【文章精选】陈浩、朱雪瑗丨区域一体化下 “弱-弱”府际结构因素对跨域公共服务协作政策的影响丨2023年第2期

区域一体化下“弱-弱”府际结构因素对跨域公共服务协作政策的影响

——基于长三角Y市毗邻公交的案例研究

◉ 陈浩 朱雪瑗

【摘要】伴随我国步入高质量发展的新时代，地区发展方式正从行政辖区化向区域一体化战略转型，其中构筑跨域公共服务协作政策是区域一体化发展的基础。地方政府是辖区公共服务供给的责任主体，但跨域公共服务协作政策具有横向府际协作属性，横向府际结构因素对跨域公共服务协作政策行为具有重要影响。本研究聚焦于毗邻两地政府均处于弱财力资源和弱政策能力情形下的横向府际结构因素（简称“弱-弱”府际结构）对跨域公共服务协作政策的影响。从资源能力视角切入，基于目标约束、动机诱导与话语构建三个维度，构筑一个调适性联结分析框架。结合长三角地区Y市毗邻公交的案例分析，对“弱-弱”府际结构因素影响下的跨境公交协作政策困境形成机理进行调适性联结分析。研究发现：“弱-弱”府际结构对跨域公共服务协作政策决策和执行过程产生了调适性联结的扭曲效应，其中弱财力资源弱化了地方政府参与跨域公共服务协作政策决策的正向动力，而弱政策能力降低了跨域合作政策过程中的冲突协调能力，造成了目标整合困难、动机诱导失败及多维话语体系难以相容等协作障碍。因此，加快区域一体化进程，需要重视低发展梯度地区政府合作存在的“资源能力”双弱短板，通过多措并举，破解其参与跨域公共服务协作治理乃至融入区域一体化发展的困境。

【关键词】“弱-弱”府际结构；跨域公共服务政策；协作治理；资源能力；调适性联结

【作者介绍】陈浩（通讯作者）：江苏大学管理学院教授、硕士生导师，[e-mail]；朱雪瑗：江苏大学管理学院硕士研究生，[e-mail]。

【引用格式】陈浩, 朱雪瑗. 区域一体化下“弱-弱”府际结构因素对跨域公共服务协作政策的影响[J]. 公共管理与政策评论, 2023, 12(2): 24-41.

—文章结构—

一、问题的提出

二、文献综述与理论框架

（一）相关理论脉络梳理

（二）国内关于跨域公共服务协作治理的研究综述

（三）本文分析框架

三、案例选取与描述

（一）案例选取和研究方法

（二）案例描述：Y市和Z市新区的毗邻公交协作政策困境呈现

四、“弱-弱”府际结构对毗邻公交政策困境影响的调适性联结解释

（一）协作政策发起：“弱-弱”府际结构凸显目标约束差异

（二）“弱-弱”府际结构下的“一次调适”：动机诱导失败导向决策扭曲

（三）“弱-弱”府际结构下的“二次调适”：话语构建失败导向政策执行低效

五、“弱-弱”府际结构下跨域公共服务协作政策困境的突破路径

（一）整合协作目标：建立政府间跨域规划和联动发展机制

（二）提升财力资源：构筑有效的跨域公共服务投入体系

（三）增强政策能力：凝聚跨域公共服务政策网络中的多维话语共识

（四）场景示范效应：塑造“弱-弱”府际结构下跨域公共服务的良治实践

六、结论与启示

一、问题的提出

当前我国正迈向高质量发展的新时代，推进区域一体化发展是必由之路。党的十八大以来，我国先后制定实施了珠三角、京津冀协同发展、粤港澳大湾区等区域一体化发展战略，2018年11月，“长江三角洲区域一体化发展”被正式纳入国家战略，并成为“十四五”期间引领长三角地区实现社会经济高质量发展的重要指针。公共服务是发展的基石，实施区域一体化战略需构筑与之相适的跨域公共服务协作政策体系。然而，长期以来我国地方公共服务供给机制采取的是行政区导向下的属地政府责任制，即地方政府以各自行政辖区为决策边界，基于本地区社会民众的公共需求来制定公共服务供给政策，并运用本地财政资源和政策能力加以推进，实施本地化的公共服务供给绩效评价机制。然而，区域一体化发展要求打破传统行政辖区隔阂，这必将衍生出大量跨域公共服务供给新形态。因此，地方政府亟待融入区域一体化发展，探索跨域公共服务协作政策机制。

跨域公共服务是指横跨两个及以上行政毗邻地区的公共服务设施或体系的协作建设、供给和运行，具备典型的跨域治理属性。地方政府是区域公共服务的核心治理主体，因而横向府际合作构成了影响跨域公共服务协作政策的重要因素。然而，长期以来，在“行政区思维”等一系列以“竞争”为核心的地方政府制度环境下，横向府际合作存在着囚徒困境，导致跨域治理面临严重的碎片化问题。学界对此的解释大多基于“激励约束”框架，认为在趋利避害的自利动机下，地方政府作为理性主体，将产生追求各自合作成本收益极大化动机的博弈行为，故推进包括跨域公共服务在内的跨域治理，可通过构筑外在激励约束政策引导机制，优化地方政府参与府际协作成本与收益结构等因素加以实现。

上述研究无疑具有很好的学术价值，但仍存在一些不足。突出表现为，现有研究或多或少地隐含了区域一体化进程中地方政府的同质化假设，因而更多关注外在政策张力因素对横向府际合作的影响，这可能与现实相悖。初步调查显示，即便是总体较发达的长三角地区，依然存在着区域内部发展的梯度差异，这意味着处于不同经济发展水平的地方政府在财力资源和政策能力等层面将存在显著异质性，进而形成差序府际结构特征。而不同府际结构情形因素对地方政府参与跨域公共服务协作治理的政策行为无疑将具有某种内在影响效应。此外，区别于以信息整合和网络塑造为重心的跨域无形公共服务建设（如区域虚拟政府和政务服务一体化、跨区域公共服务信息化管理平台等），跨域有形公共服务项目建设（如基础交通项目）不仅需要毗邻双方共同投入大量人、财、物等有形资源建设，且在项目运行过程中双方也要履行相应的权责分工和合作职责，因而对府际协作治理提出了更高的要求。

本文的研究对象将聚焦于毗邻两地政府均处于弱财力资源和弱政策能力情形下的横向府际合作结构（以下简称“弱-弱”府际结构），进而考察区域一体化进程中“弱-弱”府际结构对于跨域公共服务协作政策过程的影响，这对推进区域一体化战略具有重要研究价值。因为区域一体化发展总体符合“木桶”理论特征，即区域内相对欠发达的低梯度地区融入一体化的能力和水平将决定最终一体化进程。而现实表征是，虽然优先推进低梯度地区公共基础服务设施的跨域建设和协作供给将有助于增强其融入区域发展的能力，但当地基层政府普遍面临弱财力资源和弱政策能力的内生约束。因此，即便面临中央和上级政府的政治势能驱动和硬性考核等外在强激励约束机制，这些地区参与跨域公共服务府际协作治理依然因内生动能不足而存在失败风险。基于此，本文将通过理论分析和个案研究相结合，力图研究三个核心问题：（1）资源能力结构要素对地方政府府际合作政策行为构成什么影响机制？（2）以毗邻公交为例，处于“弱-弱”府际结构情形下的地方政府参与跨域公共服务协作治理为何易陷入政策困境，其形成机理解释如何？（3）如何破解区域一体化进程中“弱-弱”府际结构对地方政府参与跨域公共服务协作治理的制约效应？

以下的结构安排是：第二节为文献综述和理论框架，通过嵌入“调适性联结”理论工具，构筑“弱-弱”府际结构影响地方政府参与跨域公共服务协作治理政策过程的分析架构；第三节为长三角Y市毗邻公交横向府际协作治理的案例描述；第四节是对“弱-弱”府际结构下毗邻公交治理政策困境的形成机理进行调适性联结阐释；第五节是探讨“弱-弱”府际结构情境下地方政府参与跨域公共服务协作政策困境的突破路径；最后是研究结论与启示。

二、文献综述与理论框架

（一）相关理论脉络梳理

1.跨域治理与横向府际合作

“跨域性”是横向府际合作的核心特征，因此跨域治理与府际合作主题的研究脉络也呈现高度叠加性，形成了不同理论视域下府际合作治理行为的阐释。例如，权变理论认为，政府间的过往合作史、合作动机、互信程度、资源和权力的互补与依赖关系等是影响府际合作行为的关键变量；制度性集体行动理论（ICA）认为府际合作行为取决于地方政府间对府际协作交易成本、府际影响力结构、协作风险与预期收益等横向因素的综合考量；而国内学者结合中国的政治情境特征，嵌入了集权式政治动员机制和自上而下的“激励约束”制度供给等变量，归纳了纵向干预、行政层次差异等影响地方政府跨域合作治理的纵向因素；而整合模型则强调府际合作中的原则化协议、共同动机与联合行动能力等驱动要素的整合效应及互动影响。

近年来，围绕推动区域一体化发展和传统封闭化行政区体制之间的治理矛盾，学界相继提出了“跨域治理”“整体性治理”等治理改革理念，强调要基于平等互信互动与共建共治共享机制，重塑区域政府合作治理和跨域公共服务协作政策模式，注重区域内碎片化治理资源的整合、政府及其他治理主体的政策协作网络关系协调和功能重塑等。

2.资源与能力：公共组织行为研究的二维视角

回溯学界对于公共组织行为的相关研究，发现资源和能力构成了其中两个重要的分析维度。这为探究地方政府参与跨域公共服务协作治理的政策行为提供了很好的切入点。

（1）资源依赖视角。资源依赖理论是公共组织行为研究领域影响力较大的理论，被广泛应用于解释公共服务外包等地方政府外部协作行为。该理论假定，公共组织决策行为受到资源依赖性影响，因而具有外部不确定性。为此，公共组织倾向于通过管理资源依赖关系，降低对外部组织关键资源供应的依赖程度，以获得组织自主性及权力，同时努力增强其他组织对自己的依赖度。此处的“关键资源”，既涵盖了资金、人力、信息、政治支持（合法性）等“物质制度”资源，也囊括了人脉、地位、非正式权力等社会结构资源。数十年来，资源依赖理论在公共组织战略研究中成为富有解释力的主流工具之一，但由于该理论过于强调对外部资源环境的依赖，忽略了组织自身能力的内生作用，因此也存在一定的范式缺陷，如无法解释交易关系中弱势一方重构依赖关系的动机问题等。

（2）政策能力视角。伴随公共治理领域问题呈现多元复杂性特征，政府及公共组织的内在能力因素日益受到关注，其中“政策能力”侧重从公共政策视角审视政府的治理能力和善治水平。其核心思想是，“通过关注公共政策过程中政府的‘关键能力缺陷’与多元能力要素间的‘最佳匹配’，以实现针对不同治理模式和政策选择的帕累托最优”。值得注意的是，当前学界对政策能力范畴的界定仍存在一定模糊性，但总体映射于政府等政策主体的政策行动能力，覆盖了从特定政策制定、执行到反馈等的政策全过程，强调政策主体对内部政策要素的整合能力以及同外部环境的协调能力等。政策能力理论对于研究地方政府的公共政策过程具有很好的解释力。

总之，资源依赖理论和政策能力理论为研究政府政策行为提供了两维分析视角。鉴于两者间存在紧密的逻辑关联，将资源能力要素相整合有助于系统化审视政府政策行为的发生及其过程机制。为此，本文考虑从资源能力组合视角建立一个整合分析框架，以揭示影响地方政府跨域公共政策协作行为的府际结构类型因素。

3.公共政策过程偏差与调适性联结理论

邓恩指出，政策执行过程是连接政策目标与政策结果之间的桥梁。但由于政策主体的有限预期和行动策略的失灵性，公共政策结果往往同初始目标发生偏离，进而出现“政策执行过程偏差”问题，表现为政策执行梗阻、政策执行失真等。目前，学界对公共政策执行偏差成因的解释主要有两个角度：一是从经济学角度将政策执行偏差行为归因于政策执行者对于自身利益最大化的追逐，注重考察政策执行偏差形成过程中的利益相关方等主观因素，但缺陷是忽视了外部环境等客观因素的影响；二是从制度主义角度出发，基于特定制度背景对政策执行效度与政策执行偏差间的关系进行研究，将政策执行偏差归因于政策制度供给与政策执行环境的嵌入矛盾。此外，学界又陆续提出了“适应性治理”“调适性执行”等新理念，强调政策行为主体应对任务环境内外部挑战的适应能力，是指通过一系列回应性、动态性、灵活性与多样性的政策调节手段，实现政策理念、目标和效能的最优契合，以提升政策执行力。

“调适性联结”理论是近年来公共政策执行领域的一个新兴研究工具。该理论基于“调适性”与“互动联结”的交互视角，论证了“调适性”治理要素同政策执行效果之间的关联性，从而对地方政府行为与政策执行力因素给出了新的解释。该理论的核心思想是，政策执行效果取决于政策执行者同目标群体间的“联结”关系和政策执行过程的“调适”程度，即通过对治理权能灵活性边界的调适性运用与治理资源的适配均衡来规避利益相关者间的“隐形冲突”。从属性看，跨域公共服务治理的实质是毗邻地方政府间围绕跨域协作的政策发起、决策与执行过程，调适性联结理论工具对此有很好的研究适应性。且考虑到跨域政策主体由一方政府拓展到府际双方，其将受到特定府际结构类型下地方政府行为模式的影响，同时跨域政策嵌入的任务情境和行动网络更为复杂，政策过程各环节的不确定性和衔接难度增加，潜在冲突风险加大，因此构筑跨域政策过程的调适性联结机制更为重要。

（二）国内关于跨域公共服务协作治理的研究综述

伴随区域一体化进程的加快，跨域公共服务协作治理问题成为国内公共管理领域的研究热点，大致存在两条研究主线：一条主线是围绕跨域公共服务协作治理模式的研究。戴胜利运用现代治理理论分析了环太湖流域治理模式，构筑了一个协力治理与网络治理相融合的“LGMSI”治理模型；马捷等人研究了区域一体化中城市间的环境治理合作模式，以长三角地区形成的上海和南京为中心的双核领导型结构为例，分析了内部互惠型和三角型等区域合作结构模式；朱志伟提出要基于“包容性协同”范式推进长三角区域公共服务一体化发展；陈安运用“4L5S”模型，以重大传染病为例探讨了跨域突发公共卫生事件的府际协作模式，提出了府际应急合作协议、联席会议制度、联动应急预案编制、应急信息通报共享、联合应急处置以及应急资源共享六方面的府际协作机制内容。

另一条主线是关注府际关系因素对跨域公共服务治理合作的影响效应。崔晶从制度性集体行动视角出发，通过探究京津冀都市圈协作生态治理问题，发现整体目标的偏好差异、政府间影响力不均衡等因素会影响政府间合作；锁利铭等基于对长三角大气污染防治合作的个案研究，揭示了地方政府间的公共事务合作网络会受到府际地理相邻、政策一致性以及行政管辖关系等多重因素的影响；邢华通过对新安江流域生态补偿案例的跟踪分析，认为现阶段上级政府的纵向干预作用是促进横向府际公共治理合作和增加政策执行力的关键因素；叶林对广佛地铁建设和水污染治理两类不同公共服务领域的府际合作行为及其互动机制展开案例比较分析，发现不同层级政府部门的动机诉求、横向府际职责分工、纵向横向权力作用机制等因素将影响跨域治理的正式达成和治理进程。

总体来看，已有围绕跨域公共服务协作治理主题的研究呈现出三个特征：一是研究范式上，总体仍停留于一般公共服务治理政策的研究思路，而对“跨域公共服务”及其政策协作特殊性的关注有限；二是研究内容上，主要侧重于跨域大气治理、流域治理、生态资源治理等跨域公共治理，而研究跨域公共服务协作政策的文献不多，尤其是涉及跨域公共服务协作中的府际结构与地方政府政策行为的研究偏少；三是研究视角上，虽然现有文献也从府际关系视角研究地方政府跨域协作治理行为的影响因素，但较多关注纵向府际干预、府际行政管辖等一般府际因素，而鲜有从地方政府“资源能力”异质性特征及其形成的不同类型府际结构因素出发，考察对跨域协作治理行为与政策过程的影响，因而研究深度有待拓展。

鉴于此，本研究将基于横向府际结构视角，聚焦于“弱-弱”这一特殊的府际结构形态因素，研究其对地方政府跨域公共服务协作治理政策过程的影响。运用调适性联结理论工具建立一个分析框架，对长三角Y市发展毗邻公交政策进行个案研究，进而探究“弱-弱”府际结构下地方政府参与跨域公共服务协作政策困境的形成机理及突破路径，以助力其融入区域一体化发展。

（三）本文分析框架

1.财力资源政策能力：地方政府跨域公共服务协作政策行为的生成机制

资源依赖理论和政策能力理论为解析公共组织行为提供了两个可行维度，地方政府的跨域公共服务协作政策行为也将受到资源能力二元因素的影响：一是财力资源，是指地方政府自身的财政实力以及动员筹措辖区内其他公共组织、市场主体投入跨域公共服务建设的资源集合，其将决定跨域公共服务投入政策行为的范围和强度。二是政策能力，是指地方政府在不涉及外力介入的情形下自主开展府际磋商并实施跨域合作政策的综合行动能力。基于政策过程的分析视角，跨域协作政策能力的形塑可划分为从政策发起、决策、执行到结果等多政策环节的可行能力集合，具体包括：（1）跨域政策议题的识别与发起能力，是指对跨域政策目标、议题重要程度的感知能力以及府际合作互惠性的认知能力；（2）跨域政策决策能力，是指地方政府对跨域合作政策中隐含的预期收益成本风险之辨别及潜在应对策略等相关决策能力，其既涵盖府际双方在谈判环节中的职责权利界定及资源整合能力，也包括合作协议达成后对潜在违约风险的预防能力；（3）跨域政策的执行和结果调适能力，指向对跨域协作政策执行过程偏差的灵活应对和调适补救。这既要求地方政府具备较强的政策工具创新运用和跨组织协调能力，尤其是化解政策推进中多方参与主体利益冲突的能力，又包括应对政策执行的目标行为结果之不一致性而需进行的动态反馈、修正与控制等调适能力。总之，财力资源与政策能力构成了理解地方政府参与跨域公共服务协作的政策行为形成机理的两个重要维度。其中财力资源的孱弱将制约地方政府的协作政策决策空间和投入限度；而政策能力的不足会降低地方政府实施跨域协作政策过程的行动力和效能水平。

由Ostrom提出的制度分析与发展框架（Institutional Analysis and Development，IAD）可为资源能力结构与政府政策行为的生成机制提供进一步的理论依据。Ostrom认为，政策生成过程类似于一个集体行动舞台（IAD框架），其中，行动情景是行动舞台的核心，而行动者则是行动场景的实施者，行动者和行动情景的交互作用将决定政策行为过程与最终政策结果的连接程度。同时，行动者和行动情景也将受到一些外生环境变量的影响。

受IAD理论框架的启发，我们将跨域公共服务协作政策行为过程视为由毗邻两地政府协作参与的行动舞台，其行动情景主要取决于地方政府的财力资源与政策能力两维变量结构。而外部影响层次则对应宏观战略背景、城市区位条件、共同行动准则、行政制度环境等相关环境变量。这样，地方政府的跨域公共服务协作政策行为的生成机制如图1所示：首先，外部影响层次将决定公共政策过程面临的初始任务环境；其次，在行动舞台层次，跨域公共服务协作政策的行动者是由两地政府合作并吸纳其他主体参与形成的一个府际协作网络，其中，地方政府的政策行动力将最终影响集体协作行动情景，其受制于府际双方投入的财力资源以及所具备政策能力的大小；而行动情景将决定行动者如何应对外部影响并发挥政策决策与执行效能，最终产生跨域公共服务协作政策行为结果。由此可见，跨域公共服务协作政策的形成机制，本质上由地方政府间基于不同财力资源政策能力组合情形所形成的府际协作结构及其行动情景所决定。

2.地方政府异质性下的区域府际合作结构类型与行为特征

财力资源与政策能力二分组合将构成地方政府的异质性特征。理论上地方政府将存在四种组合形态，既包括“强财力资源强政策能力”“弱财力资源弱政策能力”两类均衡组合型政府，但也不排除存在“弱财力资源强政策能力”和“弱政策能力强财力资源”两类非均衡型特殊政府形态。但实际情形中，往往地方政府的财力资源和政策能力是相辅相成的互促关系。比如，政策能力强的政府发展效能也较强，因而有利于地方财力增长，反之亦然，这使得地方政府财力资源和政策能力两维变量往往呈现同向演变特征，即“弱财力资源弱政策能力”或“强财力资源强政策能力”的组合情形可能更符合地方政府的常态。考虑到本文选择的个案发生于经济较发达的长三角地区，因此将存在多数地方政府在财力资源和政策能力等方面均较强的情形，可称之为“强质型政府”，但考虑到区域发展梯度及不均衡因素，长三角地区仍然存在一些相对次发达地区，位于这些地区的政府在参与区域一体化的进程中，将面临弱财力资源和弱政策能力的双重约束和参与困境，成为所谓“弱质型政府”。

在区域经济一体化发展中，地方政府合作关系形成了横向府际结构，但由于地方政府的异质性，府际合作结构也将存在多类型特征（见表1），包括“强强”府际结构、“强弱”府际结构、“弱-弱”府际结构等，分别指代“强质型政府强质型政府”“强质型政府弱质型政府”“弱质型政府弱质型政府”三种地方政府间的合作情形。通常情况下，当处于“强强”或“强弱”府际结构，地方政府间易形成“强强联合”或“以强带弱”的良性合作格局。换言之，当毗邻双方至少有一方具备“强财力资源强政策能力”的强质型政府特征，所形成府际合作结构的稳定性将会相应提升；相反，在双方均为弱质型政府并形成“弱-弱”府际合作结构的情形下，由于两地政府均不具备足够的财力资源和强有力的政策组织、协调和管控能力，不仅双方协作意愿可能降低，且协作的稳定性和有效性也将存疑，极易诱发跨域协作政策过程风险，因而更值得学界关注和研究。

基于此，本文将聚焦于“弱-弱”府际结构类型，侧重考察双弱型府际结构对于跨域公共服务协作政策过程的影响机制。

3.“弱-弱”府际结构对跨域公共服务协作政策过程的影响机理：调适性联结解释

从现实层面看，由于跨域公共服务协作项目涉及地方政府间共同投入大量有形财力资源以及承担相应的政策分工与协调职责，因此“弱-弱”府际结构因素将对跨域公共服务项目合作政策过程构成直接制约效应。具体表现为：在合作谈判环节，弱财力资源和弱政策能力约束可能造成地方政府间沟通不畅，形成“虚假合作共识”，进而对政策目标及府际权责划分产生认知偏差；在项目建设环节，共同的财政短板将诱发各自的地方本位主义与自利动机，进而产生短期化行为和“搭便车”倾向，诱发协作政策决策失灵；而在项目运营环节，弱政策能力将造成双方职能部门之间跨域沟通和协同困难，易陷入扯皮掣肘等集体行动困境。

为了从理论层面深度揭示“弱-弱”府际结构对跨域公共服务协作政策过程的影响机理，我们基于改进的IAD政策分析模型，构筑了一个嵌入调适性联结的整合性分析框架。如图2所示，由毗邻双方弱质型政府主导下的“弱-弱”府际协作网络形成了政策行动者，其在由宏观战略背景、行政制度环境、城市区位要素和共同行动准则等外部影响决定的目标约束环境下，嵌入弱财力资源弱政策能力双重制约下的行动情景并与之产生交互作用，由此驱动协作政策议程的推进和持续调适联结过程。首先，在政策发起与决策阶段，目标约束府际结构性差异将触发第一次调适性联结机制：主动方政府将诱导被动方政府共同进入“弱-弱”府际结构主导下的复杂府际合作决策议程，从而形成扭曲化的跨域公共服务府际协作政策妥协方案；随后，在政策执行与结果阶段，决策议程中出现的府际合作阻力与冲突将触发第二次调适性联结机制，“弱-弱”府际结构将制约政府联结其他政策参与主体并构建话语共识的能力，从而影响政策执行的推进过程与同预期相符的政策结果的产出。其中，双弱行动情景在政策全过程中处于核心地位，“弱-弱”府际结构下弱财力资源和弱政策能力的阻滞效应将贯穿从政策决策到执行环节的两次调适性联结机制全过程。

进一步，从目标约束、动机诱导和话语构建三个维度，剖析“弱-弱”府际结构及其行动场景阻滞跨域公共服务协作政策过程的传导机制。

（1）目标约束。在跨域公共服务协作政策中，目标约束机制既可能体现为政府部门本身的结构性制约，也可能是与政策内容相关的财政、权能等的硬性冲突，它既影响着双方政府的注意力分配格局和目标回应次序，也决定了其各自参与跨域公共服务协作政策的初始条件和需求程度。由于双方政府面临的外部环境存在差异，其各自形成的目标约束环境也将具有府际结构性差异，因而双方政府在政策发起和决策阶段对参与协作的“成本收益”结构也将存在认知偏差。而“弱-弱”府际结构下，地方政府面临的弱财力资源和弱政策能力制约将凸显一方或双方参与跨域协作政策的目标冲突，从而弱化府际协作动力。

（2）动机诱导。动机维度指向政策发起与决策阶段，体现了政策网络中决策主体之间的利益诉求。动机诱导的实质是决策主体为实现多元化目标的协同而实施的常规或非常规驱动，从而使得利益相关者之间均能达到“适应性满意”。在跨域公共服务协作政策中，毗邻两地政府是决策主体，动机诱导一方面应体现为合作需求更强的一方政府（主动方）说服另一方政府（被动方）达成合作责任和成本分担共识的诱导过程，另一方面也应包含主导方政府在强动机驱动下为确保政策落地而采取的内部调适过程。而在双弱行动情景下，不但毗邻两地政府间形成的合作意向可能只是“虚假共识”，导致跨域公共服务协作政策异化为单方政府驱动下的决策行为，难以实现对双方财力资源和政策功能的整合利用；同时，主导方政府在被迫独自承担供给责任的压力下也将改变其初始政策定位，对初始政策目标和内容进行修正，从而导致政策决策的扭曲变形。

（3）话语构建。不同的政府、部门和社会组织都拥有各自的话语体系，而不同群体间话语体系的相容程度将决定协作政策的执行力。在跨域公共服务协作政策执行阶段，要求建立府际多部门主体的良性政策话语共识和执行联结关系，以形成协作治理合力，但良好的话语构建需以高度的信息交互和信任为前提。“弱-弱”府际结构下的行动情景也会危及政策执行中稳定话语共识的达成。一方面，弱质型政府的财力资源不足，将降低其在政策投入中的话语权和号召力，造成资源统筹功能低下；另一方面，弱质型政府的低政策协调能力将导致双方职能部门在政策执行中缺乏必要的信息交互，因而难以构建持续的信任关系。

由此可见，“弱-弱”府际结构对跨域公共服务协作政策过程的影响机理和传导路径可归结为：在政策发起阶段，“弱-弱”府际结构将加剧双方政府对于目标约束环境及参与协作“成本收益”结构的认知差异，一定程度上将弱化被动方政府参与跨域公共服务协作政策的正向动力；在政策决策阶段，目标约束环境的结构性差异将触发“一次调适性联结机制”，即政策决策主体间的“动机诱导”机制，但“弱-弱”府际结构易导致动机诱导失败从而产生决策扭曲，形成难以整合各方财力资源和政策功能的低效方案；在政策执行与结果阶段，府际合作阻力将进一步触发“二次调适性联结机制”，即存在多元政策执行主体间的“话语构建”矛盾，而“弱-弱”府际结构将严重削弱地方政府作为总资源统筹方与总政策协调方的主体功能，从而造成跨域政策执行困境，最终导向协作政策的失败。

三、案例选取与描述

（一）案例选取和研究方法

本文选取长三角地区的Y市和Z市新区协作发展的毗邻公交项目进行个案研究。之所以选取该案例，主要基于以下考虑：首先，在研究地域上，长三角是我国推进区域一体化战略的先行区域，长三角一体化发展被纳入国家战略，故具有很好的典型性；其次，在研究对象上，Y市和Z市新区隶属于长三角核心区的J省Z市，属于行政毗邻地区，但受所在地区Z市近年来在长三角区域发展排位严重下滑的影响，Y市和Z市新区都呈现出典型的弱质型政府特征。在财力资源方面，以一般公共预算收入和GDP总量作为衡量地区财力资源的两个指标，发现2020年长三角26市中，Z市排名仅分别位列第19名和第17名，均处于中下游水平，由此可研判出两地的财力资源较为薄弱。而在政策能力方面，鉴于目前学界尚无测度地方政府政策能力的直接方法，故本研究采取两种替代方式予以间接衡量：一是基于因果逻辑进行推断。众所周知，地方政府的政策能力与地方治理水平之间存在显著的正向因果关系，由地方治理水平之“果”一定程度上能够管窥地方政府政策能力之“因”。循此逻辑，我们参考了2022年发布的长三角县域治理现代化指数最新排名表，发现Z市新区和Y市都未进入百强名单，由此可初步预判两地的政策能力均偏低。二是基于案例情节的逻辑考察。课题组通过实地调研分析Y市与Z市新区间围绕毗邻公交政策协作的全过程案例资料，发现两地政府在跨域政策决策、资源组织、沟通协调以及推进实施等多方面均存在明显的疏漏和短板，尤其是作为毗邻公交协作政策的发起者和主导方，Y市政府在整个政策过程中暴露出种种仓促、混乱和低效等问题，这符合政策过程视角下“弱政策能力”的典型特征，这些情节将在案例描述版块中清晰呈现。总之，作为个案研究，该案例地区选择具有一定的合理性。最后，在研究主题上，虽然以往针对低发展梯度地区的跨域公共服务合作项目也有一些成功案例（比如近年来Y市和周边城市也相继合作建设了跨界长江大桥、过境高速公路等项目），但其大多属于国家或部省级部门主导的纵向跨域建设项目，所需财力资源以上级财政专项投入为主，上级部门通常也考虑到当地政府的财力困难，所以对地方的出资要求很低，仅需提供少量配套支持（如协助征地等）；而项目推进过程则主要依托上级政府的强大政策场能和区域宏观统筹规划，对属地政府的资源能力要求并不突出。毗邻公交作为连接相邻行政区的普惠便利公共交通业态，有利于打通跨区域公共交通服务网络的“最后一公里”，既是重要民生公共品，也是区域一体化发展的核心内容。但毗邻公交属于典型的区域内小型横向合作项目，通常上级部门不直接介入或介入程度不高，因而主要依靠相邻地方政府间的自主磋商和跨域合作，需要两地共同规划投入与履行共管职责，故更受到属地政府各自的财力资源和政策能力等禀赋条件的影响。总之，本案例具有较好的代表性和现实针对性。

案例研究主要采取实地考察和深度访谈方法。调研对象包括两地政府及相关职能部门的负责人、承担毗邻公交服务的企业以及两地乘客等，通过多次实际调研和访谈，较完整地掌握了Y市毗邻公交政策演变的全过程内容。

（二）案例描述：Y市和Z市新区的毗邻公交协作政策困境呈现

1.政策发起背景：不对等的府际合作需求

（1）现实背景：Y市发展毗邻公交的迫切需求。Y市是J省Z市下辖的县级市，地处苏南地区，是一个南北走向的狭长带型长江之岛。长期以来，Y市受制于先天地理环境的不足，交通基础设施也相对落后，至今未通铁路，高度依赖跨江公路交通，这严重阻滞了地区经济社会的发展。在2017年之前，受限于行政区划分割问题，城市公交无法跨界过江，数座长达一公里以上的跨江大桥是市民跨区便利出行的“肠梗阻”。因此，打通区域公共交通“最后一公里”的断点堵点，不仅关系着两地民众的便捷往来，更是Y市突破发展瓶颈的抓手，故相比Z市新区而言，Y市政府发展毗邻公交的需求更为迫切。

（2）政策背景：宏观战略驱动提供现实可能。在推进长三角一体化国家战略背景下，2017年J省出台长三角区域交通一体化政策文件，全面放开了省、市和县域公共交通跨越行政辖区的运营许可。2021年，《长三角一体化发展规划“十四五”实施方案》将毗邻城市公共交通一体化建设正式纳入长三角地方政府的政绩考核指标，明确规定“十四五”期末长三角所有县级以上城市至少发展1条毗邻公交线路，以实现区域公交网络的无缝链接目标。因此，自上而下的战略驱动为Y市和Z市新区两地政府启动毗邻公交协作政策提供了现实可能。

（3）合作发起：Y市主导下的合作共识初成。由于Y市的特殊地理条件，毗邻Z市新区是Y市居民离岛出行的必经之路，特别是2020年Z市新区高铁站的启用，使得Z市新区愈发成为Y市离不开的区域交通枢纽。客观而言，发展毗邻公交对于两地都是有益的，不仅能够提升彼此互联互通水平，有利于区域经济融合发展，且两边居民的往来也将更便捷，但显然对Y市的作用更显著。因此，在毗邻公交项目合作上，Y市政府从一开始就更为积极主动。但对于Z市新区政府来说，发展与Y市的毗邻公交并不是优先领域，且由于财力紧张，其合资建设的意向并不强烈。但在硬性考核指标的政治势能作用下，两地仍初步达成了合作共识。

我们是一个江岛，出去要先跨过大桥，之前公交车只能开到桥的这一侧，我们还要跨过大桥来到另一侧坐公交，中间距离都有一公里多，很不方便。（访谈记录：Y市一市民—ZJ，20210513）

我们短期内不可能建高铁站，周边最近的高铁站就是新区南站，这条线路对于经济发展影响重大。（访谈记录：Y市交通运输局综交中心主任—WJ，20210512）

2.政策决策阶段：谈判失败下的“孤军奋战”困局

（1）Y市政府急于推进项目合作计划。初步达成合作共识后，Y市政府就马不停蹄地积极筹备项目前期工作，虽然也同Z市新区政府展开了数次非正式磋商，但对于双方如何分摊项目建设成本、如何厘清府际权责事宜等具体细节，尤其是建设及未来运营成本分担问题上，Y市政府却始终拿不出明确的方案，而Z市新区政府更是态度暧昧，迟迟未作表态。但Y市政府也未审慎考虑双方可能存在的不对等的合作需求结构，就乐观地认为，无论是从经济层面还是社会层面，发展毗邻公交项目对两地都有长期收益，且也属于政绩考核范围，因此对毗邻公交项目合作前景充满信心。

（2）Z市新区政府流露“搭便车”意图。然而，在经过一段时间静默后，Z市新区政府突然向Y市政府提出，经过他们对该毗邻公交项目的预期成本和收益初步测算，认为Y市将获益更大，故以自身财力不足和精力有限为由，收回了先前同意“两地合建对开”的口头协议，希望由Y市政府单建单开，己方仅提供基本配合，流露出明显的“搭便车”意图。由于Y市政府前期并未同Z市新区政府就府际权责划分及成本分摊等细节议题开展实质性磋商并签约确认，此刻遭遇对方的突然反悔，也只能哑巴吃黄连，有苦说不出。可见，Y市政府在谈判阶段的疏忽大意和盲目自信，不仅给对方的机会主义行为带来可乘之机，客观上也增加了后续项目运营时Y市交通部门同Z市新区职能部门间的合作与协调难度，导致扯皮掣肘等问题层出不穷，甚至还遭到对方少数部门的吃拿卡要。

后来他们表示财政很紧张，公交固然重要，但是其他民生领域像医疗保险、教育，包括领导想做出一些亮眼的政绩项目等都需要投入，协调难度非常大。（访谈记录：Y市交通运输局副局长—SJ，20210512）他们（Z市新区政府）财政上基本是零投入，除了场地以外什么都不提供。（访谈记录：Y市中扬公交公司总经理—ZLQ，20210512）

对面甚至要求我们额外出场地费、保洁维护、安全管理等费用。按理来说毗邻公交也能促进Z市新区的发展，但他们反而觉得亏了，似乎我们把车开过去占用了他们的资源。（访谈记录：Y市交通运输局副局长—SJ，20210512）

（3）Y市政府陷入“孤军奋战”困局。如此一来，毗邻公交的府际合作计划已是“泡汤”，但迫于本地发展和民众出行的急切需求，Y市政府只能独自承担开通毗邻公交的任务。受限于孱弱的地方财力，原先计划同时开通多条毗邻公交班线的方案不得不被紧急修改为先开通一条班线，直至2020年连镇高铁通车，为对接位于Z市新区的高铁站，Y市才又咬牙开通了第二条班线。然而，仅凭一己之力难以负担高昂的毗邻公交建设和运营成本，但同时又不能牺牲毗邻公交的社会公益目标，为此Y市政府不得已采取了政府财政挂账、平台融资借款等非常规筹资渠道苦苦支撑，但这绝非长久之计。而在Y市一些官员眼中，毗邻公交项目早已从原先的“香饽饽”沦为“烫手山芋”。

就是因为当初没有想到这么多的意外困难因素，才酿成如今“骑虎难下”的困局。本来说好是对开，后来他们觉得费用太高就不想开了，就只能由我方单独承担了，但开通就意味着亏损，一部毗邻公交前期投入就要80万，还有后期的车辆运行费用等，都不敢想。（访谈记录：Y市交通运输局综交中心主任—WJ，20210512）

3.政策执行与结果阶段：政策补救乏力下的目标偏离与政策失败

Y市以一己之力承担了两条毗邻公交线路的建设与运营，为便捷两地居民跨区通行发挥了良好的社会效益，但与此同时也陷入了严重的财政亏空以及坐视对方政府“搭便车”的双重困境中，亟待通过政策调适和补救措施加以扭转。

（1）市场化改革却遭遇政企信任危机。Y市政府首先想到的是尝试市场化改革，将毗邻公交Y001班线转制由江天集团（民企）以PPP方式运营，由此缓解财政压力。起初民企对接手毗邻公交项目饶有兴趣，但由于Y市政府财力紧张，对毗邻公交的财政补贴经常不到位，也缺乏足够的配套政策安抚和协调解决方案，久而久之，政企之间又出现严重的信任危机，使得民企参与意愿急转直下。

现在政府财政太困难，很多公共开支都需要政府融资平台想办法，但这几年融资难度加大了，对公交补贴困难也越来越大。毗邻公交Y001班线开通短短三年多，已经产生了300多万的亏损，到现在政府也无力补上。本来是考虑国企控股、民营参股运营的，但民企看到补贴机制不明朗，就不想干了，最后只能回到政府兜底、国企接盘了。（访谈记录：Y市交通运输局综交中心主任—WJ，20210512）

（2）“保供管理”改进策略引起民怨沸腾。为了确保毗邻公交项目能得以延续，Y市政府在未向社会公众沟通征询的情形下，自行实施了“保供管理”改进策略。先后放松了毗邻公交的定价成本核算、服务质量标准等管理规定，默许民企采取涨票价、减班次等逐利化经营手段，这反而扭曲了毗邻公交的公共价值导向，引发民怨沸腾，导致政府公信力与毗邻公交的口碑也急剧下滑。最终在巨大的社会压力下，Y市政府被迫中止了与民企的合作。由此可见，在执行阶段，Y市政府虽然尝试运用了外在市场化改革、内在管理策略改进等多重政策工具进行调适补救，但因自身缺乏资源能力与公共政策目标的统筹能力，造成政策执行过程的简单粗暴和生搬硬套等问题，其效果却适得其反。

我本来每天固定坐这班车接送小孩……先是要涨价，后来班次也大幅减少了，政府当然要给个说法。（访谈记录：Y市一民众—SG，20210512）

（3）割裂化运营下毗邻公交项目“名存实亡”。为了应对Z市新区政府的“搭便车”行为，Y市政府最终决定采取割裂化运营方式，向本地利益倾斜，严格规定毗邻公交在返程途中“只能上不能下”“载去不载回”，这又引起了Z市新区民众的强烈不满。这样，经过整个政策过程及调适阶段的演进，毗邻公交项目最终沦为与普通公交无异的属地化模式，而两地政府的毗邻公交协作政策也“名存实亡”。在此期间，以牺牲服务质量和社会效益为代价的毗邻公交政策调适举措也收效甚微，反而拉低了民众满意度水平。如今，毗邻公交仍回到由Y市属城市公交公司代管、Y市政府财政兜底的艰难维持困局，毗邻公交的运营亏损率和财政补贴率均呈现逐年递增态势（见表2），Y市财政不堪重负，而乘客实载率却逐步下滑，这严重偏离了预期政策目标，最终Y市毗邻公交项目陷入了进退两难的窘境。

以前都可以中途停，现在是区内站点都不停，只能一路坐到Y市界后才可以下车。（访谈记录：Z市新区一民众—WB，20210512）

四、“弱-弱”府际结构对毗邻公交政策困境影响的调适性联结解释

（一）协作政策发起：“弱-弱”府际结构凸显目标约束差异

Y市毗邻公交项目进入政策议程是宏观战略和现实需求双重驱动效应的结果。首先，长三角一体化规划要求区域内各县市“十四五”期间必须开通一条以上的毗邻公交线路，其被纳入地方政府政绩考核指标，由此形成了纵向干预下的宏观战略推动和政治势能等硬性目标约束；其次，嵌入传统唯GDP导向下的绩效考核机制与财政分权制度体系，辖区经济目标同政府官员考核机制息息相关，同样对政府官员政策行为构成目标约束；最后，满足民众跨域通勤需求也是地方政府应履行的基本民生服务供给的软性目标和职能要求。因此，面临共同的目标约束和考核强激励是两地政府谋求跨域毗邻公交协作的前提条件。

但是，Y市先天闭塞的地理环境及其更强烈的跨域发展需求因素，决定了其在协作政策过程中处于主动方，而Z市新区为被动方。由于两地政府都处于弱质型情形，所形成的“弱-弱”府际合作结构使得双方目标约束的结构差异度进一步凸显。如表3所示，对于Y市政府而言，与Z市新区合作发展毗邻公交，兼具满足贯彻宏观战略、发展辖区经济和保障民众出行等多层次功能特性，因而总体目标相容性好，冲突性低；而反观Z市新区，除了能满足纵向考核等宏观政治目标之外，无论是推动辖区经济增长还是增进本地民众民生福利目标，同Y市发展毗邻公交项目并非优先考虑方案，而“弱-弱”府际结构进一步弱化了其参与协作政策的正向动力，呈现出多重目标的低相容性和强冲突性。一方面，体现为受制于孱弱的财政水平，其更偏好于投入本地“短平快”的经济项目，而轻视具有长远效益的跨域公共服务合作项目；另一方面，低政策能力也使得两地政府在毗邻公交政策发起阶段就暴露出双方沟通协调不顺、目标协同难度大等问题。不难发现，“弱-弱”府际结构下，弱质型政府间各自面临着刚性目标约束，因而难以达成毗邻公交协作的整体一致性目标，这既显著降低了协作政策发起阶段的势能水平，同时也构成了后续政策决策与执行阶段风险形成的根源。

（二）“弱-弱”府际结构下的“一次调适”：动机诱导失败导向决策扭曲

差异化目标约束结构客观上严重削弱了Z市新区政府（被动方）参与协作政策的动机强度。在弱财力资源的短板效应下，Y市政府（主动方）视被动方政府为政策推进的重要依靠者，因而通过对后者采取动机诱导机制以达成有效的合作责任及成本的分担共识；而当“弱-弱”府际结构因素削弱了府际合作动机诱导效能，其作为主导方在强动机驱动下仍须采取内部政策调适以确保政策落地。因此，政策形成阶段的一次“调适性联结”呈现出两阶段特征。

在初始谈判阶段，受制于弱政策能力，Y市政府对于“两地政府具有同等强烈协作政策动机”的主观误判，引起了府际合作动机诱导失灵，从而难以实现双方财力资源与政策功能的叠加协同效应。如图3所示，弱政策能力使得Y市政府低估了彼此目标和动机强度的差异程度：区别于己方面临的多目标强动机激励，Z市新区政府仅具备单一动机，只追求达成表面协作以完成纵向硬性考核任务，而缺乏关注协作政策的后续实际推进和结果的深层动机。谈判阶段的动机诱导失败造成调适失灵，并导致府际协作决策异化为单一主体动机过程，毗邻公交沦为单方面政策行为。

在政策决策阶段，Y市政府既无法突破“弱-弱”府际结构因素的刚性约束，也难以回避多元政策目标驱动下的强动机激励。为适应跨域公交单方属地化供给，其对本地相关职能部门进一步采取了内部动机诱导，总体呈现为三对矛盾关系间的调适机制：一是弱财力制约与履行社会公益责任动机矛盾之间的调适。由于自身的弱财力短板难以匹配毗邻公交的公益属性，Y市政府采取了另辟融资途径的非常规性调适机制。二是弱财力资源与完成最低考核动机矛盾之间的调适。面临弱财力短板制约，Y市政府采取了降低初始政策内容与建设规模目标定位的调适机制，求“精”而不求“多”，只求在实现多维政策目标的基础上完成最低考核指标。三是弱政策能力与府际协同动机矛盾之间的调适。在一次动机诱导失灵的情形下，弱政策能力挫伤了Y市政府对于府际协同及其效能的信心及正向动力，后者以本地政府部门内部政策调整为取向，其对于府际谈判的规避倾向是造成其兜揽更多公共服务供给责任的客观因素。不难发现，“弱-弱”府际结构因素影响下，两阶段动机诱导的双重失败导致政策决策调适机制产生扭曲效应，决策阶段的政策目标偏离对后期政策执行低效构成了潜在风险。

（三）“弱-弱”府际结构下的“二次调适”：话语构建失败导向政策执行低效

进入政策执行阶段，弱财力资源短板促使Y市政府采取了二次调适性联结机制（见图4），通过同民营企业、辖区民众等多方政策主体构建话语共识以激发其能动性，从而构建以内部政策调适方式维持毗邻公交基本运营的多元共治格局。

然而，“弱-弱”府际结构因素影响下，一方面，弱财力资源客观上削弱了Y市政府对市场及社会主体资源统筹配置的话语权；而另一方面，受制于弱政策能力，其同多主体间的低信息交互水平也将对政策执行与结果阶段的多维话语冲突产生放大效应。从案例看，首先是引入民企接管模式同财政补贴缺位间的话语调适冲突，Y市政府采取借力民企（江天公司）融资功能的非常规调适策略，但弱财力资源短板下财政补贴职能的缺位引发了政企间的信任危机，而弱政策能力下，公私互动的欠缺也导致双方伙伴协同关系持续恶化；其次是市场化止损方案与民生利益受损间的话语调适冲突，引入市场化融资方式存在市场逐利性难以匹配公交服务的社会公益属性的缺陷性，当民企采取一系列市场化改革方案使得民众权益受损，受制于弱政策能力，Y市政府难以通过发挥政策解释与社会安抚功能以缓和官民矛盾、修复政府公信力；最后是对方反合作行为与己方割裂化管理间的话语调适冲突，Y市政府通过采取割裂化属地管理模式以应对对方政府的反合作行为倾向，客观上加速了府际行动联结关系的断裂，而弱政策能力也使得府际政策执行沟通与政策解释功能难以得到有效发挥，导致同跨域政府及对方辖区民众间又产生了新的话语冲突。总之，“弱-弱”府际结构因素导致政策执行阶段的二次调适乏力，Y市同辖区内部相关主体间失败的话语构建加剧了政策网络割裂与执行低效，最终导向了毗邻公交政策的总体失败。

五、“弱-弱”府际结构下跨域公共服务协作政策困境的突破路径

上述研究揭示了本文的核心观点：尽管跨域公共服务协作政策形成的初始动因离不开一定的外部环境变量，但其政策过程和最终结果取决于双方政府基于资源能力组合下的府际合作结构因素，其中，“弱-弱”府际结构将诱发跨域公共服务协作政策陷入困境。其破解思路一方面在于外部政策张力扶持，更关键的是要通过内在赋能方式，着力提升弱质型地方政府的财力资源和政策能力，以提升其参与横向府际协作的水平，形成如图5的“弱-弱”府际结构下跨域公共服务协作政策困境的突破路径。

（一）整合协作目标：建立政府间跨域规划和联动发展机制

实现合作目标整合是突破“弱-弱”府际协作政策困境的起点。本研究表明，区域一体化下地方政府合作困境产生的症结在于传统的行政区划体制及其分裂化政策目标，因此，要推进地方政府的协作目标整合，须注重通过顶层设计与纵横结合方式，突破传统的行政体制壁垒，建立跨区域规划和联动发展机制。（1）加强纵向战略统筹。以落实长三角、京津冀等区域一体化的国家发展战略为抓手，发挥自上而下的战略引领作用，强化上级政府的纵向权威规划和协调功能，促进区域内不同地区间的有效分工协作和整合发展，特别要重视相对次发达地区及弱质型政府参与区域一体化的功能目标定位和融入能力问题。（2）完善地方政府的目标考核体系。基于区域一体化发展的战略要求，优化地方政府的发展目标和绩效内容。将跨域公共服务建设作为区域一体化核心指标纳入地方政府的目标考核体系，考核主体与形式应由单方政府独立考核转变为双方政府共同考核，构建跨域公共服务政策协作“目标过程效果”三位一体的评价体系，以推动地方政府间的互补性战略目标整合和协作发展。（3）探索建立横向府际合作目标的有效联结方案。通过推广府际协议、联席会商等新兴跨域治理方式推动实现横向府际目标深度契合，同时建立地方政府间的良性交流互动机制，提升双方政策、资源和要素的互补性，以形成持续有效的府际目标联结方案。

（二）提升财力资源：构筑有效的跨域公共服务投入体系

地方政府存在的财力资源短板是“弱-弱”府际结构下跨域公共服务协作政策困境形成的主要有形因素。因此，应构筑有效的跨域公共服务投入体系，着力提升弱质型地区及地方政府参与区域一体化的财力资源。（1）注重纵向财政扶持。在推进区域一体化进程中，上级政府除了要重视战略引领，还应充分考虑到区域内部发展差异和财力不平衡等问题。要加强对跨域公共服务领域的地方政府事权财权责任划分，通过设立专项资金、财政奖补、定向税收优惠等多种转移支付政策手段，改善区域内弱质型政府的财力不足困境，增强其参与跨域公共服务协作乃至区域一体化的资源筹措能力。（2）建立横向府际合作的利益协调和权责划分机制。在跨域公共服务项目的合作建设中，毗邻两地政府应秉持平等、磋商、互利、双赢原则，签订具有法律效力的地方政府跨域合作政策协议，共商共议以形成科学合理的跨域政策项目投入预算和成本分担方案，同时强化政策落实过程和结果的绩效评估审计，接受全社会监督，防范跨域协作中的“搭便车”行为。（3）探索多元主体参与的跨域公共服务投入模式。应转变传统的单一政府主导型公共服务供给模式，积极吸纳企业、社会主体参与跨域公共服务供给，建立完善适应跨域公共服务项目特点的PPP、特许经营以及服务外包等“政府+社会”多元合作建设模式，在减轻地方政府投入负担的同时，也有助于提高跨域公共服务项目的建设运行效率。

（三）增强政策能力：凝聚跨域公共服务政策网络中的多维话语共识

地方政府的弱政策能力构成了“弱-弱”府际结构下跨域公共服务协作政策困境的另一重要无形因素。政策能力的不足，导致地方政府在跨域公共服务协作政策过程中面临信息沟通障碍，难以凝聚跨域公共服务政策网络中的多维话语共识，这造成了多阶段多主体的冲突。因此，应注重全面提升地方政府的政策能力，驱动地方政府迈向高效协同下的善治轨道。（1）提升地方政府政策制定能力。应重视引入独立于政府系统以外的政策专家，同时加强干部培训与内部沟通，通过定期开展政策宣讲会、座谈会等，制定出整合外部专家意见与内部施政纲领的政策方案，形成可应对长期性和战略性攻关难题的政策咨询系统。（2）以“制度+技术”赋能增强地方政府的政策协同能力。应注重增进横向府际交流与扩大社会参与并举，一方面通过完善干部互派交流等制度实现府际政策决策方案的有效衔接与过渡；另一方面以城市大脑、数字政府、智慧城市等数字技术平台增进政府同公众、企业等多元参与主体间的话语构建、冲突协调与利益整合机制，群策群力，以达成政策执行过程的最优解。（3）以政治激励驱动地方政府的政策创新能力。上级政府应优化考核评价与激励机制，以柔性容错机制转变地方政府的庸政懒政思维，激励弱质型地方政府以较低的试错成本探索改善和突破路径，提升地方政府政策创新的动力与能力。

（四）场景示范效应：塑造“弱-弱”府际结构下跨域公共服务的良治实践

跨域公共服务协作治理的成功实践可以为弱质型政府参与跨域协作提供很好的场景示范，要注重发挥跨域公共服务供给实践场景的示范效应。一方面，建设动态化跨域公共服务供给共享智库。应召集具有相关学科背景的专家学者，从异质性城市要素、差序性府际结构类型等层面出发进行多层次场景梳理与智库构建，并随着场景更新对智库进行持续优化和动态升级，为地方决策提供持久性智力支持；另一方面，要提升地方政府的适应性学习能力，地方政府在吸纳场景示范效应时应注重因地制宜，坚持以我为主、为我所用，实现分领域、分区域、分场景的机制动态匹配与灵活转换，重点吸纳场景资源中的府际协作模式构建及政策衔接经验，提升跨域公共服务供给效率与可持续发展水平。

六、结论与启示

以往围绕府际关系与跨域协作治理政策主题的研究，大多拘于纵向府际干预和横向府际合作等分析视域，本文的学术贡献是从地方政府基于“资源能力”的异质性出发，提出了差序性府际结构类型假说，进而聚焦于“弱-弱”府际结构这一特殊形态，运用改进IAD模型并创新性地将调适性联结分析工具嵌入对政策全过程的分析，构筑了“弱-弱”府际结构因素对跨域公共服务协作政策过程影响的分析框架。结合长三角Y市毗邻公交的个案研究，探究“弱-弱”府际结构下地方政府参与跨域公共服务协作的政策困境问题，据此提出了针对性的突破路径选择。本研究的核心发现可归结为以下两方面：

第一，跨域公共服务协作政策具备显著的府际多元目标约束、异质性动机及多重话语冲突等属性特征，这决定了“调适性联结”将是跨域协作政策过程中的一个重要管理机制。事实上，调适性联结现象本身并不必然影响政策效能，形成政策过程偏差的症结在于跨域协作政策目标同府际资源能力结构的不匹配、行政体系辖区化运作特征同跨域协作政策过程的不适应。因此，跨域公共服务协作政策效能根本上取决于地方政府间基于不同资源能力梯度情形的合作决策与执行过程，而构筑多元合作网络政策行为的有效调适性联结机制是关键。

第二，结合对长三角Y市的毗邻公交案例分析发现，“弱-弱”府际结构导致跨域公共服务政策过程中的“调适性联结”机制发生扭曲效应，其中弱财力资源消减了地方政府参与跨域公共服务协作政策的正向动力，而弱政策能力降低了跨域合作政策过程中的府际冲突协调性，从而造成目标整合困难、动机诱导失败及多维话语体系难以相容等多重障碍，最终导致跨域协作政策的失败。因此，重视从目标整合、财力资源、政策能力以及场景示范等不同维度，提升低发展梯度地区弱质型政府间的合作能力和政策水平，是破解跨域公共服务协作治理困境以提升其参与区域一体化发展能力的核心思路。

推进区域一体化是实现我国高质量发展的重要路径，而构筑地方政府间的有效府际协作机制是其前提和保证。但地方政府参与府际协作的意愿与行为将受到其自身的资源能力等内生禀赋条件的影响，且具有显著的异质性特征。本研究关注了一类兼具“弱财力资源”和“弱政策能力”特征的所谓弱质型地方政府参与区域一体化的府际协作治理问题，以毗邻公交为例，剖析了“弱-弱”府际结构下跨域公共服务协作政策困境的过程场景和形成机理，揭示了内生资源与能力的不足是掣肘弱质型地方政府参与跨域府际协作政策行为及政策效能的根源因素。

鉴于我国存在广大欠发达地区以及发达地区内部相对低发展梯度区的现实情境，“弱-弱”府际结构下的跨域协作政策困境是一种常态场景，但目前学者对此关注并不多，本文的研究有利于打开这一问题的“黑箱”。当前国家正大力实施区域一体化战略，在区域一体化发展架构下，跨域合作治理将不仅限于本研究所关注的跨域公共服务协作政策主题，而且涉及如区域经济合作与深度融合发展、科技创新协作与发展要素协作互补、生态环境协同治理等更多的跨域协作领域和府际合作场景，地方政府作为政策主体方在区域一体化协作治理中扮演了关键角色，但“弱-弱”府际结构因素对地方政府参与跨域治理行为的内生阻滞效应也不容忽视。为此，学界应更多地探究上述低梯度发展地区及其弱质型地方政府在参与区域一体化协作治理过程中所显现的多维政策协作困境及其突破路径问题。其破解的关键策略在于，要以内部治理改革和外部纵横帮扶相结合的思路，着力改善弱质型地方政府在财力资源和政策能力等方面的孱弱状况；构筑以深度府际合作为中心的跨域多元协作治理体系和一体化公共政策服务网络，从而为区域内所有行动主体赋能增能，以弥补包括弱质型地方政府在内的单个主体内生行动力不足的问题，助力打造高质量的区域社会经济一体化发展体系。

本研究还存在一些不足：在理论部分，虽然尝试将政府资源能力理论和调适性联结理论整合进一个初步分析架构，但总体不够细化；在案例选取上，所调研的长三角Y市毗邻公交个案是否构成跨域公共服务协作治理政策研究的最佳样本也值得商榷；此外，在对策方面，主要侧重从化解弱质型地方政府的资源能力“双弱”短板层面提出相应建议，但如何与区域一体化进程中不同类型跨域公共服务甚至其他区域治理领域的协作政策相结合，以探寻有效的“调适性联结”实现机制和实践路径，都是未来需深入研究的领域。

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编辑：张精富