美国地方政府观察：Takoma Park社区公众参与的博弈
2019年底到2020年底，我在美国首都华盛顿近郊的小城Takoma Park市政府做了近一年的经济发展助理，参与了美国地方政府的公众参与、经济发展、疫情应对等实践。
美国的“小城市”“地方政府”为何重要？在美国，百万人口以上的大都市其实屈指可数，绝大多数人居住在中小型城市、郊区、乡村地区；而联邦制的体制也把权力充分下放给地方政府，使得后者实际上承担了地方治理、规划、发展等绝大多数任务。近年来，地方税收增长缓慢，责任却只增不减，许多地方政府面临捉襟见肘；同时，因为绝大部分事务在基层被讨论和执行，美国又把“自下而上”的参与式社区规划发挥得淋漓尽致。因此，观察和了解一个小城市地方政府的运行和治理过程，是把握当今美国城市与区域规划与发展的关键。
“Takoma Park人民共和国”
Takoma Park位置与地图，西南方为华盛顿特区（图片来源：Google Maps）
Takoma Park位于美国马里兰州，毗邻华盛顿特区，起初是一个建于1883年的“卧城”，创始人意在建造“首都田园般的郊外”。如今，全市面积6.2平方公里，人口不到18000，白人占45.3%，黑人/非洲裔35.2%，拉丁裔10.7%，亚裔5.1%，麻雀虽小五脏俱全。家庭收入中位数$86,439，住房价值中位数$555,000，对比美国平均值$61,937和$217,600，总体来看是个相当富裕的社区。这里也吸引和保护了不少移民，foreign born persons（出生于国外的公民）占到近30%，在家不说英语的占32%；官方语言除了英语，还有西班牙语、法语、阿姆哈拉语三种，语言和文化背景复杂多样。
Takoma Park以住宅区为主，优美的独栋别墅之间点缀着一些高层公寓楼。在外人看来，这是一个以白人为主的高知高收入社区，家家户户忙着在自家别墅前草坪上摆放各种标语，宣扬自己的政治立场。这里有独特的文化，自60年代起就以活跃的公民参与而闻名，被称为“东部伯克利”（注：伯克利是美国左派文化的一种象征），“Takoma Park人民共和国”，具体表现如：自80年代起，这里就投票通过全市为“无核区”，并且允许居民从16岁开始参与选举投票；全市为住房租金控制区（rent stabilization），每年租金上涨不允许超过政府规定限额等。据说Takoma Park是“老嬉皮士的大本营”, 我当时的上司（S女士，经济发展主管）也提到过，这里的激进自由主义者老人家们，“把抗议和拥护作为退休爱好”。但与此同时，占人口半数的少数族裔似乎生活在另一个世界，住着破旧拥挤的公寓楼，每天为生计挣扎。正如面试时S女士所说，这是一个乌托邦式的社区，但隐藏着贫穷等许多问题。
草坪标语被当作自我表达的方式；有趣的是，也有人用草坪标语来反对草坪标语（图片来源：作者）
传统公众参与机制：
市议会与“自封的代表性”
Takoma Park的市议会（City Council）掌握最高权力。市议会由6名议员（分别代表本市6个地理区域）和一名市长组成，两年选举一次，议员和市长都是兼职，每年兼职工资一万多美金，但他们是本市最高决策机构，所有重大决议都由市议会投票决定。市议会聘用一个城市经理（City Manager），相当于本市CEO，领导市政府真正执行决议和管理城市。市议会每周三晚的市政会议开放给所有人，用城市经理的话说“它们总是很有趣”，因为会议有公众评论环节，每人都可以上台发表三分钟对决议和其他事项的看法。每当此时，轮候发言的市民会在麦克风前排起长队，使得市政会议常常从傍晚7点半持续到半夜。然而，参与每周市政会议的基本都是白人，似乎听不到占半数以上的其他族裔的声音。
市议会会议，公众评论环节（图片来源：Takoma Park City TV）
市议会会议的听众，及公众评论环节排队盛况（图片来源：作者）
例如，鉴于近年来多发的极端气候事件，2019年3月Takoma Park宣布全市进入“气候紧急状况”，即承认气候变化正在严重威胁我们的社区及其生活方式，呼吁大家积极参与缓解气候变化的行动。不久后，“气候变化应急响应法”应运而生，关于这个法案的公众参与过程，政府的“可持续发展经理”（即负责环保、能源、可持续发展等事项的部门主管）自信地表示他们做了很充分的意见征集环节——已经跟6个环保组织讨论过。“环保组织？认真的吗？他们都是精英!”S女士对于未进行更广泛的群体动员感到愤愤不平——很多环保组织的目标和诉求较为单一，立场也较为激进。例如此次的法案提出要在2035年达到全市二氧化碳零排放，2020-30年间逐渐淡出使用化石燃料，2030年以后必须将汽暖换成电暖，市里两个加油站也得撤离，以达到2045年完全不使用化石燃料的目标。
这个提案引起了较大争议，市政会议上的反馈意见主要分为两派：大多数全力赞成，认为地球到了最危险的时候，甚至埋怨提案还做得不够，比如交通占到碳排放的45%却并没有看到相关措施；甚至有一些高中生上台情绪激动地控诉人类的罪行。少数发言者则与“弱势群体”共情，提请应当考量如此剧烈的转变给小商铺和低收入群体带来的影响，毕竟汽暖转变为电暖可不是一夜之间的事。
市议会上公众发言支持“禁用化石燃料”（图片来源：Takoma Park City TV）
一直踊跃参加Takoma Park市议会会议的人员大致就50-100名，他们呈现出一种“自封的代表性” （self-anointed representativeness），认为自己即可代表整个社区发声。“我们是Takoma Park，如果我们都不这样做的话，还有谁会做呢？”“我们的名字将会被写进历史教科书”……S女士觉得这些话语流露出一种“美国例外主义”（注：美国例外论最早由托克维尔在1835年的《论美国的民主》中提出，认为美国在世界上独一无二，以自由、平等、法治等为立国之本并坚决捍卫）。
这种基于社区“主流意识形态”的话语常常影响了整个城市的决议与管理，却与美国例外论之下的“民主”、“平等”等相违背。后来我跟其他美国朋友聊起来，对方感到理所当然：这些看似激进的环保措施也许确实会给弱势群体带来负面影响，短期内让他们生活更糟，但如果气候变化这样持续下去，最遭殃的也是他们。然而在这整个过程中，对于真正的弱势群体，或许因为在他们之前的国家和文化中“每个公民有话语权”是不曾有的，因而不习惯美国社区式的参政议政，或许因为语言不通，疲于生计，无法参加时间冗长的市政会议，导致政府往往听不到他们的真实想法。
这个例子反映出Takoma Park公众参与的日常，即小部分受过高等教育的、有钱有闲的群体“挟持”了政治话语，而剩下的沉默大多数，谁也不知道他们是怎么想的；这些群体也绝非单一，而是非常多元，他们参与公共生活的障碍除了语言和文化的隔阂，也存在对公众参与和政治权利的适应性问题导致的缄默与失声。
创新的多方合作公众参与：
多元主体，丰富形式
有鉴于此，S女士和其他致力于关怀弱势群体的同事们一直在寻求打破这种不均衡公众参与的契机。好在美国城市规划和治理体系中对公众参与的重视无处不在，例如，Takoma Park政府计划重建文娱中心，作为本市50年来第一个新建项目，在招标之前先招了个“公众参与”的标，即请一个团队来专门针对这一项目调查收集社区意见。而尤其因为文娱中心附近是少数族裔/低收入群体聚居区，这是一个吸引他们参与公共生活的绝佳机会，也有希望从长期上打破失衡的公众参与。
这个项目由经济发展部门主导，收到了5个团队的方案，我也作为评委会的一员，与S女士、城市经理和其他部门主管同坐一席，进行了两个小时的激烈讨论。我们最终选择了当地一家专注于社区公众参与的小团队Brick & Story，尤其看重其与多元人群合作的经历，及完全满足Takoma Park复杂民族背景的语言能力。巧合的是，市议会批准选择这一团队的决议的第二天（2020年3月12日），便是疫情升级、政府决定全员居家办公、进行社交隔离开始之日，而这持续到了我离开美国之后。然而，无论是市议会的发言讨论，还是社区工作坊等活动，传统公众参与非常依赖于面对面的沟通交流，而疫情的来临对这所有画了个大叉，让我们和聘用团队措手不及，需要迅速适应新情况，在一年内完成针对文娱中心的充分意见收集，甚至给未来的社区参与方式提供新鲜想法。
所幸，本市在疫情来临之前就加入了Startup in Residence（驻地初创企业）项目，即一个旨在将创业公司与地方政府配对，用技术解决政府难题的国家计划。我们当时提交的挑战问题就包括扩大社区参与，即前文提到的弱势群体难以发声的问题。事实证明通过技术手段进行公众参与也是一片不小的市场，仅这个议题我们就收到了20份提案。仔细筛选及面试后，我们邀请了一家西班牙公司（Kuorum）合作，他们在欧洲许多城市已经有了较成熟的数字化辅助公众参与的实践。这样，数字化工具和当地团队结合起来，加上市政府的统筹，便有望促成一场本市前所未有的创新的多方公众参与。
文娱中心现状vs展示给社区居民的参考图（图片来源：City of Takoma Park网站，Brick & Story）
大半年的时间内，我们和Brick & Story合作发起的社区参与活动有：
邻里互助平台：疫情爆发初期，我们利用Kuorum搭建的网站平台“Engage Takoma Park”作为“邻里互助平台”，在上面大家可以发帖请求或给予帮助；
联系“守门人”：主动与文娱中心附近居民团队/管理者取得联系，询问、倾听其想法和诉求，而非被动等待居民找上门来反映意见；
线下工作坊：由于低收入/少数族裔群体往往对信息技术也较为陌生，面对面沟通还是必要的。经过几个月的筹划，我们举办了第一次线下工作坊：在文娱中心旁的空地，按社交隔离的要求设立几个站点，每个站点有工作人员和白板、便签纸、笔等工具，参加者可以到每个站点跟工作人员交流，在白纸上写下自己对未来文娱中心的期望。这其实是社区参与很常见的一种做法，只是在疫情的背景下操作起来多了很多障碍；
线上讨论会：通过zoom，与社区居民一起讨论关于未来文娱中心的建筑设计、活动策划等想法；
社区艺术节：让居民画出自己理想中的文娱中心，获奖作品将被展示在新建的文娱中心里；
公众问卷：在最后环节，Brick & Story经过几个月的信息收集，把公众的意见设计进一份问卷，并通过Engage Takoma Park、城市免费报纸、线下分发等进行投放，最终回收近800份问卷；
社交媒体广告投放：利用Facebook的广告功能，将社区艺术节、公众问卷等宣传投放给附近定位的用户，以提高点击率和参与度。
第一场线下工作坊，墙上的画是我们请当地粉笔艺术家专门为文娱中心重建项目创作的（图片来源：Brick & Story）
居民提交的艺术节参赛作品（图片来源：Brick & Story）
这场广泛动员的社区参与持续了一年后，虽然800份回收问卷仅占全市人口的4%，但也比来参加市议会的老面孔多了许多，而且针对文娱中心附近居民的“定向邀请”亦取得了显著效果，22%的回应来自这个较低收入、弱势群体聚居的区域。
与前文所说的传统公众参与机制相比，这次围绕文娱中心的公众参与丰富多元了许多，从线下到线上，政府、居民、咨询团队、远程技术支持团队等多方通力合作，通过邻里互助平台、艺术节、讨论会等丰富方式进行动员，并有意针对平时较少发声的群体。Takoma Park终于开始主动深入了解民情，而非被动等待少数活跃分子到市政会议上侃侃而谈，终于开始听到沉默多年却利益攸关的少数群体的声音。
当然，未来的社区公众参与依旧充满挑战：语言和文化的隔阂、信息技术的不均衡普及、少数人抢占话语权的现状难解；政府人力财力有限，无法经常邀请外来团队进行如此长时间定向邀请制的社区参与；加之“社区经济发展”的内涵其实需要更充分的宣传教育。自下而上的社区规划与发展，道阻且长，而下篇将更多从“经济发展”的角度介绍小政府的责任、困境与行动，及疫情下的自救。
图+文/周艺娴
内容合作联络 cgcuiguo@urbanchina.com.cn
其他对文章的意见和建议，或新奇有趣的话题问题，都欢迎您微信留言或邮件联络我们。
email：00urbanchina@vip.163.com
微博/ 豆瓣：城市中国
App：App Store搜索 城市中国
官网：www.urbanchina.com.cn
长按二维码
下载APP
或点击
阅读原文
购买