调查|叶兴庆:以产权制度改革提高资源配置效率

点击上方“乡村发现”可以关注哦！

——六盘水“资源变股权、资金变股金、农民变股民”调查

贵州省六盘水市探索总结出的“三变”（资源变股权、资金变股金、农民变股民）经验已取得初步成效。以“资源变股权”，促进已承包到户、高度分散的耕地等农业资源流转集聚和规模经营，盘活闲置的、未承包到户的集体资源和实物资产。以“资金变股金”，创新财政扶持资金的使用方式，提高农民和村集体闲置资金的使用效率。以“农民变股民”，在农民、村集体与规模经营主体之间建立紧密的利益联结机制，化解规模经营主体在取得流转土地、获得当地村干部和农民的支持保护、争取国家扶持政策等方面可能遇到的难题。深化“三变”改革，应加快培育农村资产评估市场、尤其是要加快完善农村资源性资产的定价机制，注重“合作社”出资和治理结构的完善，公平公正处理财政性资金所形成资产的归属。

随着农业副业化、农户兼业化、农民老龄化程度的加深，已承包到户、高度分散的耕地等农业资源如何流转集中、提高使用效率？随着精准扶贫战略的实施，国家用于扶贫的资金如何有效覆盖到“无业可扶”和“无力脱贫”的贫困人口？村集体拥有的资源、资产、资金和国家投向农村的项目资金如何得到有效利用？贵州省六盘水市探索总结出的“资源变股权、资金变股金、农民变股民”（以下简称“三变”）的经验，对其他地区解决这些现实问题有一定借鉴意义，对推进全国农村集体产权制度改革有一定参考价值。

“三变”的具体做法

贵州省六盘水市地处乌蒙山区，是一座资源型山地城市，也是一座城乡二元结构特征非常突出的城市。全市9965平方公里国土面积中，石漠化面积占32％。全市463万亩耕地面积中，25度以上的坡耕地占47％。全市总人口328万人，居住着44个少数民族。所辖4个县（特区、区）中，有3个国家级扶贫县、1个省级扶贫县。当地从山高坡陡、居住分散、农民文化程度低和贫困程度高的实际出发，创新土地和国家扶持资金使用方式，取得了初步成效，出现了一批“三变”的典型案例。

（一）以“资源变股权”，促进已承包到户、高度分散的耕地等农业资源流转集聚和规模经营，盘活闲置的、未承包到户的集体资源和实物资产

六盘水市喀斯特地貌突出，耕地细碎，坡耕地多，发展高山特色农业，需要在平整土地、引水修路等方面进行较大投入，实现适度规模经营的投资门槛较高，普通农户没有这个实力。引入规模经营主体，农民和村集体以土地经营权入股，是实现土地流转和集中、发展高山特色农业的现实路径。

一是农民以承包土地的经营权入股。钟山区大河镇周家寨村的70户农民以20年的土地经营权入股民润蔬菜种植合作社，合作社理事长承担入股农户保底分红及各项生产开支，农户和合作社分别占30％和70％的股份。截至2014年底，全市共有17142户农民以承包土地的经营权入股合作社、龙头企业等规模经营主体，入股土地面积19．53万亩。

二是村集体以土地经营权入股。各地农村或多或少都有一些园地、林地、草地、荒山、滩涂、水面等集体资源未承包到户，要么闲置，要么以很低的承包费被少数人占有。为改变这个局面，在清理核实、确定权属的基础上，将这些未承包到户的集体资源的经营权折价入股。盘县滑石乡岩脚村以37．8亩集体荒山和河滩地经营权，参照该市28600元／亩的征地补偿费标准折价108．1万元，入股贵州农熠农业开发有限公司。截至2014年底，全市共有15．5万亩集体土地、7．4万亩集体“四荒地”、6．3万平方米集体水面入股合作社、龙头企业等规模经营主体。

三是村集体以实物资产入股。村集体将投资兴建或购买的房屋、建筑物、机械设备等实物资产作价入股，参与分红。六枝特区陇脚乡花德村将常年闲置的1000平方米原集体养殖场办公用房作为出资，入股驰诚养殖专业合作社。

（二）以“资金变股金”，创新财政扶持资金的使用方式，提高农民和村集体闲置资金的使用效率

多年来，各级财政投入到农村的资金基本上是一次性投入、一次性使用，投入分散、效益不高，形不成集体积累。在“三变”改革中，六盘水市把财政投入到农户的扶贫资金、投入到村集体的项目资金，作为农户和村集体的股金，集中投入到合作社、龙头企业等规模经营主体，按股份比例分享收益，提高资金的使用效益，形成农民和村集体稳定增收的长效机制。

一是财政扶贫资金折资入股、股权收益落实到扶贫对象。财政性扶贫资金如何瞄准扶贫对象，是实现精准扶贫的难题。“折资入股、权益到户”，是措施精准的有益尝试。位于六枝特区郎岱镇的贵州天地人和农业产业发展有限公司建设6000亩猕猴桃产业基地，预计到投产后总投资共1．5亿元，其中使用国家扶贫资金3000万元形成的股权收益，由全镇精准扶贫户（1755户、4986人）长期分享。在六盘水市农村商业银行增资扩股过程中，钟山区政府委托2家区级国有农业公司以684万元财政扶贫资金购买400万股，股权收益按10:1的比例在农村与城市扶贫对象间进行分配。

二是财政项目资金折资入股、股权收益落实到村集体。在不改变资金使用性质及用途的前提下，将财政投入到农村的生产发展类资金、农业生态修复和治理资金、农村基础设施建设资金、支持村集体发展资金等量化为村集体的股金，入股到合作社、龙头企业等规模经营主体，按股份获得收益。六枝特区落别乡抵耳村将财政壮大村级集体经济资金100万元入股朝华农业科技有限公司，种植高标准茶叶，在项目建设前三年每年保底分红8万元，第四年起每年递增1万元，最高至每年15万元，股权及其收益纳入村级集体资产管理。

截至2014年底，全市共整合扶贫、农业、林业等11个部门各类财政资金2．6亿元投入合作社和龙头企业，变为农民和村集体持有的股权。

（三）以“农民变股民”，在农民、村集体与规模经营主体之间建立紧密的利益联结机制，化解规模经营主体在取得流转土地、获得当地村干部和农民的支持保护、争取国家扶持政策等方面可能遇到的难题

农民和村集体以资源、资金入股，比单纯的土地出租、资金出借，更有利于改善农户、村集体与规模经营主体的关系，调动各方积极性，降低今后的摩擦成本。

一是通过农民变股民，既增加农民财产性收入，又赢得农民支持保护。现实生活中的很多案例表明，如果与周边农民的关系处理不好，规模经营主体种植的特色水果、养殖的特色产品，在实际效益远远超过农民起初的预期时，极易遭到农民的偷盗、哄抢。农业生产存在劳动与收获不同步、监督成本高的天然障碍，如果规模经营主体与周边农民仅仅是土地租赁和劳动雇佣关系，当需要雇佣他们参加农业生产时，这些农民往往不会像经营自家土地那样精心劳作。周边农民以土地经营权、自筹资金入股后，经营收益与自身利益密切相关，他们就会自觉保护规模经营主体的产业、精心从事雇佣劳动。

二是通过村集体变股东，既增加村集体收入，又赢得基层干部支持保护。村集体在协调土地流转、争取国家扶持、维护生产秩序等方面可以发挥重要作用。村集体以土地使用权、国家扶持资金等入股，甚至“入干股”，可以显著降低规模经营主体与分散农户的交易成本。

“三变”是我国农业改革发展关键节点的重要探索

实行农户家庭承包经营制度后，耕地、林地等集体所有制资源的经营权落实到了集体成员，当时农户就业和收入主要靠这些资源，他们的生产积极性得到了充分调动，农业生产实现了快速发展，全国多数地方因此而解决了农民温饱问题。随着农业劳动力向非农产业转移，农业副业化、农户兼业化、农民老龄化问题越来越突出，继续提高耕地、林地等农业资源使用效率缺乏动力支撑。但另一方面，规模经营主体进入农业往往会遭遇难以获得足够规模耕地、林地等农业资源的瓶颈。如何把分散的耕地、林地等资源经营权集中起来，与规模经营主体对接，成为我国实现农业现代化必须解决的一个紧迫课题。

国家扶持农村集体的项目资金越来越多，扶持贫困户的力度越来越大，随着收入的增长农民的自有资金也在增加，这些资金迫切需要提高使用效益。规模经营主体虽有一定资金实力，但要适应农业投资需求大、回收周期长的特征，也面临一定的压力。如何把分散在农户、村集体的各类资金集中起来，委托给有经营能力的人管理、投向有长期回报的建设项目，使村集体有长期稳定的收入为村民提供服务、使贫困户有长期稳定的收入以维持生计，成为我国实现农村治理现代化必须解决的一个紧迫课题。

在这一时代背景下，贵州省六盘水市创造的“三变”经验，为解决上述课题拓宽了思路，值得深入总结和剖析。“三变”的实质，是以产权为纽带，实现农村资源、资产、资金的规模聚集、治理改进、效率提升。资源变股权、资金变股金、农民变股民，核心在于“股”。以“股”为纽带，促进耕地、林地等资源和门面房、建筑物等资产向规模经营主体流转，促进农民和村集体资金向规模经营主体集聚，促进农民、集体、规模经营主体合作共赢。从“三变”实践，我们可以得到以下启示：

第一，贫困地区在推进农村集体产权制度改革方面同样可以大有作为。

中国改革是从农村开始的，农村改革是从贫困地区开始的。当时的改革逻辑，是自下而上，自弱而强。在全面深化改革的新阶段，改革的逻辑是“依法改革”，顶层设计，自上而下。这有其必要性。但要注意防止在全面深化改革的新阶段，贫困地区成为被改革遗忘的角落。推进农村集体产权制度改革，城郊地区、发达农村容易成为人们关注的焦点。六盘水的“三变”实践表明，贫困地区、纯农业领域，同样需要做好深化农村集体产权制度改革这篇大文章，同样可以释放产权制度改革红利，同样可以让农民有改革的获得感。

第二，“三变”成功的关键是引入了外部企业家资源，即合作社、龙头企业等规模经营主体的投资人、领办人。

农民作为集体成员有获得承包地的权利、作为扶贫对象有获得扶贫资金的权利，村集体作为扶持对象有获得国家扶持资金的权利，但他们不一定有有效使用这些资源和资金的能力。以前为什么一家一户不能有效利用承包地、扶贫资金？以前办村集体企业，为什么办一个垮一个，造成大量乡村债务？关键在于农民和村集体缺乏技术、资金、经营管理能力。在六盘水“三变”的典型案例中，无一例外都以规模经营主体为平台。引入规模经营主体，就引入了资金、技术、管理、市场，弥补了农户和村集体的短板，产生聚合效应、裂变效应。

第三，“三变”成功的基础是规划和培育了区域性主导产业。

是“三变”成就了主导产业，还是主导产业促成了“三变”？事物的真实逻辑是：地方政府规划主导产业、围绕主导产业引进经营主体、通过“三变”把分散的资源和资金聚合到经营主体。选对、规划好区域性主导产业，才能对经营主体产生吸引力。这么看来，是主导产业的规划和培育，为“三变”提供了可能和保障；“三变”降低了经营主体获取资源和资金的交易成本。

第四，“三变”是个大课堂。

在“三变”过程中，农民和村集体增强了产权意识，从以前看重眼前的一次性货币补偿，转变为看重资源和资金的增值潜力，眼光更加长远。农民和村干部增强了民主意识，村两委要组织农民以土地经营权、扶贫资金入股，需要与农民平等协商。农民和村干部增强了团队意识，集体行动的观念明显增强。

深化“三变”改革的几点建议

1

注重配套改革的跟进

以集体建设用地使用权入股，一般参照国家征地时的土地补偿费标准作价，股份占比相对容易确定。农户、村集体以农用地经营权入股，缺乏完善的定价机制，所占股比差异较大。这取决于入股土地的质量，也取决于农户与规模经营主体的博弈。规模经营主体的实际投资额不透明，农户和村集体以资源入股所占股比普遍偏低，这为以后可能出现的纠纷埋下了隐患。应加快培育农村资产评估市场，尤其是要加快完善农村资源性资产的定价机制。如果当地有成熟的农地租赁市场，应按租金除以长期利率的方法对农地估值。应建立农村产权流转交易机制，为农户、村集体、规模经营主体股权转让或资金募集提供服务平台。发展特色农业保险，降低自然灾害和市场波动风险。

2

注重“合作社”出资和治理结构的完善

在“三变”案例中，不少规模经营主体自称是“合作社”。但其出资、分配、管理并没有采用合作制原则，基本上是一股独大或纯粹挂牌式“合作社”。应引导这些规模经营主体按合作制原则进行股权结构和治理方式再造。既然是“农民变股民”，就要让农民和村集体履行股东的职责、行使股东的权力，参与重大决策的制定，而不仅仅只是被动地参与分红。

3

注重公平公正

财政性资金所形成资产的占有、使用、收益、处分权需要进一步明确。盘县淤泥乡岩博村的“岩博农民养殖专业合作社”，由村集体以22亩土地使用权作价66万元，与36户农民出资2314万元共同成立，村集体和36户农民各占2．8％和97．2％的股份。该合作社成立后，通过各种渠道申请到财政资金200万元（包括中央财政基建项目资金60万元、省级扶贫资金100万元、县级财政补助资金40万元），全部按原股权结构量化到村集体和36户农民，成为股东持有的新增配股。这36户农民显然不是普通农户，更不可能是贫困户。由他们占有财政资金（含扶贫资金）形成的资产，有失公允。必须明确，作为精准扶贫措施，扶贫资金折资入股所形成的股权，一定要落实给真正的贫困户、特别是“两无”（无业可扶、无力脱贫）人员。用国家扶持村集体的资金入股形成的股权，是村集体资产，应归全体成员集体所有。应防止用支农资金、扶贫资金形成的股权，被少数农户、非贫困户占有。

（作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部）

中国乡村发现网转自：中国经济时报2016年02月29日

声 明

本微信公众号系《中国乡村发现》官方微信，如无特殊说明，本微信内容均来自《中国乡村发现》杂志或网站，版权所有。欢迎转载，如有媒体或其他机构转载,请注明出处为“中国乡村发现网”。对于不注明出处的侵权行为，本刊保持追究法律责任权利。

征 订

★《中国乡村发现》官方网站:http://www.zgxcfx.com

★《中国乡村发现》书刊订阅:25元/期，全年150元

◎支付宝--账户名:陈明飞;账号:[e-mail]

◎银行汇款--户名:湖南省农村发展研究院

开户行:中国农业银行长沙洪山桥支行

账号:18-077 1010 4000 2317

◎邮局汇款--地址:长沙浏河村巷37号

收款人:陈明飞;邮编:410003;电话:[phone]

◎汇款后请及时致电确认到账情况及收刊地址

★投稿邮箱:[e-mail]

官方微信推荐

★ 湖湘智库:huxiangzhiku

中共湖南省委、湖南省人民政府直辖的综合型智库--湖南省社会科学院的官方微信。

★中国湘学：xiangxuecn

湖南省湘学研究院的官方微信公众号，致力于成为湘学知识普及平台、湘学学者交流平台、湘学成果共享平台。

★乡村发现：zgxcfx

乡村品牌读物《中国乡村发现》刊物及中国乡村发现网的官方微信。

更多精彩点击左下角“阅读原文”

↓↓↓