UC海外观察员沙龙 | 复杂关系网络下的城市发展，如何满足利益相关者的诉求？
中国于2011年迎来城镇人口比重50%拐点，这意味着超过一半的中国人生活在城市中。截至2014年，全球平均城镇化率也达到50%，约39亿的世界人口居住在城镇地区，城市已经成为了人类最主要的栖息地。然而，伴随着经济结构调整和全球化浪潮，在不同国家和地区，当代城市发展均伴随着一个普遍的现象：传统的以政府为中心的城市管理模式正在悄悄发生转变。各种非政府组织、私人机构及公民的参与使得城市治理关系网络愈加复杂，同时，各个部门、组织、群体不同的诉求和相互之间的矛盾也日益凸显。如何去调和这些矛盾和满足各个参与者的需求成为城市发展中一个重要挑战。本次工作坊希望通过对城市发展中的重要领域，比如旧城改造，社会福利分配和规划设计项目的探讨，发现不同国家和城市在面对上述挑战中遇到的问题和解决思路，为中国今后的城市管理和发展提供思路。
时间：2017年11月27日
地点：代尔夫特理工大学建筑学院,BG.Oost.490
主讲：
严娟 代尔夫特理工大学博士研究生 《城市中国》海外观察员
孙文文 代尔夫特理工大学博士研究生
Daniele Cannatella 代尔夫特理工大学博士后
中国旧城改造——
市民需求与经济发展矛盾下的规划实践
孙文文
代尔夫特理工大学博士研究生
当前，中国一线城市发展正在经历着一轮大规模的旧城改造。在改造中，城市经济发展的需要和市民对居住环境的要求之间产生了矛盾。这种矛盾不但体现在物质空间资源分配的不均上，也体现在社会生活的变化中，给城市规划和管理工作增加了难度。如何在保护建筑遗产和保留优秀传统文化的前提下，使得改造后的项目为城市居民的日常生活和城市发展服务，是旧城改造任务的重中之重。
举北京为例，其旧城的保护与改造开始于上世纪八十年代。1987年住房政策改革开始后，北京市政府牵头，以吴良镛教授为首的一批老建筑师对旧城区的居住街坊进行了综合研究和探索。在当时政策环境下，旧城住区改造项目的展开是由政府主导，着重于投资改善旧城的居住环境，建筑师作为任务的执行者，胡同居民则是使用者，几乎没有市场的介入。政府、建筑师和居民之间是相对简单的线性关系（linear interaction），建设过程中的交流也是自上而下的单方向交流。当时虽然保护与发展并行，但较少的市场介入以及政府规划和主导的方式下，居民改善居住条件的需求得以满足，利益相关者之间的矛盾冲突没有过多的体现。
▲1994年菊儿胡同改造项目。结合旧城特有的胡同、四合院等空间结构和建筑类型，保护与发展并行，对古城改造和创新有借鉴意义。（选自：吴良镛.(1994).北京旧城与菊儿胡同.中国建筑工业出版社.）
到了二十一世纪初，在全球化的推动下，旧城更新受到了市场和私人投资者的全面介入，前文提及的线性关系被打破，参与者的关系变得愈加复杂。从2002年开始，通过营销北京什刹海地区的自然和历史遗产资源，旅游业在什刹海区域逐渐兴起。一方面是由政府和文物保护单位共同策划了“胡同游”项目，北京胡同的风貌所展现的传统文化价值吸引了来自全国和世界各地的大批游客；另一方面很多私企开始投资文化娱乐产业，利用后海和古建筑打造“酒吧街”，引入国际连锁品牌，收获了利润。商业模式日趋成熟的过程中，区域严重的绅士化（gentrification）问题日趋严重，当地居民的生存和经济发展之间逐渐产生了矛盾。
▲ 2001年北京旧城改造规划参与者关系图（自绘）。在改造项目中，政府部门、企业与规划机构的合作，并利用当地公共服务设施发展旅游业，小型企业入驻胡同，也从旅游业中获利。
▲ 南锣鼓巷地区饮食店及胡同旅游区现状，摄于2016年
绅士化这个词最早出现于上世纪六十年代的伦敦(Glass,1964)，是更新衰败社区一种手段：通过引入有更高经济能力的居民，提高社区物质和社会环境。绅士化导致了地价和房屋租金上涨，使得原本居住在社区的低收入居民被高收入人群替代。回观什刹海地区发展旅游业的过程，虽然在一定程度历史街区的环境得以改善，但飙升的地价和房租使一些原本居住在胡同里的居民被迫搬离古城区，而另一部分低收入群体仍然生活在破败的大杂院内。如今什刹海的胡同里不仅能看到精美的展示类四合院吸引着大批游客，也能看到拥挤不堪、生活设施匮乏的大杂院。如此强烈的对比凸显了历史街区走向绅士化所带来的不同社会群体需求之间的矛盾和经济发展的不平衡。
▲ “展示”四合院和大杂院，摄于2017年12月
西方城市在发展中，也遇到如何解决居民诉求和经济发展之间矛盾的问题。除了鼓励居民积极参与城市发展建设之外，很多非政府组织作为桥梁，也被鼓励参与到城市更新项目中来。比如，荷兰国家规划法规要求在城市更新过程中，国家必要的时候集权，但城市规划实践要尽可能从最低层级的组织开始（Boelens, 2009），由此衍生了水管理协会（Water Boards）、住房协会(Residential Housing Associations)等非政府组织，与政府一起，共同参与规划和管理工作。
但是在中国语境下，市场机制以及全球化的资本流动同高度集权的政治体制共存，旧城更新理论的发展和实践一方面要适应市场逻辑发展经济，另一方面又要服务于国家和政府。如此，像西方所提倡的从低层级组织出发的规划思想可能无法在中国落脚。然而，值得注意的是，虽然一味地照搬国外的政策没有任何意义，但是相同发展时期和特点下的策略有一定借鉴意义。
什刹海地区的绅士化已处在后期阶段，原始居民已被大量置换，地区的性质也从原来的老城居住区转变为旅游和“高端”住宅区。西方面对发展到后期的绅士化问题，主要从政策和规划实践两个方面探讨解决方法。从政策上，把减缓绅士化进程作为首要任务，在今后的城市更新中，应尽量避免大规模市场投资，鼓励当地居民自主建设和投资小范围的改造项目；在城市规划实践中，应利用当地的自然和建筑资源，多建如医院、公园等以公共服务为目的，可被不同阶层的居民共同使用的公共建筑和公共空间，激发不同阶层之间的社会交往，而不是一味的以谋求利润为首要目的开发服务于市场的项目。
Q&A
Q：城市更新是政府决策，但绅士化却是市场带来的，只要有市场经济就有绅士化。解决绅士化问题，单靠加强社区建设和社区权利是不够的，在宏观层面的政府干预有时候很必要。在西方，一些解决绅士化的城市规划案例子往往采用的方式是将社会保障房社区建在绅士化的区域旁边，将两个社会群体尽量融合，以互相影响，避免社会隔离。你觉得这种手段在中国的语境下可行吗？
A: 每个国家和地区的文化和社会形态都是不同的。在中国文化里，我们似乎并不倾向于过度开放的生活方式。而且中国的人口基数大，城市人口密度极高，不同阶层的人混在一起并不一定会达到很好的效果，因为人多口杂，不好管理。
另外，改革开放后中国城市经历了市场经济快速发展的阶段，过去的几十年，城市里建设了大量的封闭式小区，人们已经习惯了这种被围合的生活方式，并从中得到相应的安全保障。我认为我们并不能马上复制西方国家的成功，而是要先慢慢地转换思维方式。而且不只是靠政府的政策来扭转局面，一些投资者也应该改变他们的观念，不应只顾眼前盈利而忽略了公众应有的权益，甚至以侵占公众权益来达到经济目的。如果能为公众权益着想，多投资建设对大众有益公共项目，从长远的角度看，可能效益更高。
荷兰社会住房供给——
第三方供给社会福利与自身生存发展的矛盾
严娟
代尔夫特理工大学博士研究生
中国的保障性住房建设主要由地方政府牵头，地方政府成立平台公司组织建设开发保障性住房项目。但是近年来，由于保障房建设任务大，政府资金压力大，一些平台公司开始了社会融资。同时，部分房企也会参与保障性住房建设，方法是在相应的商业地产项目中配建10%左右的保障房。这样做的好处是，房企可以获得政府税收优惠或土地价格优惠，以及市场信誉。但总的来说，政府主导（政府出钱，政府供地）是中国保障性住房提供的主要模式。但是，这样的方式被质疑容易产生寻租和低效问题，且大量的住房需求使得地方政府在财政上压力巨大。因此，中国正在引导和鼓励非政府力量参与到保障房供给中，解决政府资金短缺问题，建立更透明的系统，满足更多弱势群体的住房需求。
▲ 重庆民心佳园公租房项目，住宅共54栋，约1.77万套，由重庆市地产集团公司承建（严娟，2017）
第三方为社会低收入人群提供住房保障，在西方并不少见，这样的方式能够减少政府失灵，也能一定程度上促进市场资源的合理利用。但是，第三方在运作过程中，由于其自身非营利和非政府的特性，怎样寻求资金上和发展上的可持续尤为重要。本文以荷兰社会住房为例，分析第三方参与社会福利供给时的角色，并探讨其如何在确保非营利属性的同时，有效进行住房供给。
始于19世纪工业革命时期的荷兰社会住房（social housing），现在，大约占所有住房的30%，这一比例使得荷兰成为欧洲社会住房比例最高的国家。相比于由经适房、限价房、公租房等组成的中国保障性住房系统，荷兰的社会住房只有出租的形式，且提供主体为社会住房协会，它属于第三方组织。最早一批的荷兰社会住房协会成立于1850年至1860年间。1901年颁布的《住房法》（Housing Act）合法化并强调了社会住房协会在住房保障中的重要作用。二战后，由于住房紧缺，社会住房协会更是如雨后春笋般发展起来。截至2015年，荷兰现共有345个社会住房协会，为全国240万租户提供住房（荷兰人口约为1700万）。
▲ Van Leeuwenhoekstraat是Vestia协会在海牙的一个社会住房项目。该项目每一套住房面积约为55平方米，距离海牙市中心1.5公里
荷兰最大的社会住房协会之一Vestia的运营机制，可以让我们更好地理解第三方参与荷兰社会住房分配的途径。Vestia管理了超过60000套社会住房，项目遍及整个荷兰。1995年颁布的荷兰补贴债务平衡协议（Grossing and Balancing Agreement）明确规定了住房协会和政府的债务一笔勾销，政府也不会再给予协会任何补贴。
与其他社会住房协会一样，Vestia协会的资金来源主要依靠房屋、车库和仓库的租金等。中央和地方政府是住房协会的融资担保人，大大降低协会的融资成本。政府对于租户的住房补贴，实质上也成为住房协会收入的一部分。社会住房机构虽然不受政府直接资助与管理，但是其运营依靠了强有力的政府信用和一定的政府补贴，不属于纯粹的市场行为。
▲ 荷兰社会住房机构的融资运营模式 (李罡,2013)
Vestia作为典型的社会住房协会，受到政府部门监管，以市场方式运营的同时，和租户的联系十分紧密。比如Vestia有专门由租户组成的委员会Huudersraad Vestia，该委员会代表租户利益，收集租户的意见和建议后与政府和协会一起合作解决。在西方研究者看来，荷兰社会住房协会的角色介于国家、市场和社区（租户）之间。正因为协会的灵活性和混合属性，使得协会能够快速地应对社会发展和环境变化。
但是，高度自治也带来了许多的问题，比如他们的工作重心逐步转向修建和售卖高端住宅（房价上涨带来利益增加），缺乏评价机制及政府奖惩也引发了公众不满 。于是，2015年7月1号起实施的新住房法案（New Housing Act）对社会住房协会的行为进行了新一轮的政府介入。新的法案包括但是不仅限以下内容：严格界定和划分了社会住房协会的社会行为（供给保障性住房）以及商业行为；强制要求协会对其非社会行为进行市场融资，协会获取低利率贷款和贷款担保将会受到更加严格的监管；协会每一年必须上交财务年报；政府将会成立一个新的部门：房屋协会管理部门（the Authority Housing Associations）对所有的住房协会进行监管。在政府强力监管成为趋势的当下，荷兰保障性住房似乎又回到1901年后政府主导的模式。
城市发展不同阶段呈现的不同的特征导致政府、市场、社会应对的方式会随之做出相应调整。工业革命时期，二战后与现阶段的荷兰对提供社会住房的策略和住房协会的发展模式都有不同。反观中国，计划经济时期，福利分房制度满足了大部分工人的住房需求，但是这种大规模的分配模式已经无法适应高速城镇化，快速市场化的当代中国发展。当下，中国正在积极寻求第三方参与保障性住房开发建设，并鼓励社会资本的加入。但是可以预见，第三方如何发展其在住房提供中的社会效益以及如何利用市场、政府补贴进行可持续发展，必定会成为一个重要议题。荷兰住房协会的管理方式，特别是其在政府不断变化的介入下，如何寻求供给社会福利和自身经济发展平衡的经验，可以提供一些思路。
Q&A
Q：汇报中提到了荷兰的社区（community）的参与方式，中国的社区完全没有话语权吗？保障房租户或购买者的角色是什么？
A：在中国，保障房租户和购买者主要通过居民委员会（Communities committee）与政府沟通，提出诉求。比如，刚才提到的民心佳园项目，居民委员会负责租户活动举办，听取并向政府部门反馈租户意见，并将政府政策与法规向租户传达。实际上居民委员会扮演的角色很像荷兰的租户委员会。租户的参与方式主要是通过租户代表跟居民委员会提意见，也可以通过作为志愿者的形式参与政府基层部门（如街道办事处）的管理或者成为居委会工作人员直接参与社区管理。像西方一样高度自治的社区在中国实际上是很少见的。
意大利废弃地景观设计
——规划师在调节政府、市场和居民需求之间的矛盾中的作用
Daniele Cannatella
代尔夫特理工大学博士后
城市化过程中，很多传统的工业城市受全球化经济转型、资本流动等诸多因素影响，日渐衰败，环境问题和社会问题凸显。靠近那不勒斯市中心的Napoli Orientale区域就是一个典型的后工业区。这块区域大约400公顷，其中约三分之一（120公顷）的土地是石油矿床和植物。20世纪90年代初期，该区域经历了一个快速发展的时期，大量炼油厂和工业的聚集形成了Napoli Orientale复杂的工业景观。但是由于城市发展重心和社会生产模式的改变，现在这些工厂都陆续关闭了。
▲ Napoli Orientale鸟瞰
在对该地的改造设计中，设计师和研究者发现Napoli Orientale地区存在着很多的问题：严重的空气、土壤和水污染；大量废弃的建筑物、空地、基础设施和石油矿床；高成本的整治（时间和金钱）；社区隔离和高犯罪率；缺乏商业吸引力等。面对该区域日益退化的自然生态系统和社会经济各方面的改造需求，总体规划提出，要以水网作为该区域主要的特点，依附水网，未来开发一个占地150公顷的公园，连接海岸和腹地。125万平方米建筑面积构成的居住区，大量公共设施和绿色产业将会使得该区域功能趋于平衡并且有助于提升城市环境品质。
实际上，该区域的改造进展得非常缓慢，且实施过程中不得不处理各个利益相关方的诉求。政府部门、社区和私营企业作为项目利益相关方，应该在相互沟通协商后形成密切合作，然而，由于对该区域的改造在短期内无法获得很高的经济回报，政府招标私营企业参与项目的过程艰难，参与的私营企业把该区域的改造当作行政任务，缺乏主观能动性；另外，政府的行政周期跟项目实施周期不同，导致最初的规划理念和总体方案在落实上遇到障碍；除以上两点之外，当地居民对改造方案的不了解和对政府的不信任也一定程度上阻碍了方案的推进。设计师虽然很想推动方案的实施，话语权却非常小。
但是，作为设计师，在设计过程中我们发现，当政府、市场和社区在Napoli Orientale的后工业改造中呈现一定程度 “失灵”的时候，设计师的角色其实非常重要。首先我们意识到，对任何城市规划项目，特别是对使用过程中产生大量废弃物和污染的重工业区域的规划项目来说，设计师和研究者的在前期的介入是非常有必要的（提供关于材料选择，合理的土地利用规划，植物配置等信息）。遗憾的是，Napoli Orientale区域的发展是一种先使用后治理的方式。再者，设计师作为“中间人”,很可能在相关方沟通的时候起到协调作用。比如，Napoli Orientale地区的居民不信任不配合地方政府工作的态度并不体现在与设计师的沟通中。参与Napoli Orientale的项目，设计师可以做到“上传下达”：向在地居民传递政府和市场的规划意图，收集居民对于场地的期望使其能够被合理纳入规划设计及政策制定中。对于专业知识的掌握已经不再是社会对设计师的唯一要求；接触项目利益相关方并尝试在其中进行协调和沟通，是设计师的另一个职能所在。
Q&A
Q：汇报中提到的设计师的职责，除了尽可能早并且尽可能科学地介入城市发展规划过程，调和各个相关者利益之外，还有什么可以做的吗？你真的认为设计师在规划过程中能够调和他们（利益相关者）的矛盾？
A：我认为，设计师在当下一个更加复杂，涉及面更广的景观规划设计中，需要积极地、适时地调整自己的定位。设计师是天然的第三方，其咨询师的角色是极有可能在城市发展中起到协调作用的。实际上现在我们的研究更关注如何将设计语言转换为更通俗易懂的话语，传达给居民，政府和私营企业。当然，针对不同人群，规划核心不变的情况下，设计方案和成果表达（包括图示表达）的易懂性会使得设计师协调人的作用发挥得很好。
总结
城市作为人类最重要的聚居地，其复杂性使得协调发展成为城市治理的重中之重。从本次工作坊的城市更新项目，城市住房供给以及城市景观改造项目的介绍中，不难发现，参与者增加及参与者之间关系趋于复杂化是城市治理的必然趋势。未来城市管理的重点之一应该是如何处理和平衡利益相关方的诉求。作为设计师或者城市研究者，同时也是城市管理参与者，怎样把工作和现实需求接轨以及如何在城市发展中寻找自己合适的角色，是我们在研究城市且服务于城市发展过程中应当关注的一个重点。
参考文献：
Boelens,L.(2009). The Urban Connection: An actor-relational approach to urban planning. 010 publishers.
Glass, R. L. (1964). London: aspects of change (Vol. 3). MacGibbon & Kee.
李罡. (2013). 荷兰的社会住房政策. 城市问题, 7, 84-91.
吴良镛.(1994).北京旧城与菊儿胡同.中国建筑工业出版社.
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