政策对大型商品房社区发展的可能影响
The following article comes from 见社里 Author 陈晨
在上一篇关于 “大型商品房居住社区”在上海的分布状况来看，城市郊区是其主要的分布范围。城郊大型商品房居住区（以下简称“大盘”）是在城市特定发展阶段形成的居住区，其规模远超一般意义上的居住区，一般取决于一次性获得的成片土地，主要来源于存量土地。大盘占地规模大，随着城市土地价格上涨，分期逐步开发或分地块合作开发成为常见的开发模式。2001年，我国国家银行调整放贷政策，在贷款上择优扶强，主要房贷银行对重点大型、特大型房地产企业或20万平方米以上特大型楼盘放贷，从资金上支持大盘的开发。
在国家宏观政策和市场导向的居住区开发背景下，影响大盘开发、建设和发展的政策因素可以细分为上位规划、土地政策制度、住房政策以及城市更新政策。城市规划、住宅市场、管理政策、制度的差异，导致在不同城市、不同地区的居住区开发规模存在较大差异，以上海为例，众多房地产开发公司拍得土地市场，占地10公顷以上的楼盘可以称为“大盘”。本报告以我们以“金地·格林世界”大型商品房社区为研究对象，从多方政策着手，分析不同时期内，不同政策对社区建设产生的可能影响，为社区发展与更新提供参考。
1958年，上海决定建立卫星城镇，分散一部分工业企业，减少市区人口过分集中。随着宝山、嘉定、川沙等10个县划归上海市，为卫星城的规划建设提供了条件。卫星城的建设对工业布局的调整发挥了重要作用，但由于城镇功能单一、生活配套不足，集聚效应并不十分明显。2000年后，上海提出“新城”的概念，包括松江、嘉定、临港等11个新城，同时建立“中心城-新城、新市镇-中心村”的规划体系。嘉定新城在嘉定老城基础上形成，作为嘉定区的政治、经济、文化中心。新城镇规划试图通过发展轨道交通解决交通问题，通过政策引导解决产业问题，通过相对较为低廉的土地解决居住问题，通过开发商和政府的合力解决配套问题。（制图/沈玮）
土地有偿使用制度的确立，标志着城市建设进入新的发展时期，市场机制指导着居住区的发展，上海住宅建设迅猛发展。在土地有偿使用政策的驱动下，极差地租作用显现，城市空间结构和居住用地的分布发生变化。同时，住宅商品化的实施推动了房地产市场的形成，城市消费主体可以按需购买，形成居住历史上大规模的人口置换。随着城市土地资源约束，城市建设转入以改善建成空间和功能为核心的城市更新阶段，更新政策的出台，标志着社区更新重点关注社区公共开放空间、公共服务设施等内容。（制图/沈玮）
一、
上位规划引导城市郊区发展
1. 卫星城时代：1956-1967年
1950年代开始，国家开始有计划地在一些大城市郊区开辟新的工业、居住区和卫星城。上海随之提出建设卫星城的决策，通过分散一部分工业企业，减少中心城区人口集中的问题。在《关于上海城市总体规划的初步意见》中，规划提出将卫星城镇作为接纳从市区疏散的工业和人口的基地，并形成基本独立的经济基础和大体完善的城市生活。1958年，国务院批准将江苏省的嘉定、松江等10个县划归上海市，为上海城市空间拓展提供重要条件。1958至1962年期间，规划编制了《嘉定卫星城总体规划》、《南翔卫星城镇规划》，城镇片区转化为居住、工业的均衡布局，体现了典型的功能分区思想，也反映出规划试图将传统集镇转变成以工业为主，包含配套居住区的新型城镇。
（左）1949年，《上海市都市计划三稿初期草图》为上海改造旧市区和发展卫星城提供具体的指导意见。（图片来源/上海市城市规划设计研究院）
（右）1959年，上海市城市总体规划规定每年向全国疏解10万人，在15年内将市区人口逐步减少到300万左右，近郊区人口100万左右，卫星城人口180-200万。（图片来源/上海市城市规划设计研究院）
1959年编制的《嘉定卫星城总体规划》按照城内牛活、城外生产的原则进行布局：以嘉定老城为基础，建设居住区，工业用地占总用地的50％以上。（资料来源/《嘉定卫星城总体规划》）
2. 卫星城时代：1978-1986年
1978年，国务院召开第三次全国城市工作会议，强调“认真抓好城市规划工作”，提出“控制大城市规模，多搞小城镇”的城市发展方针。小城镇也因此成为这一时期嘉定发展的重点，城镇规模明显扩大，人口迅速集中，成为嘉定城镇化的主流现象。一批以乡镇企业为中心，配以文教、商业设施的集镇迅速成长，嘉定区迎来了高速发展期。1980年，全国城市会议纪要提出：“控制大城市，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的方针。随着上海“撤县设区”，城市建设向郊区扩散。嘉定区开始按照规划法规的要求，建立全区完整的规划体系，在区-镇-详细规划三个层面进行规划编制。
（左）嘉定镇1982年总体规划现状，根据上海城市总体规划纲要要求，嘉定镇要发展为以科研为主的市郊卫星城。（资料来源/《嘉定镇总体规划》）
（右）嘉定镇1982年总体规划用地布局，从规划布局来看，规划用地规模是现状的2倍多，规划用地由老城向周边地区扩展。规划空间结构改变了现状零散用地的分布状态，逐步趋于集中。（资料来源/《嘉定镇总体规划》）
3. 卫星城时代：1986-1999年
1986年，《上海市城市总体规划方案》批复，提出建立“中心城-卫星城-郊县小城镇-农村集镇”的四级城镇体系。1992年，嘉定撤县建区，成为上海市辖区的一部分。由于中心城区内部还处于空间扩张期，集聚效应大于扩散效应，郊区发展仍然十分缓慢。
1986年，《上海市城市总体规划方案》提出建立“中心城-卫星城-郊县小城镇-农村集镇”的四级城镇体系。第一层次为中心城，第二层次分为近郊工业区和卫星城（包括嘉定和安亭），第三层次为郊县小城镇，第四层次为农村小集镇。南翔镇作为一般城镇发展。（图片来源/上海市城市规划设计研究院）
4. 新城时代：1999-2010年
2000年后，上海中心城区人口不断膨胀，城市空间寻求新的发展路径。2001年，《上海城市总体规划（1999-2020）》经国务院批复，正式提出“新城”的概念。规划确定“中心城-新城-中心镇-一般镇”的四级城镇体系。11个新城分别为宝山、嘉定、青浦、松山、闵行、奉贤南桥、金山、临港新城、崇明城桥、空港新城和惠南新城，人口规模为20-30万左右。嘉定新城在嘉定老城基础上形成，作为嘉定区的政治、经济、文化中心。
上海城市总体规划城镇体系规划图。1999年，上海市城市总体规划将“嘉定新城“作为规划的11个新城之一，将安亭、南翔规划为中心镇，规划人口为10万人。（图片来源/上海市城市规划设计研究院）
2000年后，嘉定开始摆脱以乡镇企业为主的工业化模式，大规模工业开发和相关产业建设成为嘉定发展的主要动力，国际资本的涌入和知名项目的引进为嘉定工业化和城市化注入了新的动力，也从根本上改变了嘉定的产业结构和区域空间形态。规划对社区空间和人口规模的界定呈现出“巨型化"和“规则化”的趋势。规模是现状社区规模的数倍以上，形态则表现出高度理性规则的布局排列。“做大做强"开始普遍成为地方政府的新目标，一方面符合国家宏观政策调整的态势，另一方面和规划界在城市发展中的主张一致。
2001年1月，上海市颁布《关于上海市促进城镇发展试点意见》，提出“一城九镇”国际化新城镇规划，率先重点建设“一城”（松江新城）和“九镇”（安亭、罗店、朱家角、枫泾、浦江、高桥、周浦、奉城、陈家镇），以缩小中心城区和郊区之间的差距，促进中心城区与郊区城镇的联动发展。新城镇规划试图通过发展轨道交通解决交通问题，通过政策引导解决产业问题，通过相对较为低廉的土地解决居住问题，通过开发商和政府的合力解决配套问题。
（左）“一城九镇”分布图。2001年，上海提出“一城九镇”国际化新城镇规划，率先重点建设“一城”（松江新城）和“九镇”（安亭、罗店、朱家角、枫泾、浦江、高桥、周浦、奉城、陈家镇）。（图片来源/百度百科）
（右）位于嘉定新城的“安亭新镇”平面布局。（图片来源/王志军，李振宇《一城九镇-对郊区新城镇的启示》）（相对于左边这张图，右边这张图可以缩小比例）
2000年后，中心城区人口开始往郊区迁移，主要有两种模式：一是购买商品房，基于市场的自发行为，社区居民的需求主要依靠由开发企业提供（购买商品房）。；二是政府主导的郊迁行为，来自中心城区的低收入居民，政府主导的郊迁行为，主要对象是中心城区内的低收入居民。。不同于市场导向下的大盘居住社区开发（住户主要为中等偏上的户籍及外来人口），以推进保障性住房为主的大型居住区于2003年启动建设，结合大型市政工程动迁和旧区改造进行，主要在沿外环线到远郊地段选择重点安置基地集中建设。大型居住社区的安置行动，一方面为低收入群体提供可负担的住房，另一方面为大型市政建设动迁居民提供了可替代的居所。
六大配套商品房基地选址分布图。2003-2004年上海市确定的四大中低价商品房基地：宝山顾村基地、嘉定江桥基地、南汇周浦基地和康桥基地，基本位于外环线附近。（图片来源/《上海城市规划杂志》）
第二批大型居住社区选址分布图。2008年，上海市政府研究推进经济适用房、宝山顾村等六大配套商品房基地和嘉定云翔等大型居住区规划。（图片来源/《上海城市规划杂志》）
在规划指导下，嘉定开始全区层面的用地布局调整和人口迁移活动，例如嘉定新城的建设、嘉定工业区北区的开发、农民集中动迁等，成为嘉定社会变迁和转型进程中的突出特征。嘉定开始摆脱以乡镇企业为主的工业化模式，大规模工业开发和相关产业建设成为嘉定发展的主要动力，国际资本的涌入和知名项目的引进为嘉定工业化和城市化注入了新的动力，也从根本上改变了嘉定的产业结构和区域空间形态。规划对社区空间和人口规模的界定呈现出“巨型化"和“规则化”的趋势。规模是现状社区规模的数倍以上，形态则表现出高度理性规则的布局排列。“做大做强"开始普遍成为地方政府的新目标，一方面符合国家宏观政策调整的态势，另一方面和规划界在城市发展中的主张一致。
5. 新城时代：2010年至今
不同于市场导向下的大盘居住社区开发（住户主要为中等偏上的户籍及外来人口），2003年，以推进保障性住房为主的大型居住区启动建设，结合大型市政工程动迁和旧区改造进行，主要在沿外环线到远郊地段选择重点安置基地集中建设。大型居住社区的安置行动，一方面为低收入群体提供可负担的住房，另一方面为大型市政建设动迁居民提供了可替代的居所。包括旧城改造人口、城市中低收入群体及外来人口等在内的大量人口。
2016年1月，嘉定区编制“十三五”规划纲要（2016-2020），提出“14850”城镇体系：“1”即嘉定新城，包括嘉定新城主城区、安亭镇、南翔镇和江桥镇。“4”即四个新市镇，包括外冈镇、工业区北区（朱桥）、徐行镇、华亭镇，建设成为功能完善、错位发展、特色鲜明的城镇。“8”即八个撤制镇（集镇），包括黄渡、封浜、方泰、戬浜、娄塘、曹王、老华亭、望新，建设成为规模适度、具有一定服务功能的集镇.。“50”即五十个左右的中心村（行政村），建设成为生活环境优美、富有江南特色的美丽乡村。纲要提出严格控制全区常住人口规模：到“十三五”期末，嘉定区常住人口控制在160万人以内，并逐级细化分解到城镇体系中，明确各区域人口、建设用地和住宅建设规模，合理调整新市镇建设规模，优化农民动迁补偿和大型居住社区保障性住房等政策，引导人口向城镇化地区集中，实现人口总量控制和结构布局的逐步优化。
“一核三区”、新市镇、撤制镇规划示意图。 （图片来源/嘉定区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要）
北虹桥商务示范区规划示意图。嘉定“十三五”规划将打造北虹桥商务示范区，放大南翔作为中国历史文化名镇的优势。（图片来源/嘉定区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要）
二、
社区规划——社区作为主要空间规划对象
2000年，民政部下发《关于在全国推进城市社区建设的意见》，社区逐渐成为政府工作的重点之一。嘉定社区行政管理体制改革开始，社区内部产业基础、人口结构、空间建设等发生重大变化。2004年，《嘉定区区域总体规划纲要（2004—2020）》、《嘉定新城主城区总体规划（2004—2020）》，开始明确提出“社区”的概念，将其作为区域空间的基本单元，并围绕社区布置相应的公共服务设施。新的社区是由控制性编制单元构成的，将城市管理和服务纳入其中的居住单位，并由之后编制的控制性编制单元规划负责具体指标的确定。
《嘉定区区域总体规划纲要（2004—2020）》（图片来源/上海市城市规划设计研究院、上海市嘉定规划设计研究院）
因此，“社区"成为嘉定众多规划中的主要空间对象，除物质空间布局外，规划也开始触及到社会发展领域。规划对社区空间的干预不仅在力度上有所强化，不再局限于局部地区的调整，而是涉及到全区层面的空间重组并大力执行，干预也成为嘉定区的公共政策之一，是嘉定建设新型郊区新城的重要组成部分。嘉定规划组织的一大特点是市政府重新掌控区域和新城一级的规划，区政府负责镇一级总体规划，企业负责大部分详细规划（包括控制性详细规划和修建性详细规划），形成按规划等级分工的体系。
位于以南翔镇的“金地·格林世界”城郊大盘为例的控制性详细规划，由，金地集团上海公司负责编制，例如金地格林风苑居住小区控详、金地格林风苑城二期控规、会地格林风苑城一期修详等。2003年年末，金地集团上海公司正式推出在上海的两个项目：“金地·格林春晓”和“金地·格林春岸”，通过注入“城市经营”的开发理念，形成大规模的“旧城改造”，南翔镇迎来居住历史上一次最大规模的人口置换。
金地集团上海公司在上海推出的大型商品房
三、
土地制度和住房政策——开发主体成为居住空间形成原发动力
1990年，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，以立法确立了土地有偿使用制度，条例的颁布标志着城市建设进入新的发展时期，市场机制指导着居住区的的发展，上海住宅建设迅猛发展。在土地有偿使用政策的驱动下，极差地租作用显现，城市空间结构和居住用地的分布发生变化。
2002年5月，国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，所有土地需要实行招拍挂制度。商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。2008年12月，上海市修订《上海市土地使用权出让办法》，第十四条规定，用于商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等项目的土地使用权出让，应当通过招标、拍卖方式进行，但经市人民政府批准以协议方式出让土地使用权的特殊情形除外。
在实施土地有偿使用制度的同时，住宅分配体制逐渐由国家、单位低租金统一分配实物住房的福利制转向由房地产市场自主购买住房的商品化转变。1990年代中期，个人购买住宅比例逐步提高。住宅商品化的实施，使住宅的消费主体可以按需购买，一方面选择居住方式的群化作用开始影响居住空间，另一方面，房地产开发商的开发行为成为居住空间发展的原始动力。
四、
城市更新政策——激励社区公共空间升级
从全国土地供应角度看，一线城市土地供应开始收缩，住宅市场开始进入存量时代。2010年后，国家开始严格控制大城市新增用地规模，城市用地模式由增量扩张向存量优化转变。2013年，中央城镇化工作会议指出，“盘活存量、严控增量、优化机构、提升效率”。2014年，上海新一轮城市总体规划指导意见中明确提出“严守建设用地总量的‘天花板’，实现全市规划建设用地总量‘零增长’”。
一线城市建设用地供应面积。（图片来源/wind，CREIS，中信建投证券研究发展部）
因此，城市更新及其相关政策成为上海新一轮总体规划中倒逼城市空间发展转型的重要路径。过去30多年，上海城市更新的政策体系多关注于城市旧区、城中村和工业用地的转型，随着2005年《上海市城市更新实施办法》的出台，补充了更新对象，围绕“社区建设、风貌保护、功能提升、设施完善”等方面，上海确定了17个城市更新试点。2016年后，上海推出城市更新“四大行动计划”、《上海市街道设计导则》、，《上海15分钟社区生活圈规划导则（试行）》，从多方面提出以社区公共要素的“补缺”作为城市更新的前提，需要“补短板、提品质”。“规划引领”确定了政府在城市更新中有很强的作用；“公共优先”，在城市更新领域中，提供更多的公共服务设施等公益性活动可以得到奖励。另外，上海推行“多方参与”和“共建共享”，激励的机制帮助更多社会角色投入更新工作，有利于更新项目的共识达成和项目落地等，上海提出的社区规划师等概念也在探索。
文/陈晨 编辑/李娟 图纸/沈玮
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