第3届大梅沙论坛 | 季晓南：深化国有企业改革既要打“持久战”更要打“攻坚战”
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编者按：
第三届大梅沙中国创新论坛已于2016年11月5日顺利落幕，本届论坛有幸邀请了150余位在政、商、学界有重要影响力的国内外演讲嘉宾与会，共举行了开幕式与主旨演讲，八场专题论坛，四场内部研讨会，两场对话，6000余人次听众现场聆听，百余名媒体朋友参与报道，受到社会各界的广泛关注和好评，成为全国在改革创新领域最有影响的高层次交流平台。
从即日起，我们将陆续推出部分发言嘉宾的发言实录，包含视频、照片，全方位记录与回顾此次盛会，欢迎关注！
深化国企改革既要打“持久战”更要打“攻坚战”
季晓南
季晓南：国务院国资委监事会主席
各位嘉宾、各位朋友：
大家上午好！很高兴参加“第三届大梅沙中国创新论坛”，也感谢深圳创新发展研究院安排我在“国企改革与发展论坛”作演讲。借此机会，我就打好国有企业改革“持久战”和“攻坚战”的问题谈点看法。选择这个题目，一方面，是因为国有企业改革艰巨复杂，决定了不可毕其功于一役，正如有专家讲的，国有企业改革是非常漫长非常艰难的过程，同时国有企业改革又十分重要，要求尽快取得突破，必须处理好“持久战”与“攻坚战”的关系；另一方面，是因为围绕党的十八大以来国有企业改革的进展和成效存在一些不同的评判，有观点认为，国企改革进展缓慢，甚至在某些方面出现倒退，另有观点认为国企改革有序有力推进，取得积极进展，通过分析“持久战”与“攻坚战”的关系，或许可以使我们对这个问题能有更全面更客观的认识，也有助于我们更好地推进国有企业改革。围绕这个问题讲三点初步考虑。
一，国有企业改革的长期性、艰巨性和复杂性决定了不可能毕其功于一役
2015年9月13日《关于深化国有企业改革的指导意见》下发，此后一系列配套文件陆续出台，深化国有企业改革的文件体系基本形成。这个被称之为“1+N”的文件体系，明确了深化国有企业改革的主要任务和工作重点，明确了主要目标和时间要求。《指导意见》明确提出，“到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果”，但从《指导意见》提要的重要领域和关键环节包括的内容来看，如发展混合所有制经济、员工能进能出的市场化机制等，要取得决定性成果的难度相当大。同时，制约国有企业活力和效率的一些突出问题和矛盾，如大量存续企业的存在、国有股普遍占比过高等，短时间内也难以得到有效解决。国有企业要真正成为具有创新能力和国际竞争力的独立市场主体，还有大量的工作要做，还有漫长的道路要走。
一是国有企业与市场经济的融合是一项前无古人的事业。我国长期处于社会主义初级阶段的国情决定了我国必须实行和坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。国有企业是公有制经济的重要实现形式的重要组成部分。从国际国内实践看，只要坚持按市场规律和企业规律办事，竞争性领域的国有企业也完全可以搞好，新加坡丹马锡投资公司是国际公认的一个成功案例。我国改革开放以来国有企业发展取得的巨大成就也说明，只要从中国实际出发坚定不移推进市场化改革，国有企业是可以搞好的。但在大面积搞好国有企业方面，国际上没有现成的经验可借鉴。西方不少发达国家上世纪七十年代先后推行的国有企业改革，大多采用的是私有化的模式，不少转型国家对国有企业进行的改革，大多也采用的是私有化的模式。我国的国有企业改革走的是一条在坚持公有制为主体的情况下，国有企业与市场经济相融合的道路，改革的目的不是要削弱国有企业，不是要取消国有企业，更不是搞全盘私有化，而是通过改革实现国有企业的自我完善。在国有制的情况下，能否使国有企业真正成为市场经济的独立主体，在这方面，没有现成的道路可走，需要我们从中国实际出发不断探索。这种探索不可能是一蹴而就的。
二是在坚持中国特色中推进国有企业市场取向改革是一个长期的探索。在我国，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。中共中央、国务院下发的《关于深化国有企业改革的指导意见》明确把“坚持和完善基本经济制度”、“坚持社会主义市场经济改革方向”、“坚持党对国有企业的领导”确立为深化国有企业改革必须遵循的基本原则，同时，明确提出国有企业要适应“市场化、现代化、国际化新形势”。《指导意见》在论述深化国有企业改革时，35次提到市场，14次提到市场化，8次提到市场经济。在具体设计改革方案时，如何在坚持中国特色中推进国有企业的市场取向改革，这也是一个需要不断探索的问题。比如，中国特色社会主义最根本的是坚持党的领导 ，但强调党对有企业的领导与国有企业在市场经济中如何定位、党组织如何嵌入国有企业法人治理结构、国有企业集团领导的身份如何认定和确定薪酬等，都是需要不断深入研究的重大课题。
三是国有企业的一些重要改革面临多方面多层次的矛盾和问题。经过多年的不断改革，国有企业能够改的大多已经改了，需要继续改革的大多是难嗗的“硬骨头”，往往牵一发动全身，涉及深层次的矛盾和问题，改革已进入“深水区”，这就使国有企业的一些重大改革想要加快但很难实现。比如，被广泛寄予厚望的国有企业混合所有制改革，2013年召开的党的十八届三中全会强调的是积极发展混合所有制经济，2014年召开的“两会”强调的是加快发展混合所有制经济，2015年召开的“两会”提法变为有序发展混合所有制经济，到了2015年9月出台的《指导意见》又变为“发展混合所有制经济”。有观点认为发展混合所有制经济提法的变化是一种倒退，实际上，提法的变化反映了推进混合所有制改革的艰巨性和复杂性。作为一项重大产权制度改革，发展混合所有制经济涉及一系列深层次矛盾和问题要解决，包括混改企业中国有资本与民营资本谁控股、有限的民营资本与巨额国有资本如何混合、国有企业与民营企业经营管理上存在的许多重大差异、混合所有制企业的员工如何持股、现行用人薪酬监管体制如何与混合所有制相适应等，这一系列棘手的问题不是短时间能够解决的。因此，国务院下发的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》明确提出，国有企业发展混合所有制，宜改则改，稳妥推进，不设时间表，一企一策，成熟一个推进一个。
四是国有企业改革涉及大量人员安置和社会稳定。深化国有企业改革特别建立市场化的用人制度必然涉及大量人员的安置问题，也不可避免涉及稳定问题。《指导意见》把“积极稳妥统筹推进”确定为深化国有企业改革的基本原则，要求“正确处理改革发展稳定关系”。由于种种原因，国有企业冗员过多的问题还比较突出，员工能进能出的机制远未形成。相同行业、相近规模的国有企业与跨国公司和民营企业相比，国有企业用工大大超过跨国公司和民营企业。以石油天然气行业为例，中石油在岗员工达150万人左右，还有250万离退休职工、大集体职工、协解工以及社区人员需要承担部分管理和费用支出；中石化在岗员工近100万人，也有100万离退休、矿区等人员需要中石化承担部分管理和费用支出。而埃克森.美孚、壳牌、BP三家公司加起来在岗员工不到30万人，还不如大庆油田的在岗员工多。这中间虽有不可比因素，但国有企业用工太多这是客观事实。国有企业三年改革与脱困期间（1998-2000）期间，国家采取了“下岗分流、减员增效和就业再就业”等一系列政策，现在不具备采用这种做法的大环境。国有企业如何真正形成市场化的用人机制，真正解决能进不能出的问题，解决冗员过多的问题，在这方面，还没有有效稳妥的方案。此外，大量存续企业和企业办社会职能的剥离，也需要找到有效稳妥的方案。这些方面的改革，都需要相当时间。
五是国有企业改革需要一系列配套制度改革和配套政策出台。已经出台的国有企业改革“1+N”个文件体系就包括14个配套文件，还有8个文件在研究制定之中，国有企业改革真正落到实处，还需要制定大量实施细则，同时，还要对现行政策进行重大调整。如股份制改革和混合制改革就涉及资本市场的承受能力问题。“大力推动国有企业改制上市、创造条件实现集团公司整体上市、发展混合所有制经济”等，都是深化国有企业改革的重要方向和重要内容，都需要资本市场的支持和保证。从我国实践看，国有企业实现股权多元化，既有产权制度改革问题，还有产权结构合理问题。近20多年来，我国资本市场的发展对国有企业改革起到了有力推动作用。截至2015年底，在我国A股上市公司中，国有控股上市公司数量占35.93%，市值占上市公司总市值的47.09%，净利润占上市公司净利润总额的65.59%。从总体上看，国有控股上市公司普遍持股比例偏高，即存在社会经常论及的“一股独大”现象。如，中国石油持股比例高达近86%，中国石化持股比例高达75%，无论是完善公司治理还是降低财务费用，中国石油、中国石化都应调整股权比例，但调整股权比例就涉及我国资本市场的承受能力和健康发展问题。因此，《指导意见》提出“逐步调整国有股权比例”。
正是因为国有企业改革十分重要，也十分复杂，因此，改革开放以来，国有企业改革一直是整个经济体制改革的重要环节，受到国内外的广泛关注。这本身也说明国有企业改革是一场长期艰巨的任务。
当然，强调国有企业改革是一场“持久战”，不是不要改革，不是停滞不前，更不是畏惧退缩。当前，改革正处于重要关头。改革关头勇者胜，气可鼓而不可泄。强调国有企业改革是一场“持久战”，一是对国有企业改革的长期性、艰巨性、复杂性做好充分准备，克服“急于求成，速战速决”的心态，避免出现“下指标、搞运动”的方式；二是统筹安排深化国有企业改革的各项任务，稳妥做好各项改革工作，确保国有企业改革做到疾快步稳；三是树立久久为功的改革理念，用“钉钉子”的精神，用抓铁有痕的干劲，长期不懈地抓下去。
二、深化国有企业改革更要打好“攻坚战”
国有企业改革的长期性艰巨性复杂性决定了这是一场“持久战”，但全面建成小康社会及当前的形势和任务要求我们必须打好国有企业“攻坚战”，务必在不长的时间内使国有企业改革取得决定性成果。习近平总书记在2016年11月1日召开的中央全面深化改革领导小组第二十九次会议上强调，面对改革的复杂形势和繁重任务，要牵住改革“牛鼻子”，既抓重要领域、重要任务、重要试点，又抓关键主体、关键环节、关键节点。关系全局的改革，特别是涉及重大制度创新的改革，要统一行动，任何时候不能放松、不能滞后。应该说，深化国有企业改革就是事关全局的改革“牛鼻子”。
一是国有企业的历史使命和重大责任要求坚决打好国有企业改革“攻坚战”。2016年10月10-11日，中央召开全国国有企业党的建设工作会议，习近平总书记在会上强调，“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。使国有企业成为党和国家最可信赖的依靠力量，成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量，成为贯彻新发展理念、全面深化改革的重要力量，成为实施“走出去”战略、“一带一路”建设等重大战略的重要力量，成为壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量，成为我们党赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利的重要力量。”国有企业要真正成为这6个重要力量，必须通过深化改革尽快破除制约国有企业发展的体制性和结构性矛盾和障碍，增强国有企业的活力、控制力、影响力、防风险能力，这是做强做优做大国有企业的根本之策。
二是推进供给侧结构性改革和创新驱动战略要求必须打好国有企业改革改革“攻坚战”。深化国有企业改革是推进供给侧结构性改革和实施创新驱动战略的重要内容和重要动力。推进供给侧结构性改革是当前及今后一个时期我国经济发展和经济工作的主线。习近平总书记在给2016年7月4日召开的国有企业改革座谈会的批示中强调，“要按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念的要求，推进结构调整、创新发展、布局优化，使国有企业在供给侧结构性改革中发挥带动作用。”“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”是推进供给侧结构性改革的五大任务，其中去产能、补短板都与国有企业密切相关。党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，并强调创新是引领发展的第一动力，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置。国有企业特别是中央企业是我国科技创新的主力军。2012-2015年，国家科技奖励中，国家科技特等奖的83.3%、一等奖的46.1%、国家科技发明一等奖的40.1%，都是由中央企业获得的。实施创新发展战略，也亟需通过深化改革激发国有企业员工创新创业的积极性和主动性。
三是发挥国有企业改革的引领和牵动作用要求必须打好国有企业改革“攻坚战”。国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。国有企业改革事关社会主义市场经济体制的建设，事关政府职能的转为，是关系全局的改革，是打基础、谋长远的制度性改革，是标志性、支柱性的重要改革。国有企业改革的重要领域和关键环节能否在2020年取得决定性成果，不仅决定了国有企业的活力、竞争力和影响力，而且对全面深化改革具有强烈的引领和牵动作用，影响到整个改革的进程和社会对改革的支持。因此，长期以来，国有企业改革被社会各界寄予愿望。党的十八届三中全会以来，以“国有企业改革”为关键词通过百度搜索达4660万个结果。国有企业改革在全面深化改革中的地位和作用，要求我们必须打好“攻坚战”。
四是国有企业面临的形势要求必须坚决打好国有企业改革“攻坚战”。党的十八大以来，国有企业改革取得明显成效，国有企业改革取得新的进展，但国有企业仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题：一些企业市场主体地位尚未真正确立，现代企业制度还不健全；国有资产监管体制有待完善，国有资本运营效率有待提高；一些企业管理混乱，内部控制、利益输送、国有资产流失等问题突出；企业办社会问题大量存在，历史遗留问题还未很好解决；一些企业党组织管党治党责任不落实，作用被弱化等。同时，面对世界经济缓慢复苏和国内经济下行的极大压力，面对日益激烈的国际竞争和日益紧迫的转型升级，国有企业发展也面临严峻挑战。据财政部的数据，2016年1-9月，中央企业营业收入19.8万亿元，同比下降0.4%；利润总额1.2万亿元，同比下降5.4%。当然，如果扣除国际原油价格大幅下跌导致三大石油公司利润断崖式下降的因素，中央企业利润还是增长的。但营业收入和利润总额双双“负增长”，这是国务院国资委组建以来从未出现过的。2016年1月15-16日，国务院国资委召开中央企业、地方国资委负责人会议，李克强总理专门对大会作重要指示，强调“坚决打好提质增效攻坚战”。能否实现国有企业提质增效，事关国民经济稳中求进、保持合理区间总目标的顺利实现，事关全面建成小康社会目标的顺利实现。尽快实现国有企业的提质增效，十分重要的一点就是要加快改革步伐，有效增强国有企业的内生动力和内在活力，
五是完成确定的改革目标也要求打好国有企业改革“攻坚战”。中共中央、国务院下发的《指导意见》确定的国有企业改革主要目标是，到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，《指导意见》还在现代企业制度、国有资产监管制度、国有资本配置效率、企业党的建设四个方面提出了进一步的目标。其中，有些目标任务，如“优胜劣汰、经营自主灵活、内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制更加完善”，要真正完成，矛盾多，问题多，难度大，如果不下决心进行攻坚，很难达到预期目标。
正因为打好国有企业改革“攻坚战”十分重要，意义重大，所以，习近平总书记在给全国国有企业改革座谈会的批示中强调，“各级党委和政府要牢记搞好国有企业、发展壮大国有经济的重大责任，加强对国有企业改革的组织领导，尽快在国有企业改革重要领域和关键环节取得新成效。”
强调全力打好国有企业改革“攻坚战”，一是要树立大胆积极进取、敢于攻坚克难的思想，坚决破除深化国有企业改革中不敢作为、不愿作为的心态；二是坚持问题导向，直奔突出问题，着力解决影响和制约国有企业发展的体制机制阻碍；三是统筹安排，精心组织，不等不靠，主动改革，务求实效，确保完成国有企业改革的各项目标任务，确保到2020年在国有企业改革的重要领域和关键环节，取得决定性成果。
三，全力以赴打好国有企业改革“攻坚战”
党的十八大以来，习近平总书记主持召开了二十九次中央全面深化改革领导小组会议，通过了一批重要的改革指导文件，同时，及时总结全面深化改革的做法，并对推进改革的方式方法提出了明确要求。全面落实中央深化改革领导小组的部署和要求，要求我们在推进国有企业改革时，不仅要敢于改革，勇于进取，还要善于攻坚，能够克难，讲究推进改革的方式方法。
加强深化国有企业改革的指导协调和督查督导
国有企业改革是一个复杂的系统工程，既涉及中央和地方各级政府，又涉及国资委、发改委、财政部、证监会、组织部、人力资源和社会保障等多个部门；既涉及中央企业，又涉及地方企业；既涉及国资系统监管企业，又涉及其他部门和单位监管企业，没有共同努力共同推进，国有企业改革的重要领域和关键环节很难取得决定性进展。如，没有相关政策配套，剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题、推进中央企业职工家属区“三供一业”分离移交，推进厂办大集体改革、对中央企业退休人员统一实行社会化管理等，都难以取得实效。国有企业的混合制改革和机制转换等，也需要对现行国有企业工资总额管理进行调整等。因此，国有企业改革要打好“攻坚战”，必须加强统筹、上下联动、多方配合，充分调动各方积极性，形成推动改革的强大合力；必须形成部门协调、上下贯通、齐抓共推的工作格局；必须抓督察、促落实，落实督察责任，严格督察工作要求，提高督察工作权威性和执行力，对确定的国有企业改革的重要领域、重要环节、重要试点要挂牌督导，对顶层文件落实过程中和各地积极探索改革中可能出现的一些偏差，要及时予以纠正，防止政策偏差导致改革的严重失误，同时，及时总结好的做法和经验，进行推广，在此基础上补充和完善已出台的改革方案。
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充分调动各方面推进国有企业改革的积极性
2014年12月2日，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议强调，“改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧。要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。”习近平总书记还强调，“中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索。全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践”。在2016年8月30日召开的中央全面深化改革领导小组第二十七次会议上习近平总书记强调，要“尊重基层首创精神，发现基层创新典型”。打好国有企业改革“攻坚战”，一是要发挥基层改革探索的首创精神。允许在改革方面大胆探索是改革开放取得巨大成功的一个重要经验。全面深化改革的一个重要特征是十分注重顶层设计，注重规范推进，这对改革顺利推进、取得实效具有重要意义。但改革的复杂性和艰巨性使得顶层设计和注重规范的改革方案不可能做到面面俱到，十分具体，我们对许多改革认识也要经过实践才能把握真知，因此，需要继续发挥各地改革探索积极性。二是建立健全容错机制。既然是改革探索，就难免会出现差错，难免会走些弯路。因此，在鼓励基层单位探索推进国有企业改革有效途径和方式的过程中，要建立容错机制，坚持“三个区分开来”的原则，即，要把在推进改革中因先行先试出现的一些失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。三是要建立国有企业改革的责任清单和“负面清单”，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”，便于各方对政策有底，同时也便于操作，明确告诉企业，哪些地方不可以改、哪些事不可以做、哪些行为不可以为。反过来，也告诉政府，哪些方面不可以限制、哪些方面不可以不管、哪些方面不可以失位，从而将政府的权力转化为责任，将企业的负担转化为权利，同时，也在很大程度上把企业应当承担的各种责任，尤其是社会责任进行了更加明确的界定。
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加快改革试点并力争尽快全面推开
贯彻中央全面深化改革领导小组第二十九次会议精神，深化国有企业改革也要抓难点、补短板，已经推出的改革要加快落实落地，尚未推出的改革要加快突破推进。试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。积极稳妥推进改革，必须试点先行，发挥好试点的示范、突破、带动作用，形成成熟经验，再全国推广。对国有企业改革的重点难点，要抓试点，求突破，加强试点工作统筹，及时评估试点的成效、经验和问题，对证明行之有效的经验和做法，要及时推广应用。经国务院国有企业改革领导小组批准，今年国务院国资委开展了落实董事会职权、市场化选聘经营管理者、组建国有资本运营公司和投资公司、混合所有制企业员工持股等“十项改革试点”，力求以点带面，以点串线，形成经验，复制推广。目前，国有企业对改组为国有资本投资公司和混合所有制企业员工持股试点等比较积极，应抓紧这方面的试点总结，尽快推开。
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力争在一些国企改革的重点难点问题上有突破性进展
国有企业改革文件框架体系基本形成，当前及今后一个时期，国有企业改革的重点是抓紧文件的落实。要根据《指导意见》确定的深化国有企业改革的重要领域和关键环节，根据《指导意见》确定的目标任务和时间要求，全面推进，重点突破。一是对国有企业改革的重要领域和关键环节，如国有企业公司制改革、落实董事会职权、市场化选聘经营管理者、组建国有资本投资和运营公司、部分重要领域混合所有制改革、混合所有制企业员工持股等，要集中力量，确保改革目标任务顺利完成；二是对直接影响国有企业活力和国有资本效益的一些体制性和结构性矛盾和障碍，如布局结构不合理，要加快国有企业兼并重组步伐，压减管理层级和法人数量；三是对一些矛盾和问题多、攻坚难度大的改革，如建立市场化的用人机制特别是员工能进能出机制，解决大量存续企业和“一股独大”等，各地区各部门主要负责同志要认真落实习近平总书记在第二十九次中央深改领导小组上的讲话精神和要求，亲自挂帅，顾全大局，握指成拳，合力攻坚，力争有新的突破性进展。比如，对人浮于事的问题，可以考虑在不大规模减员的情况下，加快推进企业内部市场化改革力度。
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为国有企业改革营造良好氛围
国有企业改革的顺利推进，离不开社会各界的支持。要加强舆论宣传，统一各方认识，汇聚社会共识。要注重社会面引导，形成合理改革预期。要加强思想政治工作，及时了解群众利益诉求，发现基层创新典型，及时宣传总结推广。对不利于国有企业改革的一些负面言论，要加以说服引导，对错误的言论要敢于进行批评，努力营造有利于国有企业改革的舆论氛围。
最后，祝第三届大梅沙论坛取得圆满成功！
本文由作者在2016年11月5日第三届大梅沙中国创新论坛之《国企改革与发展专题论坛》的演讲实录整理
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