化发展相对滞后，尽管已经是农业大国，还不是农业强国。农产品生产体量较大，谷物占全世界产量的21.3%，棉花占26.8%，蔬菜占52.1%，水果占21.9%，茶叶占35.6%，肉类占26.8%，禽类占40.5%，水产品占37.1%，均处于世界首位。生产的大量农产品，不仅消耗了大量资源，劳动生产效率也比较低。据世界银行测算，2013年我国农业劳动力人均农业增加值仅为世界平均水平的64%、高收入国家平均水平的2%、美国的1%。从国内看，农业劳动生产率也低于第二、三产业，2013年第一产业劳动生产率与第二、三产业劳动生产率的比值仅为1：4.57和1：3.75。
同时，在国际贸易格局中，世界上70-80%的大宗农产品贸易由少数跨国公司掌控。美国通过其跨国公司、芝加哥期货市场、信息预测和发布，对国际农产品市场拥有很强的话语权。而我国对利用国际市场和资源尚缺乏顶层设计和总体规划，缺乏定价权和话语权等问题非常突出，与我国的大国地位不相符合。迫切需要加快发展农业现代化，实现四化同步发展，并在农产品国际市场竞争中占据一席之地。
从国际上看，在实现农业现代化过程中，各发达国家立足自身资源禀赋，探索出了各具特色的路径。但在其国内由于各地资源禀赋相似，作为一个国家呈现单一的农业现代化模式。美国、加拿大、澳大利亚作为农业资源大国，人少地多，基本特征是依靠机械代替人力，发展土地密集型、资本密集型农业，强调提高劳动生产效率；而日本、韩国、以色列和荷兰等农业资源小国，人多地少，着重发展劳动密集型、技术密集型农业，强调提高土地产出率。与这些国家不同，由于农业资源禀赋及经济社会发展的不平衡，我国现代农业发展体现明显的多元化特征。表现在三个方面：
1.产品和产业结构多元。从横向看，我国农业既包括农林牧渔等传统产业，也包括观光旅游休闲、生态环境恢复等多重功能。据农业部加工局数据，目前全国休闲农业与乡村旅游经营主体有180多万家，其中农家乐150万家，规模以上休闲农业经营主体超过4万家。成都平原等许多地区的农民，不再以农产品产出为就业、收入来源，而是以观光旅游休闲作为就业和收入来源。从纵向看，农业的范畴已由过去从种到收的单一生产范畴，发展为目前的包括产前生产资料投入，产中社会化服务，产后的收获、加工、流通、贸易、营销等各环节，形成了从田间到餐桌的完整产业链条，体现了农业产业链的贯通化、复合化趋势。
2.经营模式多元。我国地域广阔，耕地、水、劳动力等农业资源分布很不均衡，气候条件差异显著，再加上经济社会发展条件不同，各地从自身实际出发，逐步形成了各具特色的农业现代化模式。可归纳为六大类：即东北地区的规模化农业、沿海发达地区的集约化农业、西北地区的旱作农业、西南地区的精耕细作特色农业、城市郊区的都市农业和北方草原牧区的草畜平衡农业。不同的发展模式都发挥了各地区的比较优势，都在保障农产品供应、促进农民增收方面起到了积极作用，但更多体现了各自特性，各模式之间存在较大差异。如东北地区大型农机保有量居全国前列，黑龙江垦区田间作业综合机械化程度达97.5%，单个农机合作社投资总量达到1000万元，服务的土地面积为5万亩左右，与浙江、福建等地的模式明显不同。
3.经营主体和经营方式多元。与世界其他国家不同，我国农业经营主体以承包农户为基础，还包括国有农场、实行集体经营的村集体经济组织、家庭农场与种养大户、各种类型的农民合作社、产业化龙头企业、进入农业的工商资本等，呈现多种经营主体、多种经营方式共同发展的格局。从经营行为看，美国是“家庭农场+社会化服务”模式，日本、韩国是“农户+农协”模式，都较为单一。但我国经营主体的行为多元化特征明显，各地探索了“家庭农场+社会化服务”、“合作社+基地+农户”、“龙头企业+家庭农场”、“龙头企业+合作社+农户”等多种路子。
农业在经济社会发展全局中举足轻重，发展目标的确定具有深远影响。在新形势下，走有中国特色新型农业现代化道路，既要考虑生产因素、消费因素，又要更加突出经济和生态等因素，在确保产出总量的同时，更加重视农产品质量安全和生产效益问题，实现数量质量效益并重。
1.稳定数量。实现发展现代农业的数量目标，核心是要保障粮食安全。习近平总书记在2013年中央农村工作会议上强调，要坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。一是以我为主。“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”。目前粮食已经比较稳定地实现了基本自给，但仍面临需求刚性增长，始终需要高度重视。二是立足国内。“我们的饭碗应该主要装中国粮”，确保谷物基本自给，口粮绝对安全。2014年全年进口谷物1951万吨，已经占当年国内谷物产量的3.5%，比2013年提高了近1个百分点，这方面趋势需要引起关注。三是确保产能。产能的基础是耕地。进行农业结构调整，一些耕地不可避免会不种粮食，但不能破坏耕地耕层土壤，更不能搞非农化。关键是守住18亿亩耕地红线、划定基本农田、保住水田和水浇地、大兴农田水利、建设高标准农田。四是适度进口。在明确国内必保的农产品品种基础上，需要研究进口农产品的品种、数量、来源、时间、方式，制定中长期规划和策略。五是科技支撑。我国单产水平与发达国家还有较大差距，必须依靠科技投入提高单产水平。美国玉米平均亩产是700公斤，我国只有400公斤；巴西、澳大利亚甘蔗亩产是10吨，我国仅有4吨。提高科技支撑，涉及研发、转化、推广、人才培养四个环节。关键是要发挥好公益性科研机构和企业两个积极性，从源头提高科技成果的适用性实用性。
2.确保质量。随着城乡居民收入增长，消费结构升级，消费者对农产品的安全和品质更加重视。习近平总书记在2013年中央农村工作会议上强调，确保食品安全体现党的执政能力，农产品质量安全是食品安全的源头和基础保障，必须首先抓好。农业部按照中央要求，连续多年都把确保不发生重大农产品质量安全事件作为农业农村经济工作的重要目标。提高农产品质量安全，需要抓住产和管两个环节。在产的环节，关键是净化产地、规范生产过程、培养教育组织生产者；在管的环节，重点要健全监管体系、明确监管责任、加强基层监管力量、建立产地准出和市场准入衔接机制、实现全链条可追溯，确保人民群众“舌尖上的安全”。同时，在品种选育、种养技术、产后处理等环节应更加注重农产品的品质，提供“舌尖上的美味”。
3.提高效益。长远来看低效益的农业难以持续，必须提高农业的经济效益、社会效益和生态效益。增加经济效益，应在稳定粮食生产的基础上，注重发展经济作物和畜牧业，提高比较效益；注重应用现代科技和物质装备，提高生产效率；注重提升农业的规模化水平，实现规模效益；注重引导农业生产向优势区域集中，发挥不同区域、不同经营模式的比较优势；注重发展农产品加工、流通和采摘观光休闲，加强品牌建设，提高农产品附加值。体现社会效益，要充分发挥农业的多功能性。应延伸农业链条、挖掘农业内部就业潜力，增加对青少年农耕文化的教育，更好地发挥农业在吸纳就业、农耕文明体验与传承等方面的作用，让农业成为农民过上体面生活的职业，成为市民看得见田野、记得住乡愁的乐园。发挥生态效益，需要注重发挥农业对自然资源和生态环境的正外部性。保住耕地、果园、水塘、牧场，本来就是优化国土空间开发格局、提高生态系统自我修复功能的基本举措，需要加大力度；还应合理进行农业生产，更好地涵养水源，培肥土壤，吸收温室气体，吸纳工业生产和居民生活排放的废弃物，为推进生态文明建设作出更大贡献。
农业是国民经济的基础，对经济社会发展全局有重要的支撑作用。基于独特的产业性质，现代农业发展要重点完成保供给、促增收、可持续三大任务。
1.保供给。在每个发展农业产业的国家，农业的第一要务都是保障农产品供给。中国是一个比较特殊的发展中大国，农业具有明显的大国农业特征，核心的就是对农产品需求规模大。目前，全国粮食、食用油、肉类年消费量分别达5.5亿吨、2400万吨、8000万吨左右。巨大的消费量需要在发展现代农业过程中，首先确保供给。新常态下，在农业国际市场开放的情况下，自给加进口已成为保证供给必须采取的措施。关键是要对重要农产品进行战略排序。根据农产品重要程度、需求规模、国内生产潜力和利用国际市场、国外资源的可能，统筹规划、合理确定各品种的阶段性自给率目标，有保有压有放，并相应调整产业结构。在国家层面，确保粮食、棉花、油料、食糖、生猪主要依靠自给解决，在大宗农产品保障上保持话语权。以粮食特别是水稻为首要保障对象，棉花、油料等经济作物可适当进口，对没有比较优势、无关国计民生的小宗农产品，完全可以放开进口。
2.促增收。近年来农民增收势头良好，农业作出了重要贡献。2013年农民8896元人均纯收入中，来自家庭经营的占42.6%。2014年农民人均纯收入达9892元，同比实际增长9.2%；城镇居民人均可支配收入28844元，同比实际增长6.8%。农民人均纯收入比城镇居民人均可支配收入增幅高2.4个百分点，城乡居民收入差距为2.92：1，自2002年以来首次回到3：1以下。通过发展现代农业促进农民增收，有五条途径：一是发展专业化、规模化经营，让农民获得劳动分工收益和规模效益；二是调整农业结构，发展高效农业，推进农产品加工流通，发展休闲观光农业，让农民获得农业产业增值收益；三是发展壮大农民合作社，鼓励龙头企业与农民形成紧密型利益联结关系，让农民分享产业链增值收益；四是推广运用新品种新技术，提高产出效率，让农民获得技术进步收益；五是降低生产成本，通过科学施肥、合理用药、适当使用农业机械替代劳动力，减少物化和人力成本支出，让农民实现节本增收，获得资源配置收益。
3.可持续。实现农业生产良性循环和资源环境永续利用，是建设现代农业必须完成的又一大任务。农业生产既受资源环境的约束，又可能因发展方式不当对资源环境造成损害。目前，农业年产生秸秆8亿吨、畜禽粪便30多亿吨，对环境造成很大压力。据环保部发布的环境统计年报，2013年全国废水中化学需氧量排放量为2352.7万吨，其中来自农业的1125.8万吨，占47.8%；氨氮排放量245.7万吨，来自农业的77.9万吨，占31.7%。实现可持续发展，需要采取三项措施：一是强基础。建设旱涝保收的高标准农田，引导农民施用有机肥，推广深松整地、保护性耕作，培肥地力、改良土壤。对地下水超采区、重金属污染耕地等进行治理修复，严格保护耕地和水资源，留住农业发展的根基。二是降压力。在超过农业资源环境承载能力的地方，实行退耕还林还草、还湿还湖，在有条件的地区推广粮经作物与绿肥轮作、适度休耕。推广应用节肥、节药、节水和清洁生产技术，让农业资源环境休养生息。三是少排放。大力推广使用缓释肥、低毒高效农药、可回收农膜，采取有效措施转化利用秸秆、畜禽粪便等农业废弃物，减少残留和排放，减轻对资源环境的损害。
新常态下现代农业发展有困难、有压力、有挑战，更面临难得机遇。机遇主要来自政策环境和产业发展两个方面。第一，来自于党中央国务院对“三农”问题一以贯之的高度关注。习近平总书记在2013年中央农村工作会议上提出，“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富”；2014年在福建考察时强调，全面建成小康社会，不能丢了农村这一头，并就如何抓好“农村这一头”，提出了“五新”要求：要努力在提高粮食生产能力上挖掘新潜力，在优化农业结构上开辟新途径，在转变农业发展方式上寻求新突破，在促进农民增收上获得新成效，在建设新农村上迈出新步伐。这些要求与党的十八大和十八届三中、四中全会精神一脉相承，丰富了党的“三农”理论思想库，为做好“三农”工作提供了强大保障。第二，来自于农业产业自身对各类主体投资的吸引力。新常态下，非农传统产业处于买方市场，产业相对饱和，供给能力大幅超出需求，亟需优化调整产业结构。而农业产业总体处于卖方市场，内涵和外延大大拓展、具有广阔的成长空间，作为经济发展新增长点的前景可期。现代农业不仅为数以亿计的农户提供了从业的保障，也为新型经营主体从事农业提供了发展的契机，自身也从集聚资源要素的角度在非农传统产业转型提质中迎来了新的机遇。必须牢牢把握机遇，从规范和调整决定资源配置的制度方面不断创新，强化政府行为导向，完善相关政策措施，为走中国特色的现代农业发展道路提供强大动力。主要包括创新土地制度、经营制度、人才培养、政府行为引导四个方面。
土地制度改革创新是所有制度创新和政策创设中的核心问题。2014年中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）（以下简称《意见》），对新形势下农村土地承包、流转和适度规模经营等问题作出了全面的政策安排，是今后十到二十年指导农村土地制度和农业经营制度改革创新的纲领性文件。贯彻落实文件，要抓住五个关键点：一是三权分置理论要把握，二是土地流转要有序，三是规模经营要适度，四是新型主体培育要规范，五是工商资本要监管。
在坚持农村土地集体所有权、稳定农户承包权的基础上，引导经营权有序流转、发展农业适度规模经营，是工业化城镇化深入推进背景下发展现代农业的内在要求。《意见》顺势而为，提出坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，具有强烈的现实意义和伟大的理论创新意义。经营权流转源起于农民需要，在推进过程中也必须尊重农民的主体地位。为此，《意见》强调要因地制宜、循序渐进，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。同时，经营规模扩大的确会带来规模效益，但也不能过大，否则既会出现规模报酬递减，也可能引发土地过度集中，不利于兼顾效率与公平。《意见》为此强调，农业适度规模经营发展要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，并在这一前提下，提出了适度的两个具体表现：一是务农收入相当于当地二三产业务工收入，二是土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍。土地经营权的流转、适度规模经营推进的过程，就是新型经营主体发展的过程。各类主体组织属性、运行机制、功能作用各不相同，要避免一些经营主体为了获得政策支持，变个名字、换个牌子就成了另外的主体。特别是工商企业直接租地经营，容易加剧“非粮化”、“非农化”倾向，应建立健全资格审查、项目审定和风险保障金三项制度，严格准入门槛，加强事后监管。
贯彻落实中办61号文，推进土地制度创新，应坚持稳定和放活相结合。稳定，主要指坚持农村土地农民集体所有、坚持家庭承包的基础地位、坚持农村土地承包关系长久不变。第一，农村土地集体所有不能变。农村土地既不能国有、也不能私有，只能坚持集体所有。国有意味着公权无限化，以公益性用地名义占用耕地的行为将更加普遍和容易施行，保住18亿亩耕地红线将变得非常困难。私有则会吸引全社会资本竞相购买土地，形成土地兼并风险。第二，家庭承包的基础地位不能变。这是农民土地承包经营权的根本，也是农村基本经营制度的根本。家庭承包的基础地位不能变，集中体现在农民家庭是集体土地承包经营的法定主体，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位。第三，土地承包关系不能变。这是维护农民土地承包经营权的基础和关键，也是发展适度规模经营的客观需要。只有稳定土地承包关系，农民才能放心长期流转，流入方才能获得稳定的经营预期，避免短期行为。
放活，主要指在稳定的前提下，放活土地经营权，发展多种形式农业适度规模经营。第一，放活土地经营权的重要基础是确权登记颁证工作。做好这项工作，可以给农民吃上“定心丸”。2014年，已在山东、四川、安徽等3个省及27个县开展确权登记颁证整体试点，基本完成7.3万个村，完善合同2086万份，测量承包地1.47亿亩。全国已有1988个县在推进此项工作。在此基础上，今年将扩大到12个整省开展试点，其他省也将选取1个县开展整县试点。农业部将联合有关部门制定下发专门意见，专门对这项工作进行部署。第二，放活土地经营权的重要目的是发展适度规模经营。适度规模经营是农业现代化的必由之路。土地经营权流转是农业适度规模经营的重要方式。随着环境条件的变化，小规模经营的局限性凸显，不利于应用先进科技成果、接受金融服务、提高农产品质量安全水平、提高市场竞争力和经济效益，必须突破这一限制。通过土地经营权流转，可以使流入方扩大土地经营规模，提高劳动生产率。第三，放活土地经营权的重要遵循是因地制宜、尊重农民选择。放活土地经营权，并不是只有土地经营权有偿转让一条路。有的地方农民群众通过股份合作、土地入股等形式，以土地经营权作为资本参与合作社、企业的经营，获得了农业产业增值收益；有的地方农民群众通过土地托管或在部分生产经营环节接受农业社会化服务等方式，解决了生产经营中的困难，获得了规模效益；还有的农民群众采取互换并地等方式实现了连片经营，也取得良好效果。应坚持因地制宜、尊重农民意愿，让土地经营权真正活起来，为现代农业发展增添动力。
经营制度与土地制度一起，构成现代农业发展的制度基础。顺应现代农业发展需要，改革农业经营制度，必须着力构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。
1.坚持农户家庭经营的基础地位。家庭经营符合农业自身特性，从全世界范围看都是农业生产中的基本形式。目前全国有2.3亿户承包农户，其中60-80%是自给型、生存型。这部分农户即使只能解决自身温饱问题，也是对国家粮食安全作出的贡献。广大承包农户和新型经营主体将长期共存，这是人多地少国家农业发展的普遍规律。要继续加大扶持力度，帮助小规模农户解决实际困难，引导他们通过共同使用农业机械、开展联合营销等方式发展联户经营，增加技术、资本等生产要素投入，提高经营效益。
2.发展多元化新型农业经营主体。新型农业经营主体是商品性农产品的主要提供者。目前，平均规模在200亩的家庭农场达87万家，平均规模在50亩以上的专业大户达317万户，各类农民合作社达到128万家，产业化经营组织33万个，其中农业产业化龙头企业12万家。各类新型经营主体都有独到的功能和比较优势，有各自的适应性和发展空间，需要促进多元主体共同发展，让农民自主选择适合的经营方式。家庭经营类主体成员利益高度一致，劳动监督成本低，在种养业生产环节占据主导地位；集体经营类通过占有共同资源实现规模化发展，有利于提高农业集约化和组织化水平；合作经营类将分散农户组织起来，提高市场谈判地位，降低生产和交易成本，在生产资料供应和产品销售方面具有规模效益；企业经营类技术装备先进、融资和抗风险能力较强，在农产品精深加工、开展创新型农业生产经营活动中具有明显优势。
3.发挥农业社会化服务的支撑作用。适度规模的众多经营主体和全程社会化服务相结合，是我国农业现代化的一个重要路径选择。目前，全国共有社会化服务组织115万个。除公益性社会化服务组织外，经营性社会化服务组织围绕农业各环节为各类经营主体提供完善的社会化服务，也发挥了重要作用。特别是一些经营性服务组织以全托管、半托管的模式，在供种供肥、农机作业、生产管理、产品销售等环节为农户提供服务，既不改变农户承包关系，又保证地有人种、地能种好，让一家一户少投入资本、少投入劳动力也能有收益，服务主体自身还能够通过服务规模的扩大，获得更多经营效益，很有生命力。
4.强化工商资本引领现代农业的示范作用。工商资本进入农业势头迅猛，如何发挥工商资本在现代农业中的示范引领作用值得关注。联想集团作出的探索富有启示意义。联想集团实施“三全”战略，引领示范农户共同发展，引入先进品种技术，打造自有品牌，在山东青岛发展了1.5万亩蓝莓、在四川蒲江经营了1.3万亩猕猴桃。全产业链运行，建立了涵盖育苗、种植、加工、冷链物流、营销网络的全产业链架构；全球化布局，收购了新西兰、智利等地的种植基地和果蔬公司，实现全年均衡供应；全程可追溯，将生产全过程分解为100多个作业工序，实现了可检测可追溯。不仅为农业输入了现代生产要素和经营模式，还通过自建基地、连锁种植、联合合作社带农户等方式，提高了农户的质量意识和技术水平，带动农户共同发展了产业。发挥工商资本的积极作用，一是要选择有实力有耐心的工商资本；二是要加强农产品质量安全监管，维护区域公共品牌，培育壮大优势产业；三是要积极培育多元经营主体，促进其在工商资本引领下协同发展。
经营制度改革更多是解决“地怎么种”、“地怎么种好”的问题，破解“谁来种地”问题的一个重要制度创新就是培养新型职业农民。这一问题不仅在我国存在，在人多地少、经济快速增长的日本、韩国等东亚国家普遍存在。主要原因是这些国家人均农业资源禀赋少，务农比较效益低，不足以保障全体家庭成员生活，农民只能外出就业。再加上东亚国家在子女间均分家庭财产的文化传统，使得家庭经营规模难以扩大。反观美国、德国等欧美发达国家，“谁来种地”问题并不突出。原因就在于农村人少地多，法律又规定单嗣继承，确保农场保持一定规模，靠这一规模可以获得不低于从事非农产业的收入。收入有保障、职业体面，这是欧美发达国家农业后继有人的根本保证。培养新型职业农民，为现代农业培养有文化懂科技会管理的生力军，我国也需要加大教育培训和政策扶持力度，让务农有准入有收益有尊严。
1.加强职业农民教育培训。实施新型职业农民培育工程，围绕主导产业开展农业技能和经营能力培养培训，扩大农村实用人才带头人示范培养培训规模，加大对专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工的培养培训力度，把青年农民纳入国家实用人才培养计划。要以生产经营类新型职业农民培育为重点，对农业基础经营者、获证农民、农业后继者和农业服务人员实行分层培养。
2.实行职业农民准入制度。采取相应措施，使农业成为进入有要求、经营有收益、收入有保障、职业有尊严的行业。坚持政府主导和农民自愿的原则，针对不同类型、不同层次的职业农民，实施差异化的认定标准，积极探索新型职业农民认定管理制度和农业行业准入制度。不断加大政策扶持力度，加快推进包括农村土地在内的集体产权制度改革，加快健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，使留在农村的劳动者和城镇居民一样，能够尽快享有同等的生产要素权益和社会保障权益，真正让新型职业农民过上体面生活。
3.建立高素质人才回流机制。加快制定和完善大中专院校毕业生到农村务农的激励政策，鼓励吸引毕业生兴办家庭农场和农民合作社。争取将骨干务农农民的农科职业教育，特别是中等职业教育，纳入国家职业教育免学费政策范围，吸引农村有志青年学习农业、投身农业。从政府补贴、项目扶持、金融服务、土地流转、职称评定等方面创新制度和政策，吸引大中专毕业生和专业技术人员从事农业，并在户籍、社会保障等方面给予城镇居民同等待遇。
发展现代农业，政府行为至关重要，是必不可少的外部条件。新常态下，政府行为应坚持两个原则：一是坚持以工补农、以城带乡，不断加大对农业的支持保护力度，完善农业政策框架；二是农业政策的调整要符合世贸组织规则，与国际接轨，并注重发挥社会资本、金融资本的作用。重点是在投入政策、价格政策、补贴政策和金融保险政策四个方面有所创新。
1.投入政策。应在财政预算中把农业作为重点来安排，建立各级财政农业投入稳定增长机制。重点是强化农业基础设施建设，注重发挥农业科技、农业机械的引导驱动作用，加强农业面源污染防治，为促进农业结构调整、发展方式转变，实现持续发展提供支撑。一是全面开展永久基本农田划定，推进高标准农田建设，加快千亿斤粮食新建仓容建设进度，加快建设跨区域冷链物流体系。二是深入推进粮食高产创建和绿色模式攻关，加大对园艺作物标准园创建、标准化规模养殖场建设等支持力度。三是加快生物育种、智能农业、农机装备、生态环保等领域科技创新，加强农业面源污染治理，扩大重金属污染耕地修复等试点范围。特别是要在中西部地区建设一批重大引调水工程、大型水库和节水灌溉骨干渠网，既夯实农业持续发展基础，又扩大投资、促进增长、改善民生。
2.价格政策。在这方面，应坚持农产品价格形成机制“市场定价、价补分离”的改革方向不动摇，继续执行稻谷、小麦最低收购价政策，完善重要农产品临时收储政策，总结棉花、大豆目标价格改革试点经验，积极开展农产品价格保险试点。去年中央已安排新疆棉花和东北、内蒙古大豆目标价格改革试点，取得初步成果，但操作成本很高，需要进一步加强政策效果评估总结，研究改进操作方式方法。粮食等农产品价格保险试点，农民参加保险、财政适当补贴保费，当农产品价格低于目标价格时由保险公司赔付，是防范价格风险、保障农业收益的新路子。
3.补贴政策。应坚持存量不动，增加总量，向主产区、新型经营主体和粮食等重要农产品生产倾斜的原则，提高补贴的针对性、精准性和实效性。一是存量不动。继续实施种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等。对已经发放给农民的补贴应保持稳定，体现农业补贴政策的连续性和稳定性。二是增加总量。继续扩大农业补贴规模，重点增加生产性补贴。更多运用“绿箱”支持，实施农业生产重大技术措施推广补助政策，扩大节水灌溉设备购置补贴范围，加大在农业投入品、农业灾害救助、资源和生态保护、农民培训等方面的补贴力度。三是适度倾斜。新增补贴重点向主产区、新型经营主体和粮食等重要农产品生产倾斜，增强补贴对生产的激励效应。对粮油生产大县、粮食作物制种大县、生猪调出大县、牛羊养殖大县、现代农业示范区，加大财政奖励补助力度。加快完善粮食主产区利益补偿、耕地保护补偿、生态补偿制度。
4.金融保险政策。融资难是制约我国现代农业发展的重要瓶颈，对传统农户和新型经营主体都是如此。金融的供给和需求脱节失衡，既有供给方的原因，也有需求方的原因。从作为供给方的金融机构看，主要是“三个不足”：对新形势下农业具有增值成长和盈利空间的产业特征认识不足，针对农业特点进行金融产品和服务设计的技术不足，解决农业金融交易成本高问题的货币、税收、补贴和监管等配套政策不足。从作为需求方的农业经营主体看，主要是“两个缺乏”：既缺乏有效抵押物，又缺乏高等级信用。为此，金融保险政策创新的重点是要推进农村金融的机构创新、产品创新、服务方式创新，完善政策性农业保险。一是推进机构创新。关键是要坚持严格规范、强化监督的原则，创设更多面向农民的村镇银行、资金互助组织、社会性金融组织，形成商业性金融、合作金融、政策性金融一体的农村金融体系。二是推进产品创新。核心是搭建交易平台，创新抵押产品。立足各地实际，培育中介服务组织、建立产权交易市场，探索开展农村土地经营权、农村住房财产权、大型农机具、林权、农产品等抵押模式。三是推进服务创新。重点在于加快建设信用体系，开展信用评级，发展信用贷款。对信用评级高的农户给予贷款优先、额度优厚、利率优惠等政策支持。鼓励金融机构运用移动互联、云计算等技术，为农户提供便捷高效的金融服务。四是完善政策性农业保险。首要的是加大中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴力度，逐步扩大农业保险补贴覆盖范围，稳步提高农业保险风险保障水平。针对新型农业经营主体，提供多种档次的保费保额选择，探索开展产量保险、价格保险、收入保险等新型保险产品试点。建立和完善农业再保险体系，探索建立财政支持的农业大灾风险分散机制。鼓励地方开展特色产品、农业设施等方面的保险。
（作者系农业部农村经济体制与经营管理司司长）
中国乡村发现网转自：财新网
★《中国乡村发现》官方网站:http://www.zgxcfx.com
★《中国乡村发现》书刊订阅:25元/期，全年150元
◎支付宝--账户名:陈明飞;账号:hnnyy@vip.163.com
◎银行汇款--户名:湖南省农村发展研究院
开户行:中国农业银行长沙洪山桥支行
账号:18-077 1010 4000 2317
◎邮局汇款--地址:长沙浏河村巷37号
收款人:陈明飞;邮编:410003;电话:0731-84210181
◎汇款后请及时致电确认到账情况及收刊地址
★投稿邮箱:zhgxcfx@163.com
★ 湖湘智库:huxiangzhiku
中共湖南省委、湖南省人民政府直辖的综合型智库--湖南省社会科学院的官方微信。
★中国湘学：xiangxuecn
湖南省湘学研究院的官方微信公众号，致力于成为湘学知识普及平台、湘学学者交流平台、湘学成果共享平台。
★乡村发现：zgxcfx
乡村品牌读物《中国乡村发现》刊物及中国乡村发现网的官方微信。