报告|韩俊:建立更加有效的食品安全治理体系
十八届五中全会勾画了中国到2020年全面建成小康社会的宏伟蓝图。人民的健康水平是全面建成小康社会的重要内容。五中全会提出，推进“健康中国建设”。充足、营养和安全的食品供应是人类健康所必需的。作为“健康中国建设”计划的一个重要组成部分，全会提出，要“实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心”。这是中国在五年规划中，第一次把食品安全战略提到这样的高度。“食品安全”也是“粮食与食品安全峰会”创办以来关注和讨论的主题。通过峰会的讨论，我们有机会分享各国在食品安全领域的经验，与会的代表也对中国制定更具前瞻性的国家食品安全战略和政策提出了很好的意见和建议。国务院发展研究中心（DRC）指导创办这个论坛，一开始就把“食品安全”作为主题，是很有远见的。我们也期待着本次峰会对中国形成更加有效的食品安全治理体系、制定和实施好国家食品安全战略提出更具建设性的建议。在此，我想围绕“实施食品安全战略”谈几点看法。
食品安全是一个全球性问题，越来越受到世界各国政府和消费者的高度重视。在不断发展的食品对外贸易中，各个国家都制定了严格的食品安全技术法规和标准，对进口食品的质量安全提出了越来越高的要求。中国是一个食品生产和消费大国，而且随着食品行业国际化程度的大幅提高，中国食品安全问题也越来越受到世界关注。作为一个负责任的大国，中国政府高度重视食品安全问题。早在2004年，国研中心就组织中国50多家智库，对中国食品安全战略进行了研究，正式发布了第一份内容十分详尽的《中国食品安全战略报告》，并与世界银行、世界卫生组织、亚洲开发银行开展了合作，提出了完善中国食品安全监管框架的一揽子建议。这些研究成果对中国制定和完善食品安全法律、完善食品安全监管政策直接产生了重大影响。通过这些国际合作，包括国外考察，我们对世界各国食品安全监管的基本理念和成功实践有了全方位的了解。
国研中心每年举办的这个峰会，让我们有机会更加深入了解各国最新的经验。食品无国界。当前，各国的食品贸易日益频繁且日趋增长，食品市场逐步开放的趋势不可逆转。根据全面建成小康社会的要求，中国实施食品安全战略，建立一个更加有效的食品安全治理体系，应当积极借鉴国际上食品安全管理的有益经验，强调公共和私人部门统一行动；食品安全标准应该建立在科学基础上，强调风险分析和预防，食品安全标准应当循序渐进地逐步国际化；应当建立从“农田到餐桌”的全过程监管体系；在中央一级有一个权威声音对食品安全负责，并拥有实现职能所必需的充足人力和资金；应当明确地方政府、行业、消费者在食品安全体系中的职责和所扮演的重要角色。特别是，监管部门应该及时、准确、全面、公开和有效地提供有关食品安全方面的信息。信息透明是政府行使食品安全监管职能的重要准则。唯有信息透明才能使政府、产业界和消费者开展良好沟通、消除隔阂和偏见。
食品监管的首要职能就是执行食品法规，保护消费者。国家食品监管体系包括以下要素：相关可执行的食品法律法规、检测服务、食品危害物和食源性疾病人群的监测、向包括消费者在内的各利益相关方提供公开而透明的信息。经过近年的努力，中国食品安全监管体系不断强化，但基层监管体系仍是薄弱环节，市县地方政府职责仍有待进一步强化。为使中央政策在地方得以执行，要细化、硬化考核标准，将确保食品安全纳入各级政府政绩考核体系，强化问责机制。
食品安全目标不可能只通过政府部门的强制性监管而达到，监管与惩罚机制只是政府部门的手段之一。只有食品链中各个利益相关方，即农民、食品企业和消费者都积极参与，才能建立有效的食品安全保障体系。产业界在食品安全管理体系中的作用主要通过以下途经进行：一是通过行业自律加强行业内部管理；二是与消费者沟通，根据消费者的需求不断完善行业内部管理制度。目前食品行业这几个方面的作用没有得到充分发挥。行业自律是保证食品安全的重要方面。从目前情况来看，食品行业组织还没有得到充分的发育，运行还很不规范。食品产业链的各个利益相关方，通过自己的声誉来积极维护食品安全，是食品安全体系有效运转的核心。政府和社会的监管仅仅是外在的约束。为了充分发挥社会各方面维护食品安全的积极性，应通过政府、产业界、消费者、媒体、教育和科研机构等有关各方密切配合、相互协作，完善相互沟通的机制，寻求共同解决食品安全关键问题的办法。
关于小农户如何融入农业供应链，我们注意到，世界银行曾总结过中欧和东欧转型经济体中小农户和农业综合企业之间协作式供应链的许多成功范例。联合国粮农组织也总结过不同国家的经验，说明在诸多不同条件下小农户通过中间商、牵头农户、公司和合作社与市场取得了连通。协作式供应链是生产者、中间商、加工商及采购商就生产什么、生产多少、何时交货、质量和安全要求及价格等作出的长久安排。这种供应链的特点是，各方是一种伙伴关系，有共同利益，一个重要的特点是相互间的信任。这个问题在中国具有特别的重要性。中国的农业生产结构极为分散，2亿多个农户从事农业生产，平均每户不到1公顷的耕地。这对从源头确保农产品质量安全提出了挑战。
中国食品业发生的迅速变化，就是超级市场所占的市场份额迅速增长。这种扩张发生的主要原因是超市对现代消费者的吸引力，以及现代零售业在技术和物流方面所具备的传统零售业所没有的优势。研究发现，尽管很多超市努力通过各种形式的食品安全认证，花大力气搞检测及追溯体系等手段来吸引顾客，中国的超级食品市场在质量和安全标准方面与发达国家还有很大差距。
食品行业面临的另外一个重要变化是，优势农产品的出口市场不断拓展。一般来说，出口市场比国内市场对食品安全的要求高，食品安全标准日益成为对外出口市场拓展的一个主要的、甚至是决定性的因素。大型出口采购商，特别是超级市场的采购商提出的要求已成为新鲜产品出口的一个重要因素。中国农产品出口企业按照国际标准，对国内农业产业链进行整合，推动了新技术的传播、物流服务的发展，对整个食品产业的进步起着很大的带动作用。超市的迅速崛起和出口市场的拓展，催生了中国农业协作式供应链的快速发展。
国际和中国的经验表明，协作式供应链对参与现代食品市场有着决定性的作用，是增强食品产业竞争力的重要工具，也是提升食品安全的重要工具，正在倒逼农业发生“从餐桌到田头”的变化。中国在制定农业政策过程中，高度重视协作式供应链的作用。十八届五中全会提出，要大力推进农业现代化，并把“推进农业产业链和价值链建设”作为农业现代化的重要内容。我们的政策目标是，在中国农业转型升级过程中，各种对农民有辐射带动作用的协作式农业供应链能得到充分发展，中国农业和食品产业在激烈的国际竞争中能发挥出自己的优势。我们愿意分享各国在这方面的成功经验，并不断拓展与贸易伙伴和各国农业企业的合作。
（作者为中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任）
中国乡村发现网转自：《中国经济报告》2015年12期
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