【文章精选】竺乾威丨“有效市场有为政府”模式的建构及其限度丨2024年第5期
“有效市场有为政府”模式的建构及其限度
◉竺乾威
【摘要】“有效市场有为政府”的提出表明中国正在建构一种新的政府市场关系模式。这种新的模式既是对新形势下政府市场关系变化的一种回应，也是对以往政府市场关系的一种突破。新模式的建构面临着一系列的挑战，它需要突破价值、权力和利益三个方面的限度。
【关键词】 有效市场有为政府；经济体制改革；价值权力利益限度
【作者介绍】竺乾威：复旦大学国际关系与公共事务学院教授，zhuqw@fudan.edu.cn。
【引用格式】竺乾威.“有效市场有为政府”模式的建构及其限度[J].公共管理与政策评论,2024,13(5):3-11.
—文章结构—
一、政府市场关系：经济体制改革的核心问题
二、政府市场关系的演进：中国正在建构一种新的政府市场关系模式
三、新模式建构的限度：价值、权力与利益
（一）价值限度
（二）权力限度
（三）利益限度
一、政府市场关系：经济体制改革的核心问题
中国改革开放一个根本性的制度变革就是社会主义市场经济体制取代实行了多年的计划经济体制。由此，中国的社会形态也发生了一个根本性的变化，即从原来国家一统的权力高度集中的社会形态转向了国家、社会、市场权力三分的格局。这对政府治理而言，产生的一个重要问题就是原来建立在计划经济体制之上的权力集中的治理体系如何去适应新的经济体制带来的变化。随着市场体制的建立，政府面对的一个直接而重要的问题就是如何处理政府与市场的关系，因为这种关系在原来的社会结构中是不存在的。这一问题的重要性正如党的十八届三中全会公报提出的，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系。
这是一个极具挑战性的问题，因为处理好政府与市场关系的核心在于政府。之所以如此，首先是因为政府是市场的建构者，它具有认知的局限。认知的局限在于对市场经济的认识需要一个过程。尽管这一过程从20世纪90年代市场经济建立起至今有差不多30多年的时间，但这一认识过程并没有结束。计划经济体制和市场经济体制是两种截然不同的体制，两者的关系不是继承和发展的关系，而是一种断裂式的、另起炉灶从头来过的关系，因为构成计划经济和市场经济的要素是不一样的，像市场经济中的价格、供求、竞争等核心的要素在计划经济时代要么由政府决定，要么就不存在。因此，市场经济的建构也是一个政府学习市场经济的过程。这种认知的局限导致在处理与市场的关系时不免犯错，正如计划经济也是政府建构的，但这一体制最终因其低效无竞争力而被抛弃。作为建构者，政府还具备自我利益的约束问题。市场和社会的出现导致的一个结果就是权力的分散。在计划时代，权力集中在国家，或集中在政府。国家垄断了社会的所有资源以及对资源的分配。集中的体制又使政府获得了无上的权力。政府推动市场社会发展的一个结果就是原来集中于政府的权力需要回归各自的领域。用通俗的话讲，即市场的事情市场管，社会的事情社会管，政府的事情政府管，市场和社会管不了的事情由政府或政府联手市场和社会一起管。这就导致政府需要改变原有计划时期以来形成的一种独断的权力格局，放弃一些不属于自己的权力。另外，我国经济体制的转型事实上并没有同时改变中国政府权力集中的治理结构和体系，这使得政府依然拥有强大的权力，而权力往往是一把双刃剑。正如道格拉斯·诺斯的国家悖论讲到的，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。政府可以凭借其强有力的权力迅速有效地建构市场经济体制，并推动它的发展，但同时政府的任何不当举措又会阻碍市场经济体制的成长，并给经济造成打击。
其次是体制转型的难度，这一难度在于它没有现成的参照系。传统社会主义理论认为在社会主义阶段不存在商品经济，因而也不存在商品交换的市场，更没有因市场经济产生的各种利益团体以及由此产生的这些团体之间的矛盾和冲突，“一大二公”是传统社会主义的本色。此外，传统社会主义理论认为社会主义就是消灭私有制，但社会主义市场经济的构成部分之一恰恰是私有经济成分，这样一种社会主义市场经济体制在经典的马克思主义理论和前社会主义国家的实践中从来就没有出现过，因此社会主义市场经济体制的建立注定是一个摸索的过程。此外，中国建构的是社会主义的市场经济体制，表明这一体制既有与一般市场体制的共同点，比如它会具有前面讲到的市场体制所具有的一些核心要素，如价格机制、供需机制和竞争机制等，但又有自身的特点。这一特点在于它是一种以公有制为基础的市场经济，有很强的国家经济的成分。而一般的市场经济是建立在私有制基础上的，这从政府的角度讲，增加了治理的难度。就处理与市场主体的关系而言，它既要处理与国有企业之间的关系，又要处理与民营企业之间的关系，还要处理国有企业与民营企业的关系。就产权关系而言，它需要界定产权问题、解决如何保护私有财产问题、如何使私人企业享有平等的市场主体地位的问题。就处理与企业家的关系而言，它既要处理与国企企业家的关系，也要处理与民营企业家的关系问题。比如，以前者而言，两者在不同程度上还存在着一种领导与被领导的关系（国有企业的企业家是属于体制内的），而这种关系在后者中在理论上是存在的。
再次，由此引发的政府自身职能转变的问题。由于政府是市场经济体制的建构者，也可以说是市场与政府关系的主导者（至少在一个阶段里），因此政府本身的状况会极大地影响市场体制的发展。事实上，市场经济体制的建构首先是由一个在计划体制中成长起来的政府进行的，这一政府的组织结构、职能体系、运行方式、权力范围、行为态度都是与计划经济体制相关并与之相适应的。它的最主要特点是权力的高度集中，这种权力的集中保证了一种从上到下的运作，中央做计划、下命令，下级执行。与作为一种命令型经济的计划经济不同，市场经济是一个从下到上的过程，它不是一种权力经济，而是法治经济，它要求市场各个主体在法律和规章制度的约束下自由发挥其主动性和想象力，它强调的是分散。市场经济体制的建立要求改变政府原有的组织体系、运作方式和行为态度，为此我国进行了数次以转变政府职能为重心的机构改革，以使政府体制适应一种新的经济体制以及新的社会形态提出的要求。尽管如此，政府职能的履行还是无法摆脱一个内在的矛盾，即推动市场经济体制的发展带来了经济的繁荣，但同时也增加了国家治理的难度。一是，市场经济产生的一些问题无法像计划时期那样可以简单地采用行政命令的方式加以解决。二是，市场经济体制产生了以私有财产为基础的个人利益和团体利益，以及由此引发的利益冲突，尤其是私有经济利益和国有经济利益的冲突。如何在这些冲突中秉持一种公允的立场，尤其是在受到意识形态影响的情况下？三是，经济发展导致的问题和冲突有时需要政府在经济利益和社会利益之间被迫进行选择，比如邻避运动，政府发展经济的初衷最终因采取的措施伤及相关者的利益并引发社会冲突而被迫放弃或改变。所有这些都增加了治理的难度。此外，由于政府职能的转变并没有改变集中的权力运行结构，这导致在市场的运行中不时可以看到权力经济的影子，比如一个行政命令就可以使一个产业消失，一纸批文可以改变市场价格，从而使市场运行受到扭曲。
最后，政府与市场关系会引发对政府的信任问题。在市场、社会、国家三分格局下，权力经济向法治经济的转化改变了计划时期政府权力独大的状况。原有对政府权威的尊崇开始被建立在利益基础之上的社会团体和组织对政府的诉求所取代，政府对这些诉求的回应影响了社会对自身的信任度，正如后来在一些地方进行的政府满意度的测试中表明出来的那样。此外，市场和社会的产生与发展在一定程度上也成了制约政府行为的两种力量，因为从资源依赖的理论角度讲，市场和社会具备着政府所不具备的资源，这改变了计划时期政府掌控了社会所有的资源并对这些资源进行单独分配的状况，三者的互动因此而起。良性互动的前提是互动各方彼此的互相信任。在这种互动中，尽管政府是相对更为重要的一方，但政府已经无法像计划时期通过运用行政权力、命令指挥的方式获得自身的权威那样来赢得市场和社会的信任。而对政府的信任与否，基本上就决定了三者关系的走向，决定了市场经济发展以至于整个社会发展的走向。
二、政府市场关系的演进：中国正在建构一种新的政府市场关系模式
政府与市场关系是一个被谈论很多的话题，在理论上，也是一个经济自由主义与国家干预主义两种观点彼此争论不休的问题。比如，亚当·斯密的自由主义主张让市场这只看不见的手发挥作用，凯恩斯的理论则强调政府的作用，认为政府可以通过刺激需求来扩大就业。而哈耶克的新自由主义则认为强调政府的作用就是强调集体主义，而集体主义则是一条通往奴役的道路。事实上，即便就新自由主义而言，也没有完全否定政府的作用，它只是在政府和市场两者之间更倾向于市场的作用而已，因为一个浅显的道理在于，离开政府，市场和社会就无法运作。这里的一个基本问题在于，市场通常是根据供求关系自发地运行的，因此它往往会因供需不平衡、外部性、信息不对称等原因而导致失败，也就是市场机制无法有效运作，导致资源分配不合理、社会福利受损。正是市场会失败提供了政府介入的理由。从另一角度讲，在公共产品的生产、外部成本和效益以及不完全竞争的市场下提高效率，政府的干预有可能使资源得到更好的配置，能使生产水平更接近有效数量，但问题在于政府也会失败，政府的不当介入或干预事实上也是市场失败的一个原因。因此，“在现代经济中，政策分析者最重要的任务之一就是决定政府何时、何地以及以何种方式有所为或有所不为”。这一点则是最难的。
长期以来，政府与市场的关系基本上被认为是一种二元对立的关系。这种对立关系表现在一种比较流行的有关政府市场关系强弱（所谓强弱，也就是市场主导和政府主导哪一个主导更多一点的问题）的四个象限的说法上，即强政府、强市场；弱政府、弱市场；强政府、弱市场；弱政府、强市场。这一强弱关系在一定程度上可以在西方国家的发展中得到解释。比如，在现实中，西方出现过大政府时期和小政府时期的替换。简单的描述就是，长期以来，西方国家奉行的是亚当·斯密的自由主义理论，采用的是一种弱政府、强市场的模式。但这一模式在20世纪30年代因凯恩斯理论的采纳而被打破（这里且不谈当时第一个社会主义国家苏联的集体主义模式以及它对西方国家的影响），这样一种强政府、弱市场的模式（尽管程度不一）自30年代起整体上在西方国家差不多一直延续到了80年代（尽管这一过程中也有一些变化）。“政府扮演了一种高调的形象，着手这样的政治计划，即实施管制，进行经济再分配，或更一般地说，政府致力于在全社会拓展政治范围。”新公共管理改革运动的狂飙突起终止了这一状况。在后来几十年的发展中，政府的作用在西方国家（主要是英语国家）又被忽略。新公共管理改革运动在国家、社会、市场的取向中是偏向于社会和市场的，它强调放松管制、削减公共开支、私有化，强调在政府公共服务的提供中运用市场机制，从而产生了一种新的公共管理模式，发生了一个从原来强调官僚行政的模式到强调市场机制模式的变化。“政府不再被视为一种解决社会问题的方案，相反，人们不断地认为，政府恰恰是造成这些问题的根源或原因。”这一模式显然深受当时风行的新自由主义的影响。但是，到90年代初的时候，这一模式就受到了质疑，认为这一模式忽略了国家的作用，当时的一种元治理理论就是在这一背景下提出来的。这一观点认为，“尽管‘大政府’的鼎盛时期已经一去不复返，但一些传统的社会功能依然重要，政府仍要维持制度运作的体系，这正是契合于其本身应履行责任的最好体现”。90年代中期后，西方国家进入了一个后来被称之的治理的时期，国家或政府的作用比较之前显然得到了提升，而2008年的全球经济危机给予哈耶克新自由主义理论沉重一击，强调政府管制的理论和做法再度甚嚣尘上。
为了分析的方便，也基于发展的事实，这里也借用政府市场的强弱关系来分析一下这两者关系在中国的发展，尽管在后面我们可以看到中国事实上想结束这种政府市场二元对立的状况，并建构一种新的政府市场关系模式。
按照政府与市场的强弱关系，我们可以发现，中国自市场经济体制建立以来，这两者的关系发生了一个强政府、弱市场到强政府、强市场的变化。或者说，就是从政府主导到市场主导再到政府市场并进的变化。这一变化可以党的十八届三中全会做一个划分。
在改革的早期，中国社会面临的一个急迫的问题就是如何在尽可能短的时间里赶上西方发达国家。在经济发展道路的选择上，当时有两种模式可供参考。一个是主要靠自然演进的南美经济发展模式，另一个就是政府推动的东亚经济发展模式。中国选择了东亚模式，其理由是在战后几十年的时间里，东亚的经济比较南美的经济获得了更加迅速的发展，而这与政府的推动是分不开的。因此，在20世纪90年代建立市场经济体制后，在相当长的一段时间里，在政府与市场两者关系中呈现的是一种政府强、市场弱的情况，或者说是一种政府主导的模式。政府在市场的建构中对市场进行了比较深度的干预。当初有一个著名的说法是这一关系的最好写照：“不找市场找市长。”也就是说，比较之下，政府比市场发挥了更重要的作用。
其所以如此，有几个方面的原因。首先，如上所述，中国市场经济体制的建立不是一个自然演进的结果，而是政府建构的一个过程，这一过程决定了政府在一段时间里需要对市场要素进行培育，比如建立相关的保证市场按平等、公正原则进行竞争的法律制度，建立私有产权制度、促进私有经济的发展等。其次，与西方的以私有制作为基础的市场经济不同，中国市场经济的主体是公有经济，而公有经济本身就是国家的一部分，它同政府有着千丝万缕的联系，比如，企业的领导人是政府派遣的。这些企业不仅要盈利，还要承担国家赋予它的社会责任和使命。此外，私有经济在其成长的过程中，还需要权力的扶持。再次，强政府的行为方式在某种程度上也可以说契合了计划时期政府的管理行为，是计划经济下权力集中的惯性所使然，运用起来得心应手，尽管管理的对象、权力行使的方式发生了变化，比如以往是用行政的方式来解决问题，而现在还需要用经济的方式来解决问题。最后，对政府官员的绩效评估是看其经济表现，一度以GDP论英雄。这使得政府在相当程度上对市场进行了积极的干预。可以简单地把这样一个时期概括为政府主导的经济发展模式。
这种政府主导的经济发展在21世纪中期发生了变化。党的十八届三中全会提出了“要让市场在资源的配置中发挥决定性的作用，更好发挥政府作用”，党的二十大也重申了这一观点。1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制时，指出要使市场在社会主义国家的调控下对资源配置起“基础性的作用”。党的十五大和党的十六大提出“进一步加强市场在资源配置中的作用”。党的十八大报告则提出“更大程度更大范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。从“基础性的作用到决定性的作用”，这一市场作用表述的变化表明，在政府与市场的关系上，占主导的应该是市场，而不是政府。这在某种程度上是对前期政府主导经济模式的一种修正。如果简单地分析一下原因，不难看出有以下几点：一是，中国融入了全球经济体系，这主要表现在21世纪初中国加入WTO，需要与世界体系接轨。二是，经过若干年的发展，有关市场经济管理的一些法律制度和规章规则、政府组织机构等都开始建立起来，比如2003年第五次机构改革建立了如银监会、证监委之类的适应市场体制需要的机构，这为政府更好发挥作用提供了基础。三是，随着市场经济成分逐渐扩大和市场要素的发育，政府过度干预的负面现象开始显现。房地产市场的变化和股市的变化就是一个很好的例子。四是，中国经济从21世纪中期开始发生了一个从高速发展向中高速发展的变化，也就是进入了一个经济发展的新常态，这意味着早期那种政府推动和促进经济发展的做法将不再适用。五是，如果说，改革初期政府将精力主要投放在促进经济发展上，因而效率是头等的追求，那么到了21世纪初，随着资源的积累和财富的增加以及民生问题的凸显，政府的重心开始转向分配，服务型政府应运而生。政府的职能被确定为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，而后两种职能被放在了更重要的位置上。
然而，让市场在资源的配置中发挥决定性的作用并没有否认政府的作用。事实上，中国一直对新自由主义的观点持批评态度。党的十八届三中全会尽管强调了发挥市场在资源配置中的决定性作用，但是仍然提出要更好地发挥政府的作用。那么，怎么去进一步理解市场与政府这两者之间的关系呢？2022年《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（下称《意见》）提出了“有效市场、有为政府”这一新的概念，既要“有效市场”，又要“有为政府”。可以说，这是对“发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用的”进一步阐释。
那么什么是有效市场、有为政府？有效市场是金融经济学的一个假说，《维基百科》对它的定义是：资产价格反映了所有可用的信息，不可能在风险调整的基础上持续“击败市场”，因为市场价格只会对新信息做出反应。《意见》提出的有效市场显然不是这一意义上的有效市场。尽管《意见》没有对有效市场做出一个严格的定义，根据《意见》的表述，有效市场的核心在于：一是完善统一的产权保护制度，完善依法平等保护各种所有制经济产权的制度体系；二是实行统一的市场准入制度；三是维护统一的公平竞争制度，对各类市场主体一视同仁、平等对待。显然，这里的有效市场有别于我们讲到的市场，市场本身是一个自发的过程，因而会出现前面讲到的诸如供求不平衡、外部性、信息不对称等导致市场失败的现象，而这里的有效市场事实上是政府建构和维持的，核心的几点与经济学有关政府避免或减少市场失败应采取的措施（如确立和保护产权、降低交易成本、促进竞争、改善外部性、提供公共产品等）事实上也是一致的，只是更有针对性而已。“有为政府”是一个比较中国式的表达，根据《意见》，有为政府表现为：一是加强市场监管行政立法工作，完善市场监管程序；二是强化统一市场监管执法，推进维护统一市场综合执法能力建设，加强知识产权保护、反垄断、反不正当竞争的执法力量；三是全面提升市场监管能力，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，推进智慧监管；四是着力强化反垄断，依法查处不正当竞争行为，破除地方保护和区域壁垒。这里的有为政府主要强调了政府的监管功能，这显然与市场经济体制发展到今天（初期更多是建构和培育）更加凸显政府监管的重要性有关。
从政府市场关系的强弱角度讲，或许可以把“有效市场、有为政府”理解为一种强政府、强市场的模式，或一种政府市场并进的模式。按照一般的说法，在政府市场强弱关系的四个象限中，政府和市场是一种零和的关系，要么政府强、市场弱；要么反过来，弱政府、弱市场可能存在，但市场、政府两者都强的状况似乎很难找到，也就是说，强政府、强市场不可能同时存在，这两者是一种非此即彼、互相排斥的关系。
很显然，有效市场、有为政府的提出，表明中国正在建构一种新的政府与市场的关系。有效市场和有为政府要打破的是政府市场二元对立的关系。也就是说，政府市场关系不是一种此强彼弱，或此弱彼强的零和关系，而是一种对立统一的关系。两者各自以对方作为自己存在的条件，两者可能存在着冲突和矛盾，但它们更重要的是一种互补关系，一种互相融合、互相促进的关系。那么，提出这种双强模式在中国何以可能？或许有以下几个方面的理由：
首先，正如前文所述，中国的市场经济体制有别于西方国家的市场经济体制的一个重要方面是市场经济体制的所有制基础不同。在私有制为基础的市场经济体制中，构成市场主体的是私人企业，这些企业通常被纳入私人部门，代表的是私人利益。而应该代表公共利益的政府（因而也被称之为公共部门）在传统马克思主义的理论中事实上代表的也是私人利益中为资本服务的一方。因此，表面上的政府强、市场弱或倒过来实际上反映的是资本内部的角逐而已，因而更多地反映了政府和市场两者之间的对立关系。而中国实行的是社会主义的市场经济体制，它是以公有制为基础的，这一市场的主体是国有企业，与代表公共利益的政府在利益上没有根本的冲突，因为国有企业与政府一样，同样属于公共部门范畴。与计划经济体制不一样的是，在市场经济体制下，国企与政府的关系不再是一种隶属关系，而是独立于政府的市场经营主体，承担着像市场其他主体一样的盈利以及履行其特有的社会责任和担当的双重使命。市场上的私人企业代表的是一种局部的或特殊的利益，它面临的是一个代表整体或一般利益的政府。因此，两者之间即便有冲突，也不影响市场和政府的基本关系。正像从政府主导到市场主导再到政府市场并进这一变化所表明的那样。所以从本质上讲，公有制为基础的市场经济体制为市场与政府的并进提供了可能。
其次，中国的政府体制是一种不同于西方的威权型体制，这一体制的特点在于权力的集中。正如前面讲到的，有效市场、有为政府的核心在于政府，因为有效市场（注意，不是市场，市场是自发的，它有自身的运作逻辑）是政府打造和培育的。政府的权力集中有助于有效市场的形成。其理由在于，一是威权型政府具有强大的资源配置能力。这表现在它可以迅速地调动和配置建构有效市场所需的社会的、政治的、经济的和文化的资源。这一点可以在自建构市场经济体制开始的不长的时间里使市场经济体制初具规模并日益完善中表现出来，比如相关的法律规章制度的建立、政府机构的重组以适应市场体制的需要、政企分开、私人企业的形成和发展等。二是威权型政府具有强大的人财物的组织能力。这一强大的组织能力可以使政府迅速地应对市场所发生的变化，并有效地监控市场的活动。比如2008年的四万亿拨款，迅速而有效地使中国避免了一场大的经济危机。再比如在私人企业中建立共产党的组织，以保证党的领导等。三是威权型政府具有强大的社会动员能力。这种动员能力在很大程度上体现在可以通过其强大的舆论工具来宣传自身的价值观和主导社会的思潮。比如前阶段社会对私有企业和企业家的意识形态上的非议遭到了官方舆论迅速地制止，并为它们正名。
最后，政府本身具备了多年的市场经济体制建构的经验以及具有较强的学习能力。从1992年建立市场经济体制到2022年提出有效市场、有为政府，已经经过了30年的时间。市场经济体制在中国建立和发展的过程首先是一个实践的过程，它缺乏现成理论的指导，它甚至挑战了传统的马克思主义关于社会主义的理论和实践。因此，改革或体制建构奉行的原则是“发展是硬道理”和“摸石头过河”。前者是原则，后者是方法。在30年的实践中，原则没有变化。市场经济体制建立之初以及在后来的发展中，曾不时受到“姓社姓资”的意识形态上的质疑和干扰，但是，这一体制还是坚持了下来，原因很简单，尽管这一体制在运作过程会中会出现一些问题（比如，只要有市场经济，就必然会产生贫富问题，问题在于如何控制贫富悬殊，而不是消灭贫富差别），但这一体制带来的经济的繁荣、社会的进步，以及人民生活水平的普遍提高，则是原有的计划经济体制不能比拟的。因此，在原则不变的情况下，关键是如何采取有效的方法来解决体制的不足以及由此产生的一些负面问题。就政府来说，它经历了一个建构市场并与市场共存的过程。其结果是，“中国政府和市场成功地从‘部门共存’的互补关系，转变为‘相互嵌入、相互融合、相互促进’的共生关系。一体化、共同繁荣”。从计划经济体制向市场经济体制转型这一实践的过程也是一个学习和纠错的过程，转型取得的成功以及这一过程中有过的挫折和失败，这种经验和教训使得政府对建构有效市场、有为政府具备了足够的自信。
三、新模式建构的限度：价值、权力与利益
上述理由或许可以解释有效市场、有为政府何以可能，然而这一建构还是充满挑战的。事实上，这一政府市场关系的建构自市场经济体制建立起就开始了，只不过在这一过程中发生了一个从强政府、弱市场到市场与政府并进的变化而已。对于政府来说，这一新模式的建构既是以往市场经济体制建构的延续，其经验和教训都可以作为建构的借鉴；同时在新的历史条件下又面临了一些新的要求和挑战，它需要跨越以下几个限度：
（一）价值限度
价值限度这里涉及了最基本的政府的自我认知以及与市场其他主体关系的认知问题，因为从以往的经历来看，这一问题并未得到真正的解决。政府的自我认知涉及：第一，政府对自身作用的认识。这里要破除“政府万能”的想法和心态，这种想法和心态在一些官员中根深蒂固，认为政府可以解决市场上所有的问题。这种心态既来自计划经济体制的遗传，也来自市场经济时期以往一些成功的做法，以及现实中行政权力的庞大。但事实是，市场经济一旦形成，就会具备自身的规律和逻辑，只有尊重市场的规律而不是肆意的干预，才能使市场和政府双赢，避免市场失败和政府失败。事实上，在市场与政府的博弈中，市场的力量并不是政府可以完全干预的，政府应该可以在房地产市场和股票市场发生的问题中吸取足够的教训。第二，对自身角色的认识。有效政府的基础是市场经济，离开市场经济去谈论有效政府是不着边际的。这对政府角色的一个基本要求就是“凡是通过市场能够解决的，应当由市场去解决；通过市场难以解决，但通过中介组织、行业自律能够解决的，应当通过中介组织、行业自律去解决；即使是市场机制、中介组织、行业自律解决不了、需要政府加以管理的，也要首先考虑通过除审批之外的其他监管措施来解决。只有在这些手段和措施都解决不了时，才能考虑通过行政审批去解决”。这意味着运用行政权力去解决市场问题是最后的选项。第三，对自身行为的认识。这里的一个基本认知是人的理性是有限的，这意味着人的行动会出错。有为政府要求有所作为，但有所为，也要有所不为，不乱作为。有所作为就不免犯错（这里犯错与乱作为的一个基本区别在于乱作为是一种跨越法律和规章制度底线的作为，或一种尽管合法或合乎权限但无视可能会对社会或大众产生重大恶果的行为），尤其是一些改革、创新的行为本身就带有试错的性质。这样的一种认知有助于对工作中出现的一些错误抱有一种宽容的态度，而非一有错就全盘打压，从而改变“多做多错，少做少错，不做不错”的一种不作为的躺平想法和做法。
此外，价值限度涉及的第二个层面是对政府与其他市场主体关系的认知。这一关系既包含着上下关系，也包含着平行关系。一方面，上下关系表现在政府是一个公共权威组织，是市场秩序的维护者和市场活动的监管者，任何市场的其他主体都要服从法律和政府的相关指令，政府拥有对违反市场正常运行的行为进行惩罚的权力。另一方面，政府与市场其他主体也是一种平行的关系，因为政府也是一个市场活动的参与者（比如政府购买、外包、PPP等），在这里，它与市场其他主体是一种平等的关系，两者都是法律之下享有同等权利和义务的法人组织，政府不能也没有权力凌驾于其他组织之上。这两种关系在现实中往往发生错位，主要的表现在于用上下关系取代平行关系，它导致的结果就是市场秩序受到破坏，市场运行受到扭曲。
（二）权力限度
在计划时期，政府是可以聛睨一切的。尽管在市场经济体制建立后，政府从计划经济时期的全面掌控变成了政府主导，政府的权力有所削弱，但由于政府仍然是社会、市场、国家三者关系中的原点，加上对政府制约力量的相对薄弱，因此政府越位、错位和缺位的现象时有发生。权力限度涉及两个问题，一是政府职能问题，政府的权力是与政府的职能联系在一起的。正因为如此，政府职能转变成了我国机构改革的重心。党的二十大和《意见》都再次强调了要继续转变政府职能，其重要性也在于此。在这里，确立政府职能以及同职能相连的权力的边界是重要的。行政审批制度改革的一个举措是建立权力清单，权力清单规定了政府权力的范围，政府可以做什么，不可以做什么，但权力清单无法对权力的行使做出精细的规定，事实上也很难做出这样的规定，这是导致权力在运行过程出现乱作为的一个很重要的原因。此前上海道路运输管理局在浦东机场网约车禁运的决定就是一个例子。此事件引起了轩然大波，因为该决定本身就违背了上位法规（如国务院发布的《道路运输条例》规定，道路运输管理，应当公平、公正、公开和便民；国家鼓励道路运输企业实行规模化、集约化经营；任何单位和个人不得封锁或者垄断道路运输市场）。而这种乱作为导致的结果，正如游云庭指出的：“当政府强制改变市场形态、排除限制竞争时，会导致公众的出行选择减少、时间和金钱成本增加，消费的性价比变低，且不仅网约车司机的利益受损，部分出租车司机也可能会成为受害者——因为在禁止网约车之后，出租车集中在机场接活，排队等待的时间变长，最后如果分配到短途的乘客，获益非常少，司乘之间就容易产生矛盾。”尽管这一决定在一周后被撤销，但问题在于这样明目张胆地无视市场公平竞争的决定为什么在市场经济体制建立了多年之后还会出现，这才是一个更值得令人深思的问题。
由此也就涉及了第二个对政府权力进行监督的问题。这事实上是一个老话题了，之所以再次提出，一是这一问题的重要性，正如上海浦东机场网约车禁运例子表明的，如果不对权力加以制约，有所作为就有可能变成乱作为。二是在这一问题上还存有短板。政府作为一个官僚制组织，其本身也是一个对权力进行自我监督和控制的系统，但仅仅有这样的内部控制系统是不够的，社会组织以及市场其他的主体对政府的监督同样重要，而这方面在我国恰恰是一个比较薄弱的方面，这是导致权力任性的一个重要原因。如何完善对政府权力的外部监督，依然是建构有效市场、有为政府的一个重要课题。在这里，让权力在阳光下运行，健全和完善民众参与国家事务管理的相关法律和规章制度，以及提升社会各类组织和相关的利益群体对政府进行监督的能力是重要的。
（三）利益限度
利益涉及了两个方面，一是政府如何平衡自我利益与市场其他主体利益之间的关系。任何组织都有自我利益，政府作为一个组织也不例外，尽管在中国，政府通常被认为是代表公共利益的。政府的自我利益并不一定都是负面的，比如政府也要在劳动力市场上与其他组织竞争优秀人才，以提升政府自身的质量，从而更好地服务于公众，这就要求政府提供具有竞争力的招人条件。但是有时政府追求的自身利益会与公共利益或与市场其他主体的利益发生冲突。这种情况一旦发生，就有一个平衡的问题。房地产市场就是一个很典型的例子，政府运用权力与市场博弈，几十年时间里房价脱离民众的正常收入水平并一路飙升，而价格的飙升同地方政府出售土地有关，因为出售土地的收益是地方政府财政的一个主要来源。因此，房价的高低直接影响了政府的收益。然而，对房地产市场的深度干预（比如后来的限购，不让价格上涨和下跌）使房地产市场失去了价格机制而无法正常运转，最终导致房价下跌和房地产市场的萎缩，并使与房地产相关的各方包括政府自身都受到伤害。很显然，政府对房地产市场的干预是由自我利益驱动的。佛瑞斯·汉克伦在《政府在市场经济中的作用》一文中曾指出政府与市场三个层面的关系：“一是法律关系。政府的强制力使它能在其管辖范围内确保产权、物品和服务的自由交换，这是我们称之的政府与市场法律关系的本质。二是政治关系。当政府决定维护市场时，它面临的问题就是谁应当生产什么产品和提供什么服务，比如铁路运输由政府来做还是由市场来做，这本质上是个政治问题，不同的政府和不同的政治团体对此有不同的答案。三是竞争关系，由此引发政府与市场为争夺消费者而产生的竞争关系。比如政府决定航空运输由市场来做，而火车运输由政府来做，那么两者就产生了争夺消费者的竞争，不管是同意还是不同意政府的决定，不管对竞争的设置有什么争议，这就是竞争。”后面两种关系事实上都直接涉及了政府的自身利益问题。在处理与其他市场主体的关系时，如何将公共利益置于政府的自我利益之上，始终是一个需要考虑的重要问题。
二是政府如何公平地对待公私企业的利益冲突问题。这个问题是中国特有的。随着时间的推移，这一问题变得日益紧迫和具有挑战性。中国市场经济的主体是国有企业，因为中国的市场经济是以公有制为基础的。国有企业与政府同属一个利益共同体，因而可以享受政策上的优惠，在某些行业比如金融、能源等具有垄断地位。然而，随着民营企业的发展，其经济地位的重要性与市场经济建立初期相比已不可同日而语。国家市场监督管理总局的数据表明，“2012—2021年，我国民营企业数量从1085.7万户增长到4457.5万户，10年间翻了两番，民营企业在企业总量中的占比由79.4%提高到92.1%，民营企业在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥了重要作用”。如何使民营企业享有平等的市场主体地位，与国有企业进行平等公正的竞争，已经成了影响整个市场经济发展成败的一个问题。新模式的建构如不能很好地解决这一问题，那么有效市场是建立不起来的。事实上，《意见》也看到了这一点，指出要完善依法平等保护各种所有制经济产权的制度体系以及维护统一的公平竞争制度，对各类市场主体一视同仁、平等对待。党的二十大报告也要求“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大”。这就要求政府破除意识形态的偏见，从与国有企业的利益共同体中摆脱出来，以中立的立场来处理与市场主体之间的关系。
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