第3届大梅沙论坛 | 吴敬琏：国内关于产业政策的讨论仍停留在表面层次
编者按：
第三届大梅沙中国创新论坛已于2016年11月5日顺利落幕，本届论坛有幸邀请了150余位在政、商、学界有重要影响力的国内外演讲嘉宾与会，共举行了开幕式与主旨演讲，八场专题论坛，四场内部研讨会，两场对话，6000余人次听众现场聆听，百余名媒体朋友参与报道，受到社会各界的广泛关注和好评，成为全国在改革创新领域最有影响的高层次交流平台。
从即日起，我们将陆续推出部分发言嘉宾的发言实录，包含视频、照片，全方位记录与回顾此次盛会，欢迎关注！
开拓思想市场，
研究中国长期发展的基本问题
吴敬琏
吴敬琏 著名经济学家、国务院发展研究中心研究员
（照片为吴敬琏先生今年4月在我院智库报告厅发表演讲）
非常感谢张思平理事长对我的盛情邀请，因为有其他的安排我不能够亲身来参加这次盛会，所以我想借这个机会讲几句话，表示我对于我们这个论坛的期许和希望。
第3届大梅沙论坛开幕式，吴敬琏先生演讲现场
上个月我在参加北方的一个论坛——“野三坡中国经济论坛”的时候，说了三句话来表达我的希望，我想这三句话也可以赠送给我们大梅沙中国创新论坛。这三句话就是：开拓思想市场，研究基本问题，探索中国长期发展的路径。
为什么我要说这三句话？我是有感于我们的官产学各界的有识之士，对我们国家的改革和发展这些年来做了很多的贡献，但是也存在一个很明显的缺点，就是我们比较多地关注了那些现象层面的问题，而没有能够把我们更多的注意力放在研究这些现象背后的本质性的、规律性的问题，这是基本问题。
这样一来，我们讨论的结果，我们对国家发展的贡献就比较局限于就事论事的一些对策性的建议。这些建议缺乏更加深厚的、扎实的、科学的基础，因此它的准确性和有效性都会受到影响。而且对于我们的研究工作来说，常常是浅尝辄止，当出现了新的现象，虽然本质没有变，因为对于事情的本质认识得不够，所以提出的应对的具体的方法、政策就比较表面。常常会现象有所改变，其实本质没有变，我们却又以为他是一个新的事情，然后又想出一些新的办法来对应。这就出现一种转圈的现象，就是从同一个本质表现出来的现象上的有所差别，我们就以为要用到了另外一套办法去对付这个新出现的现象，就出现这么一种每次一个新的现象发生以后，都是从零点开始，找出了一些对应的方法。这样就使得我们不能够像做接力赛一样，对认识步步深入，我们对应的方法也无法步步提高。
产业政策讨论已进行二十多年，但常是在表面层次上打转
我在野三坡中国经济论坛上举了一个例子，是几十年来一直困扰我们的一个问题，就是增长方式的粗放需要转型的问题，兜了很多圈子，但是进步却显得不足。我今天想举另外一个例子，就是最近讨论得很热烈的产业政策的问题。现在围绕产业政策有没有、产业政策有效还是无效的讨论正在进行。其实这个问题已经讨论了二十几年了，问题就是讨论没有逐步深入，常常出现在表面层次上打转这样一种不好的情况，这就降低了我们研究工作和探索我们中国持续发展道路工作的有效性。
在八十年代初期，产业政策问题不单在中国，在相当多的国家都好像是一个新的问题。中国是从日本引进产业政策的，日本在七十年代就开始执行一套产业政策。应该说在二战后的初期和它六十年代的高速增长时期，这个产业政策表现出他很多积极方面的作用。所以，到了八十年代，在石油危机以后，很多西方国家也对日本的产业政策非常关心，而且一部分人认为日本能够高速发展，主要的原因就是以通产省的政府机构执行了非常成功的产业政策。
中国提出这个问题是在1987年3月。当时我所在的国务院发展研究中心的一些研究人员写了一个报告，叫做“我国产业政策的初步研究”，建议中国采取类似于日本在二战后初期和高速增长时期，也就是从1946年到1970年这个期间采取的产业政策。这套产业政策的特点就是协调地运用各种政策，包括价格政策、外汇政策、财政政策、税收政策、外贸政策等等，综合地利用这一些调控手段，来对一部分产业的生产、投资、研发、企业组织采取促进的办法，而对于另外一些产业类似的活动进行抑制。用这样的办法据说就可以建立起能够实现资源优化配置的产业结构，和增强企业的竞争力。
国务院和当时主要领导人很快做了批示，完全赞同国务院发展研究中心的这个建议，而且把这个文件批发给了国家体改委、国家计委，和当时正在准备十三次代表大会的十三次代表大会文件起草组。从那个时候开始，引进产业政策不但是一个热门讨论的话题，而且是中央的宏观经济部门要加以落实的一个很重要的课题，而且这个课题显然是十三次代表大会所提出的“社会主义商品经济的运行机制要国家调节市场，市场引导企业”这么一个总口号的具体实施办法的一个很重要的组成部分。
当时我们没有注意的是，日本在战后初期和在高速增长时期所采取的这个类型的产业政策，早在七十年代开始，特别是到了八十年代初期在日本国内就进行了反思。
在接受日本经验时，我们缺乏批判性和理论的高度
在八十年代初期，以东京大学的小宫隆太郎教授为首的一批经济学家组织起来了，就要对日本的产业政策的理论基础、制订和实施过程中所取得的成绩和缺点进行全面的总结。他们经过两年多的工作，出版了一份研究报告，这份报告在1984年发行。
这份报告改变了过去宣传日本产业政策的著作中，着重是从政治上和从历史事实上进行宣传这样一种特点，而是站在一个很高的现代经济学理论的高度，去对产业政策的理论基础、实际内容和执行后果进行全面的回顾和检讨，得出了一个非常重要的结论。这就像后来法籍的美国经济学家菲利普·阿吉翁所说的，在二十世纪，就是第二次世界大战后，一些发展中国家实施了旨在促进优质产业发展的产业政策，或者旨在保护当地传统产业免受发达国家竞争威胁的产业政策，然而进入八十年代上述类型的产业政策已然声名狼藉，其原因就在于这种产业政策允许政府可以随意挑选赢家，甚至挑选输家，从而加大了政府被庞大的利益集团俘获的风险。他的判断是，到了八十年代日本战后初期和高速增长时期所运用的那种类型的产业政策，已经是声名狼藉了。小宫隆太郎他们这本书，就是全面地总结了日本在这段时期的产业政策的经验和教训，从现代经济学的高度，对于这种类型的产业政策进行了批评。
当时，我们国务院发展研究中心的许多人跟日本经济学家每年都定期有一次学术交流和政策交流。我们有两种观点，一种是支持日本初期的这种产业政策，一种是反对这种产业政策，持两种观点的人都有很密切地交往。1985年，我们发展研究中心的主任马洪同志听说小宫隆太郎这本书以后觉得是很有意义，所以就跟小宫商定以后，请社科院日本所的人把它翻译出来了，在1988年出版发行了。可是除了少数研究人员，并没有对小宫这本书做深入地研究，即使读过这本书，像我是读过这本书的，似乎也没有能够真正地领会他说的那样一些道理和做的一些具体分析。而我们更多地接受的是日本像通产省官员或者是另外一些支持日本当时这种产业政策的朋友的解释。他们的解释主要是没有做理论上的阐明，比如对像“要防止过度竞争”这种口号到底经济学的意义是什么？什么叫“过度竞争”？为什么要抑制过度竞争？对这些问题都没有说明，只是对他们具体的做法做了一些介绍。
应该说，我们在接受日本经验的时候，缺乏批判性，缺乏理论的高度，所以后来就在我们的实际工作中出现了一定的偏差，以致到了二十世纪末期中国政府在运用产业政策上就加大了力度，到了二十一世纪初期，在经济过热、出现了一些过剩产能的情况下，又用行政的办法去矫正这个结构的扭曲，于是逐渐形成了一套叫做“有保有压，有扶有控”的一套用各种行政手段、各种调控手段去调整产业结构这样一些系统的做法，甚至定期地颁布产业目录，把产业分成三类，是扶持的还是要压抑的。而在世界的经济舞台上，这个产业政策已经做了很多新的发展。
在小宫隆太郎他们编的那本书里面就可以看到，他们认为产业政策是需要的，在什么情况下需要呢？主要就是在出现了市场失灵的时候，用产业政策来弥补市场失灵。至于小宫那书的翻译就做了分析，通产省和其他的日本政府机关，在执行那种类型的产业政策的时候，常常就越出了他使用的范围。比如说“要实现产业结构的高度化”，什么叫做“产业结构的高度化”？它的评价标准是什么？小宫就说，实际上从经济理论上说这种标准是很模糊的，它往往就是舆论和政府机构所希望见到的产业结构，就认为是一个好的产业结构，然后用价格、财政、金融、外贸、外汇等等的调控手段，去保证建立起这么一个结构来。它的结果有两种可能，一种情况就是受到市场的抵制，没有能够实现；另外一种情况，是建立了这样的结构，但是成本巨大，损失很大。
有大量的数据证明，日本真正发展起来的那些产业，正好不是通产省和其他的机构所要求建立或发展的产业，而是市场的竞争和企业家追求所推动的形成的一些产业。所以在八十年代以后，包括日本在内，很多人继续坚持这个战后初期和高速增长时期那种类型的产业政策，有人把这种类型的产业政策叫做选择性的产业政策。
从世界论坛上和日本本国来说，从小宫他们那本书着重说的，好的产业政策是要正确地判断产业失灵，而且采取正确的方法去抑制产业失灵。当然这里还有一个如何权衡市场失灵和政府失灵之间的利弊的问题。这并不是说，只要有市场失灵就要有政府干预，因为政府干预有政府干预失灵，这个时候他就要做出权衡，或者采取一种综合二者的办法来解决这个问题。
后来的研究比小宫他们着重提出的“弥补市场失灵”更进了一步，就是怎么能够通过政府的产业政策来强化竞争。就是能够强化竞争，能够防止垄断对经济发展损害的产业政策。这是一个好的产业政策重要的内容。
这些年来在这方面有很多很重要的成果，比如说2014年的诺贝尔经济学奖颁给了法国经济学家让·梯若尔，梯若尔开创了产业组织学。产业组织学第一个重要的内容，就是用公共政策来控制市场失灵和强化竞争和约束现在市场竞争的所谓市场权力——就是“market power”。我们可以看梯若尔的诺贝尔奖获奖的演讲，那个演讲的题目就叫《市场失灵与公共政策》，他一上来就是这样说的：经济学家都认为市场经济最大的优越性，就是通过竞争来保证资源的优化配置和效率的提高。但是，完全竞争几乎是不可能存在的，所以就需要用公共政策，也就是产业政策，来控制市场失灵，来约束市场权力，约束market power。总而言之，就是强化竞争。公共政策就是要设法控制市场失灵，不让市场失灵，达到一个强化竞争的目的。
菲利普·阿吉翁也是产业经济学里后起的新星，他在这方面做了很多有益的工作。按照他的说法，管理得当的产业政策，尤其是有利于促进竞争的产业政策，可以促进生产率的增长。如果没有产业政策，富有创新精神的企业可能就会选择在不同产业去经营，以此来避免同类产品之间的激烈的竞争，从而形成较高的产业集中度。而税收减免或者其他税收补贴，鼓励企业在同一产业部门经营的产业政策，就可以降低盈利的目标，增强企业创新的动力。因此，竞争与产业政策，设计得当的产业政策，能够催生创新，促进生产率的增长，而且在这个方面竞争和产业政策能够相互补充。
忽视对基本问题的研究，就不能够与时俱进
这就是说，在理论研究上已经取得了长足的进步，但是很可惜的是，我们因为比较忽视理论思维，忽视对于基本问题的研究，所以就不能够与时俱进。我最近看一些关于产业政策的讨论文章，相当一部分讨论文章，不管是反对使用产业政策来推动经济发展的论者，还是主张用产业政策来推动经济发展的论者，他们所讲的产业政策都是讲的日本在二战后初期和高速增长时期那个产业政策，这就是被后来人叫做“选择性的产业政策”，或者叫“纵向的产业政策”。由政府选择产业，然后用整套的调控手段去扶持一些产业，去抑制一些产业，就是中国人所说的“有保有控”。这一套产业政策是无效的，甚至是有害的，这已经不是一个问题了。现在人们讨论的产业政策已经是另外一类的产业政策，这种阿吉翁讲的所谓的“设计得当的产业政策”，到底是根据一些什么原则就能够设计得当呢？有很多具体的问题，也发表了很多文献，但是我们的讨论都没有涉及到，这是很不利的。
所以，我们要为中国探寻一个能够持续稳定发展的道路，就需要研究基本问题，把主要的注意力和精力放在密切地联系实际，去研究一些基本问题，在一个比较高的理论支撑之下，提出我们的各种各样的意见，而且能够形成一个接力赛，就是大家的研究成果能够你追我赶，使得我们的认识步步深入，让我们的对策也越来越有效。
最近其实有一些提法是与时俱进的，譬如去年10月的时候，中共中央、国务院发了一个关于价格改革的一个文件，这个文件里面有很重要的一个提法，就是“要加快建立竞争政策与产业政策、投资政策的协调机制，逐步确立竞争政策的基础性地位”。这就是说国家在领导经济的各种政策，或者政府包里面，应该把“竞争政策”放在基础的地位。根据我的理解，如果从世界范围经济学的研究来说，总的趋势是要把产业政策作为基础性的政策，向把竞争政策作为基础性的政策过渡，所以叫做“确立竞争政策的基础性地位”。这是一个很重要的提法，但是也许因为我们对于这个问题跟几十年来全球经济学界对这个问题的研究的成果有所脱离，有所忽视，所以对中共中央和国务院这个重要的决定我看反应不是很强烈。
到了今年6月的时候，国务院就根据中共中央和国务院关于价格的决定里面的提法，就采取了步骤了，这就是在6月发布了一个《关于在市场体系建设中建立公平审查制度的意见》，这是国务院要求在新制订的政策和新建立的制度中，先要进行公平竞争审查，接着对已有的各种政策和制度都要进行公平竞争审查，那些妨碍公平竞争的制度和政策就要进行修改。这是个非常重要的步骤，这是建立我们市场体系很关键性的一个步骤。这就体现了国际上在产业政策与竞争政策之间的关系研究的成果，但是我们能够把这个成果接下来贯彻得好，要求我们中国经济学家在这一方面也能够与时俱进，也能够做出我们的贡献，能够把我们对一些具体政策的建议建立在更加科学的基础之上。
“自由而切实地讨论是改革能够成功的基本前提”
我说了要研究基本问题，才能够提出有效的建议。怎么才能够在基本问题上能够取得进步呢？这里就有一个问题了，就是开拓思想市场。早在80年代我们听东欧的改革派经济学家讲学的时候，就听到过他们关于这个问题的意见，他们有一个提法给我们一个很深刻的印象，就是“自由而切实地讨论是改革能够成功的基本前提”。因为只有经过自由而切实的讨论，才能形成正确的认识、形成正确的意见、形成正确的方针和政策。
最近我们就需要提到科斯。诺贝尔经济学奖获得者科斯2011年在北京的财经论坛做了一个视频的讲演，他那个时候已经100岁了，他说他要来视频致辞，因为他有很重要的话要对中国说。他要说什么呢？他说，如今中国的经济面临着一个重要问题，就是缺乏思想市场，这是中国经济诸多弊端和险象丛生的根源。思想市场的发展，将使中国经济的发展以知识为动力，更具有可持续性。而更重要的是，通过与多样性的现代世界相互作用而融合，就能够使中国复兴和改造其丰富的文化传统。假以时日，中国将成为商品生产和思想创造的全球中心。你们中的一些人或许将有机会看到这一天的到来。
总之，开拓思想市场，研究基本问题，努力去探索中国长期发展的路径，我们可能有机会看到科斯所指出的这一天的到来。
我的讲话就到这里，谢谢大家！
本文根据现场速记整理，未经演讲人审阅。
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