【文章精选】王法硕、张嘉玲丨“互联网+政务服务”政策再生产及其影响因素——基于机器学习与定性比较分析的实证研究丨2023年第4期

“互联网+政务服务”政策再生产及其影响因素——基于机器学习与定性比较分析的实证研究

◉王法硕 张嘉玲

【摘要】“互联网+政务服务”是深入推进“放管服”改革的重要抓手，地方政府在制定“互联网+政务服务”政策中对中央相关政策的调整与更新即政策再生产会对当地“互联网+政务服务”发展产生重要影响，但已有研究对此关注不足。基于机器学习方法，构建Doc2vec模型对我国省级政府“互联网+政务服务”政策再生产进行量化计算。研究发现，省级政府“互联网+政务服务”政策再生产程度存在一定差异，政策再生产与“互联网+政务服务”发展水平有较强相关性。进一步运用模糊集定性比较分析考察“互联网+政务服务”政策再生产的影响机制。研究表明，领导重视和市场化程度是影响省级政府“互联网+政务服务”政策再生产的必要条件，组态分析识别出“组织赋能型”“发展共识型”与“乘势而上型”三种实现较高程度“互联网+政务服务”政策再生产的路径组合。本文深化了对我国政府运作中政策制定逻辑的理解，对制定和出台有针对性的地方“互联网+政务服务”政策具有一定的启示意义。

【关键词】政策再生产；互联网+政务服务；机器学习；定性比较分析

【作者介绍】王法硕（通讯作者）：华东师范大学公共管理学院副教授、博士生导师，[e-mail]。张嘉玲：华东师范大学公共管理学院硕士研究生，[e-mail]。

【引用格式】王法硕,张嘉玲.“互联网+政务服务”政策再生产及其影响因素——基于机器学习与定性比较分析的实证研究[J].公共管理与政策评论,2023,12(4):47-60.

—文章结构—

一、问题的提出

二、文献回顾

（一）政策再生产

（二）“互联网+政务服务”政策分析

三、研究设计与方法

（一）Doc2vec模型：一种基于机器学习的文本量化方法

（二）定性比较分析

四、省级政府“互联网+政务服务”政策再生产的测量

（一）政策文本获取

（二）文本相似度与政策再生产的测量

五、省级政府“互联网+政务服务”政策再生产的影响因素与组态分析

（一）变量选取

（二）定性比较分析及结果

五、研究结论与讨论

（一）研究结论

（二）理论贡献

（三）政策启示

（四）不足与展望

一、问题的提出

在我国“上下分治”的治理体制中，中央政府可以通过发布政策、法规、规章等正式文件释放积极信号，引导和要求地方政府随之出台某项政策。地方政府要基于上级发布的政策文件精神和方向因地制宜地制定符合本地区实际的地方政策并严格落实，才能最终将政策意图转化为地方治理效能。如果地方政府简单照搬复制上级政策，充当文件“二传手”，则会出现所谓的“政策空传”现象，最终导致政策目标落空。2018年国务院办公厅印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》中明确要求严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。换言之，地方政府只有基于上级文件精神结合自身实际出台适应本地区的政策方案才能将政策落到实处。学界提出政策再生产这一概念来解释一级政府在上级或者同级政府政策原型的基础上进行细化更新或吸收改造并出台本辖区内相应公共政策的过程。与政策扩散研究关注是否采纳一项政策不同，政策再生产聚焦政策内容在不同政策主体传递过程中的变化和更新。因此，考察不同地方政府对中央出台的公共政策进行再生产的程度，一方面可以了解某一特定地方政府是否因地制宜地贯彻落实中央政策，另一方面可以从政策内容视角为理解不同地方存在显著的政策效果差异提供新的研究思路。

“互联网+政务服务”既是党中央国务院推进“放管服”改革的关键环节，也是实现我国政府治理能力和治理体系现代化的一项基础性工程。2015年国务院政府工作报告中第一次提出了“互联网+政务服务”的概念。此后，中央政府层面相继出台《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》等政策文件，形成了“互联网+政务服务”的顶层设计。在中央政府政策指引下，各地政府相继制定和出台了地方层面政策方案，并逐步形成诸如“最多跑一次”“一网通办”“不见面审批”等地方“互联网+政务服务”改革创新成果。但是，从全国层面看各地“互联网+政务服务”发展水平依旧存在较大差异总体上呈现“东强西弱、南强北弱”的格局。有学者提出，根本解决“互联网+政务服务”发展不平衡问题需要在建立全国统一顶层制度设计的基础上，针对不同地区量身定制差异化的分级标准和政策方案。要切实缩小地方“互联网+政务服务”能力的差距、实现均衡发展，首先需要对当前各地“互联网+政务服务”发展不平衡的原因和形成机理进行深入研究。学界已有研究对导致各地“互联网+政务服务”能力存在差异的影响因素从政府资源和能力、经济发展、信息技术基础、外部环境、社会需求等多个维度进行了较多讨论，但是依然忽略从政策再生产视角考察地方政府基于中央“互联网+政务服务”政策文件进行地方性政策设计存在哪些差异及其背后的成因。

基于上述分析，本文运用机器学习方法构建Doc2vec模型对省级政府“互联网+政务服务”政策再生产程度进行量化计算，并进一步运用模糊集定性比较分析考察政策再生产的影响因素和路径组合，旨在推进国内学界政策再生产的量化研究，为理解地方政府“互联网+政务服务”发展水平差异提供新的理论解释。

二、文献回顾

（一）政策再生产

已有研究中涉及政策再生产的文献可以分为横向政策再生产和纵向政策再生产两类。横向政策再生产反映了地方政府之间的政策学习、政策转移和对原始政策的再创新。政策再生产意味着政策跟随方在学习原初政策的基础上结合自身情境做出不同程度的变更，政策再生产是一个重新决策的过程并受到多种因素组合作用的影响。林雪霏针对城市网格化管理政策的研究发现，“再生产”的政策在具体形式和改革力度上不同程度地偏离了政策原型，原因在于受到问题研判机制、不确定性规避机制与资源动员机制的影响。张海柱、林华旌进一步提出“创新擂台赛”的概念呈现地方政府进行政策再创新的行为逻辑，并具体分析了“权威引导型”和“自主优化型”两种生成路径。吴宾、张丽霞的研究发现，横向的政策再生产不仅可以带来政策改进，还可能出现政策设计漏洞、政策结果负面化与不可纠偏等负面现象。纵向政策再生产的研究主要分布在政策扩散的文献中。中国作为单一制国家，上下级政府之间具有较强的命令服从关系，上级政府会运用行政命令影响下级政府政策选择，形成自上而下的层级扩散模式。中央政府发布鼓励实施某项政策的行政命令即向地方政府传递了明确的政策信号和加快采纳这一政策的压力，同时赋予了该政策的合法性。针对城市低保政策扩散的研究发现，中央政府出台涉及低保内容的政策文件会显著增加地方政府出台这一政策的可能性。与此相反，基于中国住房租赁政策文本的研究发现，社会属性政策自上而下扩散过程中会出现明显的扩散阻滞现象。

综合来看，横向政策再生产的研究大多以少量政策案例为样本比较再生产后的政策与原政策的异同，但未能从整体层面上体现地方政府对中央政策进行再生产的差异，因此难以对地方性政策是否做到因地制宜进行总体判断。纵向政策再生产的研究则将地方政府采纳上级政府政策视为一个发生或者没发生的二元变量，忽略了不同地方政策对中央政策内容的调整和发展。针对网约车监管政策的研究发现，地方政府会通过出台执行细则的方式对中央政府政策进行差异化的政策再生产，这一过程体现为“政策建构政治”的逻辑，但是未能对地方政策再生产的程度进行精确测量。刘河庆、梁玉成的研究将不同省级政府对国家涉农政策进行再生产的程度及内外部影响因素进行了量化分析，遗憾的是缺少对于不同主题的政策再生产程度和影响政策再生产的因素组合的进一步讨论。

（二）“互联网+政务服务”政策分析

学界涉及“互联网+政务服务”政策分析的研究按照时间发展脉络可分为政策内容分析、政策效果评估与政策创新采纳三类。早期研究侧重对中央和地方政府发布的“互联网+政务服务”政策内容进行分析和解读。李鹏等通过对相关政策文件的社会网络分析识别了“互联网+政务服务”技术制度网络治理过程中的关键角色与治理特征。朱琳等对中央层面“互联网+政务服务”政策进行了共词分析，探究了数据共享、协同发展、政务服务平台建设等政策聚集点。李云新、于业芹基于中央与省级相关政策文本，分析了省域“互联网+政务服务”的目标、内容与推进机制。“互联网+政务服务”建设是政府职能转变的关键环节，对各级各地政府“互联网+政务服务”政策落实情况进行效果评估继而成为学界关注的热点话题。郑家昊、李庚以政府网站工作年度报表为样本，对省级政府“互联网+政务服务”进行了评估和比较。杨慧等构建“互联网+政务服务”发展的测度体系并对我国16个省级一体化平台进行实证分析。Wu和Guo运用数据包络分析方法（DEA）对我国省级政府网站绩效进行了评估。Yang等从公民体验角度提出电子政务评估框架，并对安徽省16个城市的“互联网+政务服务”绩效进行了评估。我国地方政府“互联网+政务服务”的发展不是整体同步推进的，而是一个从少数地方政府率先进行创新探索逐步向其他地方政府扩散的过程。魏志荣、赵兴华发现制度压力、邻接省份的竞争、辖区企业数量和政府网站绩效对省级政府网上政务服务平台创新采纳产生积极影响。嵇江夏、宋迎法认为，市场化程度、获得试点资格、人口规模、经济发展水平等内外部因素有助于政务服务平台政策创新的采纳。易兰丽、范梓腾从政策注意力视角分析了省级“互联网+政务服务”平台创新采纳的“响应差异”，发现了中央政策文件通过注意力配置推动省级平台建设。

已有研究的缺口在于基于政策文本的内容分析将不同级别和地区的“互联网+政务服务”政策视为一个整体进行研究，没有关注到各个地方“互联网+政务服务”建设中具体政策依据存在的特殊性与异质性。政策评估方面的研究虽然对各地“互联网+政务服务”政策实施效果进行了评价，但是对于不同地区政策效果存在的差异及其原因缺少解释。政策创新采纳视角的研究注意到地方政府在采纳中央政策上存在时间先后的速度差异，但是依旧没有进一步分析不同地区采纳政策后如何对政策内容调整与细化。在我国政府实践中，政策扩散速度并不一定能全面反映政府行为，地方政府快速采纳某项国家政策也不一定意味着其会对该政策原型进行较大程度的内容细化和更新以符合本地实际。因此，从政策再生产视角分析地方政府对中央“互联网+政务服务”政策的响应程度及其影响因素，有助于更加深入全面地理解我国地方政府政策制定与“互联网+政务服务”发展的内在逻辑。

三、研究设计与方法

本文要回答的核心问题是省级政府“互联网+政务服务”政策再生产程度及其影响因素与路径组合。在研究设计上采取两步走的策略，首先我们运用Doc2vec模型对31个省级政府“互联网+政务服务”政策再生产程度进行测量，进而运用定性比较分析的方法对政策再生产的影响因

素进行组态分析。

（一）Doc2vec模型：一种基于机器学习的文本量化方法

借鉴Hinkle的研究，本文通过计算中央和省级政府之间政策文本相似度来测量政策再生产程度，设定了以下公式：“政策再生产程度=1-中央政府政策文本和各省级政府政策文本的文本相似度”。计算文本相似度需要将自然语言转换为计算机可以处理的数字形式，我们使用2014年Quoc Le和Tomas Mikolov提出的Doc2vec模型，该模型广泛应用于自然语言处理领域。通过Doc2vec模型能够将相关政策文本转化为向量，进而通过计算向量间距离得出文本相似度。因此，有必要对Doc2vec模型这一当前自然语言处理中广泛应用的文本量化方法及其在本文运用的依据进行阐释。

传统自然语言处理多采取独热表示法（one hot representation）对文本资料进行量化。该方法虽然简洁有效，但符号化的词表示方式忽略了词与词之间的语义关系，同时高维度和高稀疏性容易造成的“维数灾难”问题（curse of dimensionality）。为将语义融合到词表示中，Haris于1954年提出分布假说（distributional hypothesis），Firth]进一步完善其含义为“词的语义由其上下文决定”（You shall know a word by the company it keeps）。神经网络模型作为机器学习研究中的一个新领域，具备优异的特征学习能力。通过神经网络模型训练得到的向量一般称为词向量、词嵌入（word embedding）或分布式表示（distributed representation）。词向量相较于传统的独热词表示具有两方面显著优势：一是能够表示为100-500维度的连续、低维、实数向量，缓解了“维数灾难”问题；二是其词向量包含丰富的语义信息，两者之间的空间距离能够反映词义的相关度，即向量距离越近，语义越相关。2014年Quoc Le和Tomas Mikolov进一步提出了Doc2vec模型，将向量特征从词语层面特征扩展到段落层面。Mikolov等人为词向量模型注入的新思想对自然语言处理领域产生巨大影响，该模型也逐渐发展为目前炙手可热的训练模型之一。Doc2vec模型包括PV-DM和PV-DBOW两个模型，PV-DM模型利用段落特征和上下文来预测特定词出现的概率分布。如公式（1）所示，假设wt为要预测的词，给定前n-1个词wt-n+1，wt-n+2，…，wt-1和其所在的段落d，旨在实现目标函数最大化。其中，T为文本中词语的数量，c为训练窗口的大小。

本文选择PV-DM模型进行文本量化，主要基于三点考虑：第一，Doc2vec模型能够保留语义之间的关系，超越基于高频词识别的文献计量方法，更好地反映语义之间关系

而非单纯计数。第二，Doc2vec模型的无监督算法能够减少人工干预，在无监督的环境下实现对训练数据的练习，解决关键词共现方法规范性不足的问题。第三，相较于PV-DBOW模型，单独使用PV-DM模型在大多数自然语言处理任务中被证实表现得更好。

（二）定性比较分析

在通过Doc2vec模型计算了省级政府“互联网+政务服务”政策再生产程度之后，进一步关心的问题是哪些因素和因素组合导致了省级政府“互联网+政务服务”政策再生产的差异。由于本研究以31个省级政府作为分析对象，传统回归分析方法适用性不足，考虑到省级政府“互联网+政务服务”政策再生产涉及多种因素复杂并发因果关系，我们采用适用于中小样本的定性比较分析方法。

定性比较分析产生于20世纪80年代，在1987年出版的由美国社会学家查尔斯·拉金撰写的《比较方法：在定性和定量策略之外》中最早介绍了该方法。作为一种旨在统合传统量化与质性研究的方法，定性比较分析本质上是基于集合论的多案例研究，其目标是揭示多个因素之间复杂关系对某特定结果的影响机理。自诞生以来，定性比较分析方法广泛应用于社会科学各领域研究中其基本的分析逻辑是将试图解释的结果界定为“结果变量”，将导致这一结果的原因界定为“条件变量”，研究人员可以通过用0~1的任何数字来表达变量的隶属值，这个标准化各个变量隶属值的过程称之为校准。目前，定性比较分析常用的分析技术包括清晰集、模糊集与多集值三种。由于模糊集定性比较分析（fsQCA）能够处理部分隶属和程度变化的问题，近年来在公共管理特别是电子政务领域研究中得到越来越多的应用。本研究中结果变量政策再生产程度及部分条件变量属于连续变量，难以通过简单二分取值进行完全界定，为了对变量进行更细致的测度，探究不同条件组合对结果的解释路径，因此采用模糊集定性比较分析法。

四、省级政府“互联网+政务服务”政策再生产的测量

（一）政策文本获取

2015年以来，中央政府层面出台了一系列“互联网+政务服务”相关政策文件，参照易兰丽、范梓腾的研究，我们选择五个省级政府响应度高、涉及面广的中央政策文本（见表1）。省级政府政策文本选取上，我们通过对中国政府网及各省级行政单位政府网站进行搜索，共获得31个省级政府落实上述五个中央政策对应出台的地方性政策文本共计147份。

（二）文本相似度与政策再生产的测量

文本相似度测量主要包括文本预处理、数据训练以及相似度计算三个步骤。首先，为得到“干净”“简洁”的文本数据材料，在文本预处理过程中我们对政策文本进行中文分词和去停用词处理。我们运用广泛使用的结巴（Jieba）中文分词工具和清华大学THUOCL词库，构建了含“互联网+”等词语的自定义词库，利用哈尔滨工业大学停用词表过滤“关于”“根据”等停用词，进而对“互联网+政务服务”政策文本进行分词处理。其次，基于Python3.7和Gensim4.1.2的实验环境进行数据训练。借鉴徐彤阳、尹凯的做法，我们选取了清华大学的公开中文文本数据集THUCNews中社会和时政两个部分的文本资料作为Doc2vec模型的训练数据，选择文档向量维度为300、训练窗口大小为8作为训练参数。通过Gensim训练生成的Doc2vec模型对147个政策文本进行向量化处理。最后，计算向量之间的余弦相似度来表示央地政策文本之间的相似程度，运用公式“政策再生产程度=1-中央政府政策文本和各省级政府政策文本的文本平均相似度”计算政策再生产程度。

图1和图2分别呈现了31个省份“互联网+政务服务”政策文本相似度和政策再生产程度。如图1所示，所有省级政府“互联网+政务服务”政策内容与中央政府出台的政策内容相似度都超过了84%，说明各个省级政府均在中央的决策部署总体框架下设计地方性政策方案，地方政策内容与中央保持了较高一致性。如图2所示，政策再生产在各地存在较大差异，再生产程度较高的六个省级政府依次为上海（15.53%）、福建（15.52%）、浙江（14.05%）、贵州（13.9%）、广东（13.57%）和广西（13.13%）。进一步将“互联网+政务服务”政策文本内容按照主题分为“政务服务”“平台渠道”“支撑基础”和“组织保障”四个部分。我们发现，四个主题的央地政策内容相似度均超过85%。具体来看，包括组织领导、考核监督、培训推广力度等要素的组织保障政策内容和包括制度标准规范、网络基础设施、网络和信息安全保护等要素的支撑基础政策内容央地政策文本相似度较高，均值分别达到92.58%和87.90%。地方政府的政策再生产则主要体现在政务服务和平台渠道两个主题，均值分别达到12.96%和13.71%。政务服务主要包括规范网上服务事项、优化网上服务流程、创新网上服务模式等要素，这方面政策再生产程度较高的五个省级政府依次是上海（21.18%）、福建（21.12%）、北京（20.94%）、浙江（20.75%）和贵州（20%）。平台渠道主要包括政务平台建设、线上线下平台融合等要素，再生产程度较高的五个省级政府依次是浙江（19%）、北京（18.48%）、上海（17.99%）、福建（17.90%）和海南（17.61%）。

进一步分析省级政府“互联网+政务服务”政策再生产程度与其“互联网+政务服务”能力之间相关关系，我们选取中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心编制形成的《省级政府和重点城市一体化政务服务能力调查评估报告》中的省级政府一体化政务服务能力总体指数作为衡量省级政府“互联网+政务服务”能力的指标。如图3所示，政策再生产程度与“互联网+政务

服务”能力呈显著正相关关系（r=0.6016，p<0.001），这说明政策再生产程度越高的省份“互联网+政务服务”能力也会越高。

五、省级政府“互联网+政务服务”政策再生产的影响因素与组态分析

（一）变量选取

本研究试图解释的结果变量是省级政府“互联网+政务服务”政策再生产程度，该变量为连续变量，上文已经通过Doc2vec模型进行了计算。在条件变量选择上，我们依据电子政务领域较为常用的“技术组织环境”（TOE）框架确定五个变量。

（1）技术维度的变量是互联网资源。互联网资源是地方政府发展“互联网+政务服务”的重要支撑因素，互联网资源越丰富，政府越有条件结合自身实际对中央政府政策内容进行再生产，进而推动“互联网+政务服务”方面的创新探索。已有研究发现，互联网基础资源有助于提高省级政府电子政务服务能力。由于域名数量是显示区域互联网资源数量的重要指标，因此使用各省域名数量衡量省级政府互联网资源水平，数据来源于《中国统计年鉴》。

（2）组织维度的变量包括领导重视和电子政务基础。对于省级政府来说，“互联网+政务服务”政策再生产是对中央政策的本土化调整和再决策过程。地方主要领导对于推进“互联网+政务服务”工作越重视，地方层面的政策越有可能出现较多区别于中央政策要求具有地方特色和亮点的内容，换言之，领导重视对政策再生产具有促进作用。省级政府电子政务基础是发展“互联网+政务服务”的起点，电子政务基础越好的地方越可能在政策制定中超越中央政府政策的普遍性要求，出台更高标准的地方性政策目标和方案，推动本地区较高水平的“互联网+政务服务”发展。研究表明，领导重视和电子政务基础是影响“互联网+政务服务”能力的关键因素。借鉴学界已有研究，本文中领导重视使用“是否成立主要领导为组长的专门小组”来衡量，具体赋值方式为：未成立领导小组的赋值为1；成立领导小组的按照组长为省委书记、省长、副省长、其他领导分别赋值8、6、4、2。电子政务基础使用“网上政务服务平台或其前身建设时长”来衡量，数据来源于地方政府官方网站。

（3）环境维度的变量是市场化程度和社会需求程度。一个地区市场化程度反映了该地区经济社会各方面制度化水平。市场化程度高的地区具有较为成熟的制度环境，公共政策对于规范政府行为产生更为直接和显著的影响，出台具有较强针对性的地方性政策的必要性更强、政策会产生的实际价值更大。因此，市场化程度高的省份更倾向于通过政策再生产制定贴合自身实际的政策方案，进而推进“互联网+政务服务”工作取得实效。研究表明，市场化程度与省级政府政策文本创新正相关。“互联网+政务服务”的核心工作是建设一体化网上政务服务平台，无论是法人办事还是个人办事，最终接受服务的对象是网民。因此，一个地区网民占比越高，对于“互联网+政务服务”质量的社会需求越大，政府就更加倾向于通过政策再生产制定和出台满足地方社会需求的政策方案。已有研究证实了社会需求对于地级市政务服务在线办理能力产生正向影响。本文中市场化程度使用学界广泛使用的《中国分省份市场化指数报告》中各省市场化指数衡量，社会需求使用第37次《中国互联网络发展状况统计报告》中各省互联网普及率衡量。

根据变量类型不同采取两种不同变量校准方式。借鉴前人研究对领导重视程度这一定序变量的校准方法，选取6为完全隶属，2为交叉点，1为完全不隶属。对于互联网基础资源、社会需求程度、市场化程度、电子政务基础、政策再生产五个连续变量，遵循拉金提出的校准方法进行校准，分别选取变量的百分位值95%（完全隶属）、50%（交叉点）、5%（完全不隶属）作为定性锚点直接校准。将原始数据通过校准转换为相应的模糊隶属分数，得到真值表。通过fsQCA3.0软件对真值表数据进行运算，得到单变量必要性分析和条件组态分析结果。变量测量及校准方式见表2。

（二）定性比较分析及结果

1.单变量必要性分析

根据定性比较分析的研究步骤，在组态分析之前，应先评估集合关系的一致性和覆盖度，进行单变量必要性分析。若一致性结果高于0.9时，则认为该条件变量是结果变量的必要条件，意味着该变量可以独立解释结果变量。反之，则需要以组态的形式解释结果。根据fsQCA3.0软件的处理结果（见表3），在单变量必要性分析中，领导重视程度和市场化程度一致性均大于0.9，可视为高政策再生产的必要条件，这就意味着省级政府成立主要领导任组长的“互联网+政务服务”领导小组以及某省级行政区具有较高的市场化程度对政府在推进“互联网+政务服务”工作中进行政策再生产产生重要影响。其他单一解释变量不足以构成政策再生产的必要条件，需要通过一定的组合才能对政策再生产进行解释。

2.条件组态分析

条件组态分析中运用fsQCA3.0对真值表进行数据处理，设定案例数量的阈值为1，同时将一致性高于0.8且PRI一致性高于0.75的编码为“1”，一致性低于0.8或PRI一致性低于0.75的编码为“0”。进行标准化分析之后，得出复杂解、简化解和中间解。纳入部分逻辑余项的中间解被认为是定性比较分析研究中汇报和诠释的首选方案，因此本文报告条件组合分析的中间解结果。根据表4的计算结果，高“互联网+政务服务”政策再生产包括三种不同的条件组态，每一纵列代表一种可能的条件组态。解的一致性为0.71，意味着在所生产程度较高。解的覆盖度为0.96，意味着三种条件组态可以解释96%的高政策再生产案例。

（1）组态1为组织赋能型。该路径表明，当某一省级行政区发展“互联网+政务服务”政策议题得到地方主要领导的高度重视，且政府具备一定电子政务基础，加之发展“互联网+政务服务”的社会需求较强，就能够成功触发较高程度的“互联网+政务服务”政策再生产，这一路径代表省份是贵州。贵州省“互联网+政务服务”的发展得益于政府强大的创新内驱力。早在2015年，贵州就成立“电子政务工作领导小组”，省政府主要领导多次对推进“互联网+政务服务”工作做出指示批示。同时，贵州具备较扎实的电子政务基础，2014年在全国省级行政单位中率先建成面向全省的中国·贵州政府门户网站云平台，2015年5月正式运行贵州政务服务网。在省委省政府的坚强领导下，贵州省将大数据发展战略与“互联网+政务服务”建设紧密结合、彼此促进，逐步形成契合西部经济欠发达地区特点的“互联网+政务服务”政策体系和制度安排。例如，2018年11月，贵州省人民政府办公厅印发的《贵州省推进“一云一网一平台”建设工作方案》中明确提出打造承载全省政务数据和应用的云上贵州“一朵云”，构建全省政务信息系统互联互通的政务服务“一张网”，建设全省政务服务和政务数据智能工作“一平台”。贵州省“互联网+政务服务”改革已经成为西部地区服务型政府建设的标杆和典范。

（2）组态2为发展共识型。该路径表明，当某一省级行政区发展“互联网+政务服务”议题得到地方主要领导高度重视且社会对政府发展网上政务服务有较强烈需求，同时该地区具备较高的市场化程度，即政府、民众与社会三方对于实现“互联网+政务服务”高质量发展目标形成共识就可触发较高程度的政策再生产，这一路径的代表地区是上海和浙江。上海市和浙江省在推进“互联网+政务服务”工作中始终重视政府高层的指挥协调，上海市建立“互联网+政务服务”领导小组，浙江省建立“最多跑一次”深化“四单一网”改革协调小组，并由主要领导担任组长。与此同时，上海与浙江两地市场化程度高，政务服务的制度化与规范性较强，加之人口密度大、互联网普及率高，企业和民众对于高效便捷的政务服务需求较强。来自政府、社会和公众多方面高质量发展“互联网+政务服务”的驱动因素汇聚，在此条件下上海和浙江在政策设计上通过对中央政策的再生产积极构建具有地方特色的“互联网+政务服务”政策方案。2017年2月，浙江省政府印发《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》，2018年3月，上海市委市政府印发《全面推进“一网通办”加快建设智慧政府工作方案》。当前“最多跑一次”和“一网通办”已经成为浙江和上海“互联网+政务服务”改革的知名品牌。

（3）组态3为乘势而上型。该路径表明，当某一省级行政区发展“互联网+政务服务”政策议题得到政府主要领导重视，同时该地区市场化程度较高且互联网资源丰富，就能够触发程度较高的政策再生产，这一路径的代表省份是广东。广东省经济社会发展水平始终位于全国前列，市场发育程度高、制度环境较为成熟。省委省政府主要领导对于发展具有广东特色的“互联网+政务服务”高度重视。2018年成立“数字政府”改革建设工作领导小组。同时，广东作为我国改革开放的先行者和与世界交流对话的重要窗口，互联网及相关产业发展较早，网络资源较为充足，这为“互联网+政务服务”发展奠定了扎实的基础。广东省具备的诸多优势条件使其“互联网+政务服务”改革能够乘势而上、顺势而为，通过高水平的政策再生产探索出具有自身特色的发展模式。2018年10月，广东省人民政府印发的《广东省“数字政府”建设总体规划（2018—2020年）》中将加快推进“互联网+政务服务”置于数字政府建设框架之中，提出建立多元化的政务服务模式，推动线上线下服务融合，实现政务服务“马上办”“掌上办”“就近办”“一窗办”的目标。依托于数字政府建设，广东省已经成为地方“互联网+政务服务”创新的领跑者。

3.条件组态比较

从三种类型组态比较来看，如表5所示，领导重视在三种路径中都发挥着重要的作用。进一步结合代表性案例分析发现，组态1对应经济欠发达地区政策再生产情况，而组态2和组态3则对应经济发达地区政策再生产情况。在经济欠发达地区，较高程度的领导重视、电子政务基础和社会需求能够触发较高程度的政策再生产，说明经济欠发达地区政府组织内部因素在政策再生产上发挥较为重要的作用，这为经济欠发达地区如何发挥自身特质因地制宜地制定符合本地区实际的“互联网+政务服务”政策提供了一个可以借鉴的发展路径。组态2和组态3则勾勒出两种经济发达地区的政策再生产路径，进一步将两种组态进行比较发现，两种路径中领导重视和市场化程度均较高，而社会需求与互联网资源产生了替代效应。换言之，对于经济发达地区来讲，在满足高领导重视和高市场化程度条件下，积极回应社会需求（组态2）和拥有较为发达的互联网软硬件资源（组态3）均会触发高程度的政策再生产。

六、结论与讨论

（一）研究结论

“互联网+政务服务”是实现政府治理能力和治理体系现代化的关键之举。近年来，中央政府出台了一系列政策文件形成了我国“互联网+政务服务”建设的顶层设计。地方政府需要在中央政策指引下因地制宜地制定地方性方案才能实现各类“互联网+政务服务”改革创新举措的顺利落地。“互联网+政务服务”政策再生产程度标志着地方政府在落实中央政策过程中是否结合地方实际有针对性地制定符合自身发展需要的地方性政策文件，这对于政策实施效果会产生重大影响。遗憾的是已有研究对政策再生产关注不多。本文运用基于机器学习方法的Doc2vec模型对省级政府“互联网+政务服务”政策再生产程度进行了量化计算。在此基础上，运用模糊集定性比较分析对政策再生产的影响机制进行组态分析。研究发现，省级政府“互联网+政务服务”政策再生产程度存在一定差异，某一地区政策再生产程度与其“互联网+政务服务”发展水平有较强相关性。单变量必要条件分析表明，领导重视和市场化程度是影响政策再生产的主要因素，组态分析识别出“组织赋能型”“发展共识型”与“乘势而上型”三种实现高“互联网+政务服务”政策再生产的路径组合。对于经济发达地区来说，政府内外部利好条件和资源为高程度的政策再生产提供了支持和动力，而对于经济欠发达地区，地方主要领导重视和电子政务基础等政府内部因素对于通过出台地方性政策方案引领和促进“互联网+政务服务”高水平发展至关重要。

（二）理论贡献

首先，深化了纵向政策再生产的研究进路。纵向政策再生产反映了我国中央主导下公共政策制定与执行体系的基本特征，已有研究大多基于政策扩散的视角关注地方对中央政策采纳与否、采纳速度及规律，少量研究关注了纵向政策传递中的“空传”或是细化现象，但缺少对地方政府采纳中央政策后进行政策再生产的精准分析。刘河庆、梁玉成的研究虽然对涉农政策再生产进行了量化研究，但将各类异质性较强的涉农政策作为一个整体分析，缺少对于不同主题政策再生产程度和影响政策再生产的因素组合进行细致讨论。本文将“互联网+政务服务”政策内容进一步细分为四个主题，详细计算了31个省份“互联网+政务服务”政策文本与中央政策的相似度和再生产程度，研究发现有助于揭示我国不同层级政府间政策制定中的互动逻辑，加深了对我国地方政府调整和创新中央政策的异质性及影响机制的理解，将纵向政策再生产研究进一步向纵深推进。

其次，提供了解释地方政府“互联网+政务服务”发展不平衡的理论视角。近年来国内“互联网+政务服务”政策分析这一研究领域已经积累了大量成果，形成了政策内容、政策评估与政策创新采纳三种研究路径。但多数研究针对的是“同”，即提炼我国各地“互联网+政务服务”发展的共性与经验，而较少关注到“异”，即分析和解释各地“互联网+政务服务”发展的差异及影响因素。政策评估视角的研究虽然识别了影响各地“互联网+政务服务”发展水平的政府内外部因素，但忽略了地方政府对中央政策内容调整与更新这一决定地方“互联网+政务服务”政策目标与方向的关键一环。本文从政策再生产这一新的理论视角探析了省级政府对中央“互联网+政务服务”政策的调整、更新与细化程度，丰富了“互联网+政务服务”政策分析领域的研究成果，为解释和缓解各地“互联网+政务服务”发展不平衡提供了理论依据。

最后，丰富和拓展政策再生产和“互联网+政务服务”政策分析的研究方法。传统政策文本分析主要使用Nvivo、Atals.ti等半计算化分析软件，其缺点是不同文本难以科学量化、可能带来研究者“意识介入”导致的可靠性问题等。本文引入当前自然语言处理技术中流行的Doc2vec模型对政策再生产程度进行精准测量，有助于将文本内容转化为结构化的文本数据，减少人工干预，提高效率和规范性。此外，已有研究缺少对政策再生产差异影响因素及组合的分析，导致难以全面把握差异的生成原因和未来改进方向。本文结合模糊集定性比较分析对政策再生产差异的影响因素进行组态研究。公共政策研究中同时运用机器学习与定性比较分析两种研究

方法不失为一种有益的尝试，有助于丰富和拓展政策再生产与“互联网+政务服务”的研究视野

和思路。

（三）政策启示

本文对于省级政府深入推进“互联网+政务服务”建设，制定和出台有针对性的地方“互联网+政务服务”政策具有一定启示意义。

其一，在落实中央政策过程中要高度重视政策再生产。地方政府在“互联网+政务服务”政策制定中要在坚决贯彻落实中央政策精神的基础上充分结合地方实际，制定满足地方实际需求、具有地方特色的政策方案，才能对切实推进本地区“互联网+政务服务”发展实现有效指导。其二，要充分发挥地方主要领导在“互联网+政务服务”政策制定中的引领作用。本研究发现领导重视是实现高程度政策再生产的必要条件。“互联网+政务服务”是我国“放管服”改革的关键，地方主要领导在工作推进中若能亲自谋划、亲自部署、亲自指挥，并将其列为政府中心工作或“一把手”工程，对于改革取得实效会起到重要的催化作用。其三，要积极培育有利于“互联网+政务服务”发展的外部环境。本文发现，较高的市场化程度和社会需求对于“互联网+政务服务”政策再生产产生积极影响。因此，一方面要深入推进法治政府建设，提升政府依法行政的意识和能力，在全社会积极营造规范透明的制度环境，从而切实发挥政府政策设计对经济社会发展的引领和指导作用；另一方面要深入贯彻“人民为中心”发展理念，把“互联网+政务服务”作为解决老百姓急难愁盼问题的有效抓手，地方政府在“互联网+政务服务”政策设计中要更多回应来自社会方方面面的普遍期盼和诉求，切实提高公众对于政务服务的获得感和满意度。

（四）不足与展望

当然，本文作为一项初步探索还存在一些不足和未来研究中需要进一步拓展之处。第一，本文仅聚焦于“互联网+政务服务”方面的政策再生产，所采用的政策文件周期较短，所得结论是否能推广到电子政务、智慧城市、数字政府等更长周期的公共政策领域还有待未来研究进一步检验。第二，导致地方政府政策再生产差异的原因较为复杂，由于数据获取的局限，未来需要进一步讨论如同侪压力、组织文化等其他可能影响地方政府政策再生产的变量和组态。第三，本文尚不能充分揭示地方政府在政策再生产过程中决策的微观机制，未来需要通过访谈、个案分析等质性研究方法深入考察政策再生产的过程和内在逻辑。

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编辑：康黛崴