学习时报|陆福兴:农村土地制度改革的三大新突破

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在工业化和城镇化的快速推进中，国有土地的价值得到了充分的开发，但也出现了不少问题。在城乡一体化大潮中，按照市场经济运行规律，农村集体土地的价值必须显性化，必须赋予农民更多的财产权，但又要避免国有土地开发出现的老问题。农村建设性土地包括国家征收的农村土地、农村集体经营性建设用地和农民宅基地等三种类型，这三种类型的土地是农村不用于生产的土地，却是非常重要和有价值的土地，其改革不仅牵涉到农民的切身利益，也牵涉到国家整个农村土地制度改革的成败，因此，成为在《深化农村改革综合性实施方案》中成为唯一要求“试点”推进的改革。总体来看，本次农村综合改革对农村建设性土地有三大新突破。

缩小范围：

土地征收制度改革的新突破

农村土地征收是改变农村土地集体性质的部分土地，这一部分土地是国家用于公用事业建设或其他重要用途的土地，国家通过征收补偿把集体土地收归了国有，改变了土地的集体所有性质。对这一部分土地的改革的国家思路是：缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

本次农村改革对这一部分土地的突破在于缩小征地范围。缩小征收范围突破了忽视集体权益的局限，限制了国家农村土地的征收权。缩小国家征收的范围，其实就扩大了农村土地征收创新的空间。因为城镇化还要继续推进，工业化也在加速发展，用地的刚性并没有改变，而缩小国家征收范围，就意味着要开辟其他的渠道满足新型城镇化和工业化的要求。具体来说，本次农村土地改革的创新在于：一是缩小土地征收范围，不征收的尽量不要征收，能用其他方法取得的尽量不要使用征收的方法，这就不排除扩大其他集体的土地开发形式，比如通过市场化购买集体经营性建设用地等。二是规范征收程序，在程序上限制乱征收，保证征收的有序性和合法性。三是完善被征地农民的保障机制和增值收益分配机制，要有益于提高农民个人收益。特别是增值收益分配机制，就是尽量让农民分享农地被征收后的成果。如安排工作、入股分红等等。因此，缩小征地范围不能简单解读为国家少征收农村土地或节约土地，要发展肯定需要土地，关键是需要的途径和渠道的创新。

入市交易：

集体建设用地制度改革新突破

集体经营性建设用地是土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，是农村集体组织能够控制、国家政策允许搞建设的部分土地，这一部分土地价值的激活，不仅可以增加集体经济收入，提高集体经济组织公共服务的能力，还可以增加农民的收入。国家改革的基本思路是打破新中国成立以来城市土地与农村建设性用之间的鸿沟，允许其与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。

本次改革的亮点是农村集体经营性建设用地与国有建设用地享有同等权利，可以出让、租赁、入股，这是农村建设性土地改革的一个重大突破，意味着城乡土地平等的市场化趋势正在逐渐形成，农村集体土地潜在价值将会不断激活，唤醒农村存量资源的重大改革正在破冰。但现阶段还只能试点，试点成功才能逐步推开。

有偿使用：

宅基地制度改革的新突破

农村宅基地与农民财产权有着根本的联系，也一直是农村改革的难点和关键。农村宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

本次农村宅基地改革尽管还没有实现与城镇商品房同等流动的目标，但是其最大的亮点是有偿使用的突破。一是赋予用益物权，明确界定权利，对农民住房发房产证有了依据;二是通过宅基地从当前的无偿使用变为有偿使用，限制了宅基地成员权的滥用，也赋予了宅基地的流动价值;三是建立自愿退出有偿制度，退出宅基地可以补偿，可以增加农民进城的资源;四是明确可以抵押、担保、转让，将推动农村土地管理的相关法律法规的修改。农村宅基地改革为农村住房财产权保值增值和有效流动奠定了基础。

本文原载于学习时报2015年12月14日

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