房地产透视 | 田园综合体项目相关问题初探

本文作者

孟冰

邓玮

从律师或开发商的角度来看，无论是刚刚兴起的田园综合体，还是已遍地开花的特色小镇，项目的本质都是土地的流转开发。其中，特色小镇作为一项系统工程，往往需要将区域内的土地全部进行征收，不可避免地具备前期投入资金大，运营周期长，回报风险不可控的特点。而田园综合体作为一项新型的农村土地开发模式，具有园区内大部分土地无需征收、基于联合共建的多种形式开发土地的特点。因此，田园综合体更容易进行成片开发，成本较低，前期优势明显，这种开发模式大有后来居上的趋势。另一方面，田园综合体能够集循环农业、创意农业、农事体验于一体，它的发展能更好地提升农业基地的商业价值，促进新农村的发展，培养新型职业农民，促进社会就业，从而以空间创新带动产业优化、链条延伸，实现一二三产业的深度融合。因此，田园综合体也更符合十九大报告提出的“坚持人与自然和谐共生”、“实施乡村振兴战略”的农村未来发展方向。

既然项目的本质是土地的流转开发，这就离不开“获取土地”与“项目融资”这两大房地产开发的基础问题。本文拟就上述问题的实操要点进行梳理，对相关政策及法规进行分析，从合规角度出发进行初步探讨。

一

土地的获取

自中央正式提出实施乡村振兴战略，美丽乡村、田园综合体和特色小镇建设成为乡村振兴的重要平台后，如何更高效发挥好这三个平台在乡村振兴中的作用成为创新的关键点，涉及到建设，就离不开集体土地利用政策的支持，这又与土地法规息息相关。

根据《土地管理法》第四条规定，我国目前实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类。就集体所有的土地而言，亦可依据其用途分为集体所有的农用地、集体所有的建设用地和集体所有的未利用地。

（一）农用地

目前我国农用地的流转可以划分为两大模式：第一类是农户自发的土地流转。具体形式有两种：一是村民个人将承包的土地，有条件地转包给他人，通常发生在个体之间。二是部分完全丧失劳动力或举家迁移到城镇的农户，愿意永久放弃承包的土地，由村民小组或村集体有条件地收回，并给予原承包户一定的经济补偿，然后重新发包。这种农户自发的土地流转，充分利用有限、宝贵的土地资源，实现了土地的有效开发，防止撂荒现象的发生。第二类是集体主导的土地流转，主体是村民小组或村委会。先由农户与村民小组或村委会签订有关合同，或者召开村民代表会议进行表决，由村民小组或者村委会取得土地经营权，然后由村民小组或村委会与承包商签订租赁合同。相比农户以个体为单位操作，这种集体主导的土地流转更便于发挥土地的整体优势和规模效应。此外，对于社会资本参与乡村振兴、利用集体土地而言，租赁也是集体农用地的一种常见的甚至是最主要的流转方式。

综上，农村承包经营的土地是允许流转的。家庭承包经营的土地必须在集体经济组织内部内流转，可采取转包、互换、转让、入股等方式对经营权实现流转。而对于以其他方式承包经营的土地，可以转让、入股、抵押或者以其他方式。但土地承包经营权流转不得改变用途，必须用于种植业、林业、畜牧业、渔业生产，不得用于非农建设。因此，开发商对于其田园综合体项目内的这类土地，只能用于观光、旅游、农事体验等经营项目。总之，不改变农用地性质是其不可突破的底线。

（二）建设用地

建设用地分为集体建设用地与国有建设用地。

其中，集体建设用地的流转法律规定最早现于1988年版的《宪法修正案》，该修正案确定了集体建设用地流转的合宪性。根据《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”《关于深化改革严格土地管理的决定》中关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

目前在田园综合体的建设中，除租赁外，建设用地中还有大量土地是由国家划拨。PPP项目中，划拨用地占了很大比重。但划拨的土地储备有限，很难一次性到位，如何进行滚动开发，需要社会投资人和政府方进行合理安排。近年来，国家为加强田园综合体、特色小镇规划建设管理，陆续出台了各种创新措施，以提高对土地综合利用的效率。例如国土资源部发布的《产业用地政策实施工作指引》（国土资厅发〔2016〕38号）中明确，采用政府和社会资本合作方式（PPP模式）实施项目建设时，相关用地需要有偿使用的，可将通过竞争方式确定项目投资方式和用地者的环节合并实施使用。从各试点的工作成果来看，我国集体建设用地使用权流转的主要方式是以出让、转让、出租、入股等方式加以实现的。此类土地可用于餐饮、酒店、养老公寓等项目内容，不能分割销售应是其合规红线。所以项目内如果有需要通过销售取得开发收益的内容，则该等项目内容用地只能通过政府征地、开发商通过招拍挂拿地来取得。实践中亦有开发商通过长租集体建设用地上的公寓类项目的方式，规避征地、出让的开发成本，但这种做法中自动续期的合法性、除使用权外其它产权权能的缺失，亦是经常困扰交易各方的痛点。

（三）未利用地

根据我国《土地管理法》第四条，“未利用地是指农用地和建设用地以外的土地”。根据《土地利用现状分类》，未利用地包括：草地、水域、其他土地中的盐碱地、沼泽地、沙地、裸地等。

未利用地可以进行流转。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第四十七条中也明确规定，“承包农民集体所有的耕地、林地、草地、水域、滩涂以及荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农用地，或者国家所有依法由农民集体使用的农用地从事种植业、林业、畜牧业、渔业等农业生产的，可以申请土地承包经营权登记；地上有森林、林木的，应当在申请土地承包经营权登记时一并申请登记。”因此，在实践中，未利用地可以被利用，但需依类别办理各类相关手续。

（四）宅基地

宅基地虽然属于集体土地，但因其广泛性与复杂性，笔者在此单独进行论述。宅基地是由农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用的本集体所有的土地。根据我国《物权法》第十三章第一百五十二条规定，“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”《土地管理法》第六十二条同时规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”宅基地作为集体所有，其使用权并不包括收益。在流转过程中需遵循《土地管理法》第十一条，“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”在实践中，宅基地使用权不得进行抵押，土地的流动性较差。法院通常倾向于认可符合一定条件的宅基地使用权在同一集体经济组织内部的成员之间进行转让与出租。

二

田园综合体融资运营模式

目前我国的田园综合体主要是以企业和地方合作的方式，在农村进行综合规划、开发和运营。企业参与、带有商业模式的规划设计、城乡元素结合、创新城乡发展，形成产业变革，建设美丽乡村。企业承接农业，农民组成合作社，进行中长期规划，以农业产业园区发展的方法提升农业产业。举例来说，国内首个田园综合体项目是无锡田园东方，项目包含现代农业、休闲文旅、田园社区三大板块，目前这个以田园综合体为商业模式的田园小镇，被誉为“国内新型城镇化、城乡一体化示范区和乡村旅游新标杆”。

（一）田园综合体融资模式

田园综合体虽然较特色小镇项目投资规模小，但其仍具有房产类投资惯有的前期投入高、开发周期长、投资回收期长的特点，以上各种因素决定了田园综合体的融资成为项目开发能否顺利进行的核心。目前，田园综合体开发项目融资宜以股权融资为主，债权模式为辅，具体模式包括：

1、股权或产品众筹模式

田园综合体运营阶段的创新项目可以用众筹模式获得一定的融资，众筹的标的既可以是股份，也可以是田园综合体的产品或服务，比如田园综合体三日游。众筹具有低门槛、多样性、依靠大众力量、注重创意的特征，是一种向群众募资，以支持发起的个人或组织的行为。股权众筹是指公司出让一定比例的股份，平分成很多份，面向普通投资者，投资者通过出资认购入股公司，获得未来收益。

2、贷款模式

利用已有资产进行抵押贷款是最常见的融资模式，但田园综合体项目公司可以努力使得所运营项目成为纳入政府采购目录的项目，则可能获得政府采购融资模式获得项目贷款。而延长贷款期限及可分期、分段还款，则是对现金流稳定的项目有明显利好，如果进入贷款审批“绿色通道”，也能够提升获得贷款的速度。国家的专项基金是国家发改委通过国开行，农发行，向邮储银行定向发行的长期债券，田园综合体专项建设基金是一种长期的贴息贷款，也将成为优秀的田园综合体的融资渠道。

3、产业基金及母基金模式

田园综合体在导入产业时，往往需要产业基金做支撑，这种模式根据融资结构的主导地位分三种类型。

第一种是政府主导，一般由政府（通常是财政部门）发起，政府委托政府出资平台与银行、保险等金融机构以及其他出资人共同出资，合作成立产业基金的母基金，政府作为劣后级出资人，承担主要风险，金融机构与其他出资人作为优先级出资人，杠杆比例一般是1:4，田园综合体具体项目需金融机构审核，还要经过政府的审批，基金的管理人可以由基金公司（公司制）或PPP基金合伙企业（有限合伙制）自任，也可另行委托基金管理人管理基金资产。这种模式下政府对金融机构有稳定的担保。

第二种是金融机构主导，由金融机构联合地方国企成立基金专注于投资田园综合体。一般由金融机构做有限合伙人，持有优先级份额，地方国企做有限合伙人，持有劣后级份额，金融机构委派指定的股权投资基金作普通合伙人。

第三种是由社会企业主导的PPP产业基金。由企业作为重要发起人，多数是大型实业类企业主导，这类模式中基金出资方往往没有政府，资信度和风险企业承担都在企业身上，但是企业投资项目仍然是政企合作的PPP项目，政府授予企业特许经营权，企业的运营灵活性大。

4、收益信托模式

田园综合体项目公司委托信托公司向社会发行信托计划，募集信托资金，然后统一投资于特定的项目，以项目的运营收益、政府补贴、收费等形成委托人收益。金融机构由于对项目提供资金而获得资金收益。

5、股权投资基金模式

参与田园综合体建设的企业除了上市公司外，还有处于种子期、初创期、发展期、扩展期的企业，对应的股权投资基金基本可分为天使基金、创业投资基金、并购基金、夹层资本等。除天使和创投之外，并购基金和夹层资本也是很重要的参与者。并购基金是专注于对目标企业进行并购的基金，其投资手法是，通过收购目标企业股权，获得对目标企业的控制权，然后对其进行一定的重组改造，持有一定时期后再出售。夹层资本，是指在风险和回报方面，介于优先债权投资（如债券和贷款）和股本投资之间的一种投资资本形式，通常提供形式非常灵活的较长期融资，并能根据特殊需求作出调整。而夹层融资的付款事宜也可以根据公司的现金流状况确定。

6、发行债券模式

田园综合体项目公司在满足发行条件的前提下，可以在交易商协会注册后发行项目收益票据，可以在银行间交易市场发行永（可）续票据、中期票据、短期融资债券等债券融资，也可以经国家发改委核准发行企业债和项目收益债，还可以在证券交易所公开或非公开发行公司债。

7、融资租赁模式

融资租赁是指实质上转移与资产所有权有关的全部或绝大部风险和报酬的租赁，有三种主要方式：1.直接融资租赁，可以大幅度缓解田园综合体建设期的资金压力；2.设备融资租赁，可以解决购置高成本大型设备的融资难题；3.售后回租，即购买“有可预见的稳定收益的设施资产”并回租，这样可以盘活存量资产，改善企业财务状况。可以尝试在田园综合体这个领域提供优质的金融服务。

8、资本证券化

资产证券化是指以特定基础资产或资产组合所产生的现金流为偿付支持，通过结构化方式进行信用增级，在此基础上发行资产支持证券的业务活动。田园综合体建设涉及到大量的基础设施、公用事业建设等，基于我国现行法律框架，资产证券化存在资产权属问题，但在“基础资产”权属清晰的部分，可以尝试使用这种金融创新工具，对田园综合体融资模式也是一个有益的补充。

9、供应链融资模式

供应链融资是把供应链上的核心企业及其相关的上下游配套企业作为一个整体，根据供应链中企业的交易关系和行业特点制定基于货权及现金流控制的整体金融解决方案的一种融资模式。供应链融资解决了上下游企业融资难、担保难的问题，而且通过打通上下游融资瓶颈，还可以降低供应链条融资成本，提高核心企业及配套企业的竞争力。在田园综合体融资中，可以运用供应链融资模式的主要是应收账款质押、核心企业担保、票据融资、保理业务等。

10、PPP融资模式 

在田园综合体的开发过程中，政府与选定的社会资本签署《PPP合作协议》，按出资比例组建SPV（特殊目的公司），并制定《公司章程》，政府指定实施机构授予SPV特许经营权，SPV负责提供田园综合体建设运营一体化服务方案。PPP合作模式具有强融资属性，金融机构与社会资本在PPP项目的合同约定范围内，参与PPP的投资运作，最终通过股权转让的方式，在田园综合体建成后，退出股权实现收益。此外，社会资本与金融机构参与PPP项目的方式也可以是直接对PPP项目提供资金，最后获得资金的收益。

在实操中，前述十种融资模式往往是PPP融资及产业基金及母基金模式为主，根据小镇建设不同阶段和产业发展不同阶段，结合其他融资模式组合使用。

（二）田园综合体运营模式

田园综合体属于较为新型的创新模式，其运营尚处于探索阶段，笔者在此仅罗列部分模式以供参考。

1、田园养老模式

随着乡村旅游的火热及我国老龄化情况日益严重，乡村田园养老度假成为一种新的养老模式。乡村田园养老以农业休闲为主体，利用乡村特殊的自然养生条件及富有乡韵、利于康复身心的人文环境，与生态休闲、农业旅游、森林度假等相结合，开创出一种集田园生态休闲、乡村健康饮食养生、农耕劳作体验、乡村社区生活于一体的新型养老模式。例如四川成都幸福公社便是典型。

2、片区开发模式

片区开发模式以政府投入为主进行基础设施建设，引导农民根据市场需求结合当地优势，集中连片开发现代观光农业及各种农业休闲观光项目，供城市居民到农业观光园区参观、休闲与娱乐，在全国都有普遍适用性。该模式依托自然优美的乡野风景、舒适怡人的清新气候、独特的地热温泉、环保生态的绿色空间，结合周围的田园景观和民俗文化，兴建一些休闲、娱乐设施，为游客提供休憩、度假、娱乐、餐饮、健身等服务。主要类型包括体闲度假村、体闲农庄、乡村酒店。上海、北京、南京基本上都采用片区开发模式。

3、民俗风情旅游带动产业模式

民俗风情旅游模式即以农村风土人情、民俗文化为旅游吸引物，充分突出农耕文化、乡土文化和民俗文化特色，开发农耕展示、民间技艺、时令民俗、节庆活动、民间歌舞等休闲旅游活动，增加乡村旅游的文化内涵。主要包括农耕文化型、民俗文化型、乡土文化型、民族文化型。同时，休闲农园通过生产特色农产品，形成自己的品牌，在休闲农业平台上吸引城市消费者购买，从而拉动产业的发展。游客除餐饮旅游外，还能拉动当地土特产品行业的发展。

4、科普教育模式

目前我国农业园教育模式主要包括农业科技教育基地、观光体闲教育、少儿教育农业基地、农业博览园。农业科技园区可作为联结科教单位科研成果与生产实际的重要纽带，为农业科技成果的展示和产业孵化提供展示的舞台。大学或科教单位也可建立农业高新技术园区，园区为科教单位和入园企业科技产业的“孵化”和“后熟”提供重要保障，促进农业科技成果的转化和辐射推广。

5、休闲农场或观光农园模式

随着城市进程的加快和城市居民生活水平的提高，城市居民已不满足于城区公园休闲，而是追求回归自然、返朴归真的生活方式。利用节假日到郊区去体验现代农业的风貌、参与农业劳作和进行垂钓、休闲娱乐等现实需求，对农业观光和休闲的社会需求日益上升，使我国众多农业科技园区由单一的生产示范功能，逐渐转变为兼有休闲和观光等多项功能农业园区，与传统农家乐模式较为类似。

三

田园综合体相关政策法律及风险提示

田园综合体相关政策法律、合规与实操风险，在前文已有所提及，现总结归纳如下。

（一）田园综合体政策沿革

2012年，第一个田园综合体项目“无锡田园东方”在江苏省无锡市惠山区阳山镇落地。2016年9月，中央农办领导考察指导无锡田园东方项目并给予高度评价。2017年2月5日，田园综合体首次出现在中央一号文件之中，文件提及要“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。”2017年5月，财政部下发了《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》（财办[2017]29号），明确重点建设内容、立项条件及扶持政策，确定河北等18个省份开展田园综合体建设试点，深入推进农业供给侧结构性改革，积极探索推进农村经济社会全面发展的新模式、新业态、新路径。中央财政从农村综合改革转移支付资金、现代农业生产发展资金、农业综合开发补助资金中统筹安排，每个试点省份安排试点项目1-2个，各省可根据实际情况确定具体试点项目个数。2017年6月5日，财政部印发关于《开展农村综合性改革试点试验实施方案》的通知，通过综合集成政策措施，尤其是多年中央1号文件出台的各项改革政策，多策并举，集中施策，推进乡村联动，政策下沉到村，检视验证涉农政策在农村的成效。切实尊重基层干部群众主体地位、首创精神，积极发挥农村综合改革在统筹协调、体制创新、资源整合方面的优势，扎实推进农业供给侧结构性改革，有效释放改革政策的综合效应，为进一步全面深化农村改革探索路径积累经验。

田园综合体建设作为国家深入推进农业供给侧结构性改革的亮点举措，已经成为加快培育农业农村发展新动能的一件大事，能较好地拓展农业产业链、价值链的新业态。国家正通过“农业综合开发、农村综合改革转移支付等”方式支持田园综合体建设并开展试点示范。

（二）田园综合体相关法律及实操风险

首先，田园综合体面临着项目用地问题。田园综合体对农村土地的开发有着巨大的潜力，但是如何获取土地是首要待考虑的问题。目前，我国有两种方式可获得土地：一种是政府拿地，分为建设用地、产业用地、公共设施用地；另一种是从农民手中拿地，也分为三类 ：耕地、宅基地、荒地。其中，耕地在农民将耕地供出的同时获得经营权。宅基地在确权之后，农民可以将不用的宅基地交还给集体，集体再将其进行开发利用。荒地可进行证券化等操作。当项目公司得到土地之后，应进行合理的开发。田园综合体在进一步得到上述用地之后，应设计出与田园综合体整体发展相适宜的地产，例如与旅游配套的民宿、农家客栈、酒店等。

以较为常见的企业承包乡村土地进行农业生产，实现乡村农业的规模化发展为例，在企业承包乡村土地进行农业生产的过程中，其必将涉及到两个方面的法律问题。一方面是土地法律问题。乡村的核心资产之一即是土地，而当前部分企业违规违法使用乡村土地作商业用途的问题仍然存在，这一点对于乡村（农村）集体用地、荒山、滩涂等土地资源的表现得更加明显。在这个过程中，国家有关部门（企业法人、政府、村委等）应当重点关注乡村土地权属、使用情况等法律问题。对于国有建设用地而言，应当明确企业对于土地的权属，让企业与出让方（处置方）签订相应的具有法律效力的文件，保障土地的合法转用；对于集体农业用地而言，企业应当与农户签订土地经营权流转合同。值得注意的是，企业如果是承包方式取得农民集体农业用地使用权的，应当取得超过三分之二的村民同意；对于集体建设用地而言，需要重点关注企业是否通过法定程序获得的集体建设用地使用权。笔者建议，田园综合体的项目方需全程与当地政府紧密联系沟通，获取支持。在遇到能使所得用地可被项目公司更好的合理运用的情况时，政府可根据实际情况，在法律允许的范围之内，对土地运用进行适当的变动，将一些分散的土地进行整合集中到一起交给项目公司进行利用，避免因土地分散造成不必要的麻烦。另一方面主要是农民权益的法律问题。在田园综合体中，“企业 + 农户”的经营模式十分常见，这种经营模式就涉及到农民的权益。部分地区的农村还没有建立起完整农村社保制度，这对于农民权益的保护是不利的。

其次，田园综合体应注意收益分配问题。鉴于田园综合体中涉及的经营项目较多，盈利空间较大，项目公司可能会出现利润率较高，出现超额利润甚至于出现暴利现象。为防止此种情况的发生，政府应制定完善的利润分配政策，规定项目公司的利润值，比如以净资产收益率为指标进行考核。具体来说，政府可以参考项目公司以往案列的收益情况，并结合实际的项目运行盈利情形来制定一个项目公司的净资产收益率值。当项目公司的收益率在这个值之下，政府不参与分红，反之，则会参与分红。当然，收益率限定值的制定应遵循一个原则：即要限制项目公司的收益率，又不能降低他们的积极性。同时政府应加强对项目公司的定期审计手段，严格监督项目公司的盈利收取程序，保证利益分配的合理合情合据。

最后，田园综合体建设应注意项目风险分担问题。虽然早在项目建设之初就应将政府和民营企业之间所承担的风险进行了明确的分配，但是面对田园综合体这样一个涉及项目众多，任务繁琐，投资数额巨大，建设时间较长的大项目，仍需要完善风险控制体系。制定有效风险可控体系需要政府和民营企业的密切协商与合作。因此，双方应秉承风险分配优化、风险利益对等的原则，严格按照风险管理的方式，在参照以往众多项目风险控制体系的基础上，与当地实际结合，未雨绸缪，避免不必要的合规风险。

综上，田园综合体在城乡一体化的格局下，顺应了农村供给侧结构性改革，是加快城乡发展，建设美丽乡村、促进农业现代化发展的新途径，更是新时期城镇、乡村实现平稳、快速、可持续发展的必经之路。同时，因其土地获取方式、融资方式的灵活性，田园综合体势必成为下一个投资热点。因其目前尚属新鲜事物，对其现有政策法规的研读，甚至以个案推动立法，当有极为广阔的空间。

孟冰，京都律师事务所高级合伙人，1994年开始从事律师工作，1998年加入京都律师事务所，执业二十年，办理了大量诉讼和非诉讼业务。孟冰律师担任多家公司和机构的法律顾问，如光大银行总行、中信银行总行、国寿不动产、远洋地产、国电联合动力公司等，并协助这些企业完成诸如常规业务审核、土地使用权转移或获取、股权转让、资产并购、市场推广、争议解决等法律问题的处理。

邓玮，京都律师事务所实习律师，毕业于对外经贸大学，具有2年工作经验，参与办理数起民商事案件，为多家公司提供顾问服务，在房地产、保险、资管、基金、合同审查、争议仲裁与相关诉讼和非诉领域积累了较为丰富的经验。

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