集体土地中的哪些地可以入市？ ——中国集体土地入市制度系列研究之三

本文作者

唐利君

钟新良

“

笔者《集体土地入市系列研究（一）》、《集体土地入市系列研究（二）》中，从国家法规政策层面，全面梳理并回顾了我国自建国以来至今的集体土地制度的变迁，分析了时代洪流推动集体土地入市制度产生的历史必然性；也在地方法规层面，概览了各地方政府关于集体土地入市制度的试点探索，同时也追踪了近期关于集体土地入市的政策及法律进展情况。

在本文中，笔者继续关注中国集体土地入市的最新立法进展，详细剖析了“集体土地中的哪些地可以入市”这一重要的命题，力争化解公众认为的“所谓集体土地入市，即是所有的集体土地都可以入市”这一错误认识，以达到激浊扬清的目的。

”

一、关于集体土地入市的最新立法进展

2015年党中央、国务院决定开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理制度改革试点。同年2月，全国人大常委会通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，暂停《土地管理法》5个条款、《城市房地产管理法》1个条款，决定要求对实践证明可行的，要修改完善有关法律，对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

2016年，中央改革办将《土地管理法》修改列为重点改革任务。原国土资源部（现已改建为自然资源部）高度重视，按照“立法与改革同步推进、相向而行”的原则，稳步有序推进《土地管理法》修改工作。经反复研究，并向全国人大常委会法工委、中农办、国务院法制办作了多次汇报和沟通，确定法律修改的范围和重点等重大问题，赞同本次修改以修正案的形式开展。在此基础上研究形成《土地管理法（修正案）》，征求了中央国务院有关部门和地方国土资源主管部门的意见。在充分采纳各方意见的基础上，经国土资源部第5次部务会议审议通过，形成了目前的《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）。该修正草案于发布之初社会各界就给予了高度的评价，社会各界人士普遍认为修正案有利于进一步保障和维护农民土地财产权利，促进农村土地资源有效利用，促进城乡一体化发展，期盼尽快颁布实施。

根据日前媒体的报道，2018年12月，全国人大常委会将审议《中华人民共和国土地管理法（修正案）》。

二、《土地管理法》修正案对“集体入地入市制度”的最新规定

（一）删除了现行法律关于禁止集体土地直接入市的规定

就《土地管理法（修正案）》的具体内容来看，修正案对现行《土地管理法》中的36个条文作了修正，增加了部分条款，同时也删除了部分条款，修正后仍为8章86条。

修正案删除了现行《土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”；也删除了现行《土地管理法》第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”的规定。

（二）对集体土地入市的范围、条件等进行了原则规定

修正案对集体经营性建设用地入市的范围、条件等进行原则规定，明确规定符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用。集体经营性建设用地使用权可以转让、出租、抵押。集体经营性建设用地出让转让的办法，由国务院另行制定。即新增第六十三条：“国家建立城乡统一的建设用地市场。符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用，并签订书面合同。按照前款规定取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、出租或者抵押。集体经营性建设用地出让转让的办法，由国务院另行制定”。

根据现有情况看，该修正案将会顺利通过并实施，集体土地入市大幕即将拉开！

三、集体土地中的哪些地可以入市？

（一）公众的误解

鉴于集体土地入市制度目前尚未建立，相关法律条文尚未出台，相关制度细节也在试点验证中，所以公众普遍认为“所谓集体土地入市，即是所有的集体土地都可以入市”，这种观点大大拓宽了可以入市的集体土地范围，与中央政策不一致，是错误的观点。

为了把“哪些集体土地可以入市”这个重要的命题说清楚，笔者全面梳理了我国现有土地制度中关于集体土地的分类，在该分类的过程中我们将全面、准确的了解将来要入市的那些集体土地到底是哪一部分！

（二）可以入市的只是集体土地中的“集体经营性建设用地”

根据现行《土地管理法》的规定，我国集体土地可以分为三大类：分别是集体农用地、集体建设用地和集体未利用地。

集体建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农民个人投资或集资，进行各项非农建设所使用的土地。而农村集体建设用地具体又可以分为三类：一是宅基地，即村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地。二是集体公益性建设用地，即乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地；三是集体经营性建设用地，即存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。

现任中国共产党第十九届中央委员会委员，农业农村部党组书记、部长，中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任韩长赋曾公开表示：“关于允许农村集体经营性建设用地入市，大家比较关注。这个问题现在有些解读不全面，不能误解误读，一定要把握好，这里有三个限定词：一是它是集体的经营性建设用地，并不是集体的所有的建设用地，因为农村还有公益性建设用地和宅基地，更不是原来建设用地之外的其他耕地，这是一个限定词。二是符合规划。即使取得土地使用权，要建设什么也要符合规划。三是用途管制。概括地说，允许入市的只是农村集体经营性建设用地，必须在符合规划和用途管制的前提下，农村集体的经营性建设用地才可以出让、租赁、入股，并不是说所有的农村建设用地都可以自由入市，而且我理解，即便是集体的经营性建设用地入市，首先也还要确权、确地，不能无证转让。还要规范公开的市场操作，不能私下授受，所以需要开展试点，不是一下就推开的”。

（三）“集体经营性建设用地”的分类 

那么到底具体哪些土地属于“农村集体经营性建设用地”？根据中国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会联合发布的《土地利用现状分类标准》的规定，“农村集体经营性建设用地”所包括的商服用地和工矿仓储用地两大类土地细分如下：

1.商服用地的具体细分

根据《土地利用现状分类标准》的规定，所谓“商服用地”是指：主要用于商业、服务业的土地。商服用地包括以下四种：

（1）批发零售用地，指主要用于商品批发、零售的用地（包括商场、商店、超市、各类批发（零售）市场，加油站等及其附属的小型仓库、车间、工场等的用地）

（2）住宿餐饮用地，指主要用于提供住宿、餐饮服务的用地。包括宾馆、酒店、饭店、旅馆、招待所、度假村、餐厅、酒吧等。

（3）商务金融用地，指企业、服务业等办公用地，以及经营性的办公场所用地。包括写字楼、商业性办公场所、金融活动场所和企业厂区外独立的办公场所等用地。

（4）其它商服用地，指上述用地以外的其他商业、服务业用地。包括洗车场、洗染店、废旧物资回收站、维修网点、照相馆、理发美容店、洗浴场所等用地。

2.工矿仓储用地的具体细分

根据《土地利用现状分类标准》的规定，所谓工矿仓储用地，指主要用于工业生产、采矿、物资存放场所的土地。包括以下三种：

（1）工业用地，指工业生产及直接为工业生产服务的附属设施用地。

（2）采矿用地，指采矿、采石、采砂（沙）场，盐田，砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地。

（3）仓储用地，指用于物资储备、中转的场所用地。

（四）可以入市的集体土地小结

综合上述法律规定可见，《土地管理法（修正案）》通过后，可入市交易的集体土地类型应当为：农村集体经营性建设用地，具体包括商服用地和工矿仓储用地两大类，其中商服用地包括批发零售用地、住宿餐饮用地、商务金融用地、其它商服用地四小类，工矿仓储用地包括工业用地、采矿用地、仓储用地三小类。而且，该等土地必须按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条至二十五条的规定，确认拥有集体土地所有权后，才可以入市。 

（五）一图掌握集体土地入市的范围

根据以上法律条文规定，笔者绘制如下树状图，图中绿色部分代表为可入市交易的集体土地类型，而红色部分即代表现行及未来《土地管理法（修正案）》通过后亦不能入市交易的土地类型。

集体土地入市范围示例图

  结语  

本文通过条分缕析的梳理，明确了集体土地入市的范围，即回答了“哪些集体土地可以入市？”这一重要的命题，在《中国集体土地入市制度系列研讨（四）》中，笔者将详细分析“所谓集体土地入市，到底入的是什么“市”，以及以何种途径入市”这一问题，敬请期待。

唐利君律师，京都律师事务所高级合伙人，执业十余年专注于①房地产和建设工程、②民商事和资本市场诉讼、③刑事诉讼这三类法律业务。执业期间，带领律师团队为众多房地产和建设工程项目提供了专业法律服务，承办了大量民商事和资本市场诉讼案件（其代理的厦门航空开发股份有限公司与北京南钢金易贸易有限公司及第三人厦门市东方龙金属材料有限公司买卖合同纠纷案被最高法选为2017年01期公报案例）以及刑事诉讼案件。尤为擅长综合运用刑事、民事手段，处理重大、复杂、疑难的刑民交叉、刑行交叉案件，依法维护企业合法权益，依法帮助企业家、股东、高管规避刑事、民事、行政法律风险。此外，唐利君律师还在公司日常法律顾问服务、公司投融资、公司并购等业务领域也有一定建树。

钟新良，京都律师事务所律师助理，法律硕士、国家二级建造师、助理工程师。曾就职于某房地产企业，具有法律、房地产建设工程复合专业背景，熟悉各类民商事诉讼、房地产及建设工程项目全过程风险管理、企业法律顾问等法律事务的处理。

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