社科基金| 林拓：如何推进新时代行政区划改革？

行政区划是国家政权建设的重要组成部分，是治国理政的基础制度框架，行政区划改革与众多领域改革紧密相关。这不仅要求行政区划在相关改革中发挥更加突出的支撑作用，也要求区划管理本身更加科学高效。从体系维度上，在2018年3月5日全国人大第十三届第一次全体会议的政府工作报告中就有“扎实推进区域协调发展战略，逐步缩小城乡区域发展差距，把各地比较优势和潜力发挥出来”“塑造区域发展新格局”“提高新型城镇化质量”等要求。从体制维度上，新近出台的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“建立健全党对重大工作的领导体制机制”“合理配置宏观管理部门职能”“深入推进简政放权”“合理设置地方机构”等，从不同方面对行政区划改革明确提出了新要求。古今中外，行政区划改革往往成为更大范围深刻变革的序曲和支撑。在建设中国特色社会主义的伟大进程中，健全完善中国特色行政区划体系和体制至关重要。

党的十九大报告作出中国特色社会主义进入新时代的重大判断，为中国特色社会主义伟大事业作出了全面系统部署，是推进新时代行政区划改革的行动指南。

行政区划作为基础性的空间安排，与国家建设密切相关，尤其是现代国家建立初期与经济社会发展的转型期以及工业化城镇化的关键阶段，往往引发行政区划的深度重塑。从法国行政区划的历史看，法国大革命所带来的极为重要的一项改革就是废除旧制度的辖区分割，突破自成一体的传统与习惯，以消除旧制度死灰复燃的土壤；二战后又由于省的面积过小，在省之上增加了大区一级行政建制；2014年在大都市区化背景下成立“巴黎大都市区”，合并原本的巴黎市及近郊 3省，形成多重治理格局，支持巴黎发展成为更具竞争力的全球城市。日本在明治维新时期对行政区划进行较大调整，战后日本应对城市高速发展、居民生活圈广域化特征等，建立大城市广域行政圈和广域市町村圈，2006年起日本各界又着力考量更高层面的广域合作，引入道州制度，探索一级行政区改革，建立道州与市町村两级地方自治制度。英国在20世纪70年代的行政体制改革中建立了大伦敦议会和六大都市区，1986年大伦敦及六大都市区政府被撤销；2000年伴随着欧洲大都市改革潮流，正式建立大伦敦政府，被认为是最成功的典型之一。

中华人民共和国成立初期，我国政府为了巩固和加强政权建设、恢复经济社会秩序，着力建立大行政区；为了加强与群众的联系，在基层实行小乡制；为了促进民族团结与维护边疆稳定，实行民族区域自治。改革开放以来，围绕以经济建设为中心的战略决策，国家确立了市管县体制，创新了设市设区模式，完善了城镇体系结构，促进了城乡经济社会协调发展。机构改革往往相应引发行政区划体制变革及格局变动。1982年12月，中共中央、国务院颁布《关于省市自治区党政机关机构改革若干问题的通知》，两个多月后，1983年2月《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》发布，这一机关机构的改革，引发了我国市管县体制推进及大中城市郊区行政区划建制的历史性转变。为了更好地把握行政区划今后的改革，有必要首先分析近年改革的新成就与新动向。

继往开来：

我国行政区划改革的关键五年

十八大以来的五年，我们取得的成就是全方位、开创性的，变革是深层次、根本性的。行政区划领域的变革同样不可忽视，悄然展开着的深层次历史性变革，至少体现在以下四个方面的“基本确立”。

1.行政区划新型发展理念基本确立。

2014年2月，习近平总书记在北京市考察工作结束时的讲话中指出，行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁垒，行政区划本身也是一种资源，用得好是推动区域协同发展的更大优势，用不好则可能成为发展的掣肘；要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，大家抱成团朝着顶层设计的目标一起做。正是这一新理念的引领，行政区划改革从全局入手，充分发挥行政区划的重要作用。一方面，行政区划调整正在塑造更趋合理的协同格局，着力增强核心城市的辐射带动作用，同时，引导资源向发展轴聚集，破除区域合作的体制障碍；另一方面，行政区划调整正在催化更趋突出的协同效应，以往省际边界对互联互通具有“屏蔽效应”，且长期处于薄弱地带，但近年这一格局已发生深刻变化，省际边界政区调整已超过1/5，正在成为省际联动协同的重要枢纽，甚至出现了跨地级市域的行政区划格局重组现象。

2.行政区划新型总体布局基本确立。

以往区划调整及制度供给重点考量地区发展的水平与实力，优者更优。十八大以来，行政区划改革更重视区域统筹协调，新型总体布局主要体现三大面向：面向全国城镇化总体布局，区县级区划调整集中于连接“两横三纵”重要节点城市，尤其是西安、成都等中西部城市，沿陆桥通道横轴、沿海通道纵轴等相继展开；面向“一带一路”倡议，亚欧大陆桥中极为重要的城市——江苏省连云港和新疆霍尔果斯几乎同时开展调整；面向陆海内外联动与双向开放，伴随陆海分割向陆海统筹的转变，整合岸线优势资源，陆海型城市行政区正逐步确立。同时，边疆地区的区划调整呈现“重点布局、全面带动”的特点，面向东北亚、中亚、西亚、东南亚、南亚的重点口岸撤县设市，推动通道性界点转变为枢纽性结点。

3.行政区划新型体制模式基本确立。

长期想解决而没有解决的行政区划体制难题取得关键进展。例如，遍布全国的新区开发区与行政区的体制关系难题。开发区托管行政区是开发区体制的主流模式，但造成治权失序、权限配置失当等，带来很大困扰。为此，相关体制改革以促进融合发展为基本取向，既发挥精简高效的体制优势，又夯实相应的法律地位，完善社会管理职能。又如，生态文明建设成为区划调整重要维度。以往认为，县改区就是加快城市建设，与生态保护相左，但近年来市辖区体制正呈现新变化，促进更大范围地资源优化配置，既提高财政转移支付能力，加大生态补偿力度，又统一规划建设，理顺治理机制，便于就业带动及公共服务，没有削弱而是更有力地保护生态，像上海市崇明撤县设区后，世界级生态岛建设全面提质提速。

4.行政区划新型管理格局基本确立。

首先是确立行政区划设置新标准，新版县级市设置标准不仅凸显城市本质，而且尊重资源环境承载、促进公共服务均等化等，还实现分类方式从线性化向矩阵化、定量指标从二元型向复合型、定性指标从单向度向多向度的转变，对于城镇化优化布局与提高质量的意义深远，市辖区标准也正在积极酝酿之中。其次是完善政区调整论证机制，近年方案论证充分发挥专家学者的智力支撑作用，提高论证的科学性。再次是探索行政区调整评估机制，长期以来区划调整的实效与风险等后续评估是管理工作的短板，近年已经开展有益的探索，积累了经验。更重要的是制定行政区划管理条例，为设置标准、管理体制、管理权限、变更程序、监督与责任提供基本法律遵循，还完善法治化管理链，健全档案管理、代码管理等机制。

五年来行政区划变革的规模之大、程度之深，超出过往；又如此平稳过渡，有力促进了改革发展，群众拥有获得感，得到广大干部群众认可与支持，实属可贵。

全面健全完善

中国特色行政区划体系与体制

党的十九大指明了新时代中国特色社会主义建设的历史方位，面对新机遇和前所未有的新挑战，深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，推动行政区划改革从新起点迈向更高目标的再出发：健全完善中国特色行政区划体系与体制，至少涵盖以下重要理论新命题与新课题。

1.坚持中国特色社会主义最本质特征，加强党对行政区划工作的领导。

中国特色社会主义的最本质特征是中国共产党的领导。行政区划的本质属性是政治性，是党治国理政的基础制度框架，加强党的领导是中国特色社会主义行政区划体制改革的必然要求，从而保持行政区划改革的正确政治方向。行政区划重大改革关乎国计民生，关乎社会稳定，关乎党的执政基础，要在党统领全局的部署下系统展开；地方区划调整牵一发而动全身，涉及机构设置、群团组织、公众舆情等多方面，地方党委强有力的正确领导乃至发挥基层党建的引领作用，才能真正形成发展共识与协同合力，这已经由近年成功实践所证明。2015年新修订的《中国共产党地方委员会工作条例》将“研究讨论本地区行政区划调整以及有关党政群机构设立、变更和撤销方案”，作为地方党委会全会的重要职责。健全完善党领导行政区划工作的体制机制将是今后改革的重大课题。

2.坚持以人民为中心，引领行政区划体系与体制改革。

始终坚持以人民为中心的核心发展理念，行政区划改革必须以人民利益为旨归，让人民群众更有获得感。一是进一步让行政区划改革更有温度，保障和改善民生应贯穿从标准制定、方案论证到调整实施再到后续评估等的全过程。二是进一步推动城市内部行政区划的改革创新，探索市辖区、街道、社区等设置及体制的联动创新等，基层政区的机构设置和人力资源调配必须面向人民群众、符合基层事务特点，为管理服务重心向基层下移做好空间安排，为加强社会治理提供重要引导与支撑。三是进一步发挥行政区划的资源配置作用，牵引公共服务资源优化配置，更好地满足人民群众的美好生活需要，同时，防止区划调整不当对人民群众造成的不良影响。四是进一步增强文化传承与活力，行政区划承载着悠久的历史文脉，很多已经融入大众的日常生活乃至精神血脉，城镇行政区优化调整不仅要突出地域特色，更要灵活开发文化遗产。五是进一步服务脱贫攻坚，针对连片贫困地区，优化中心城市市辖区结构规模，增强区域中心城市对贫困地区的辐射带动能力，为转移就业人口脱贫拓展空间，为易地扶贫搬迁脱贫提供重要的空间载体，促进区域性整体脱贫。

3.围绕重大战略部署，全面完善行政区划的关键支撑。

行政区划改革必须直面当前我国社会发展中存在的矛盾和问题，为解决我国不平衡不充分发展，围绕重大战略部署提供关键支撑。一是围绕建设现代化经济体系以及供给侧结构性改革与创新型国家建设，行政区划改革应重视新增长点培育、新动能形成和新网络构建。二是围绕陆海内外联动与东西双向互济的开放格局，服务“一带一路”倡议，应深化口岸、边疆、兵团、海港等重要节点的行政区改革。三是围绕区域协调发展战略与区域重大决策，统筹优化京津冀与长江经济带沿线行政区划设置，行政区划优化要呼应中部崛起新态势、西部大开发新格局以及东北深化改革，重点向中西部倾斜，中西部应审慎稳妥增设地级市，推动城镇格局与体系趋于完善，推动中部地区加快崛起、西部大开发新格局加快形成。同时，为雄安新区的行政区设置高标准化、优化谋篇布局。四是围绕乡村振兴战略与新型城镇化建设，发挥城镇行政区的辐射带动作用，推进撤县设市、撤县设区、撤乡设镇等，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，促进城乡融合与乡村多元发展，充分释放行政区划的制度活力。五是围绕可持续发展战略，将环境容量和综合承载力作为城市型政区设置的重要考察内容，行政区域尺度与资源生态管治尺度相匹配，积极探索跨行政区生态协同治理、资源型城市行政区划改革等重要问题，积极推动美丽中国建设。

4.促进民主政治和行政体制改革，发挥行政区划基础功能。

民主政治建设、行政体制改革与行政区具有深刻的内在关联，尤其是地方层面的政权建设和行政体制改革更不可能脱开行政区划，行政区划体制的完善也是行政体制改革的重要内容，充分发挥行政区划的基础功能极为重要。一是加强行政区划改革与民主政治建设、行政体制改革的协同，要尤为注重行政区划体制及其格局所形成的潜在限度与空间支撑。二是促进“赋予省级及以下政府更多自主权”，根据行政区划不同建制类型、不同层级特点，精准下放及配置行政管理权限，做到有需、有用、有效；推动拟进行行政区调整的地方健全合署办公，构建精简、统一、高效能的行政管理体制，探索行政区划调整机构编制统筹调剂使用的有效路径和办法。三是加强行政区划调整后相关地方政权建设，积极协同相关部门形成新设政区的地方政权建设以及政府产生的程序性与制度性规定，完善人民当家作主的制度保障。四是引导群众合理有序参与，“有事好商量，众人的事情由众人商量”，行政区划调整与群众切身利益息息相关，应积极畅通参与渠道，强化宣传和舆情监测，关注舆情动向，及时回应社会热点议题，引导社会公众合理有序参与建言献策。五是积极协同国土空间规划体系与体制改革，实现行政区划与主体功能区划统筹协调，促进生态、生产、生活等要素协同治理，在区划调整中充分彰显“用好每一寸国土”的重要理念。

5.以优化制度供给为重点，完善行政区划管理的体制机制。

目前，行政区划新型管理格局已基本确立，规范管理、法治管理、过程管理等也已达到较高的水平，不局限于政区边界、政府驻地、行政区地名等一般性的要素管理，而是逐步确立综合性的系统管理。迈向更高目标，仍有进一步提升的空间：一是科学化水平再提升，根据新思想、新方略、新要求、新部署，加强基础理论与战略预测研究，为行政区划改革的制度供给精准发力，完善论证评估内容及机制等。二是精细化水平再提升，条例实施、第三方评估、专家论证以及实地调研考察、风险评估等的细化尤为重要。三是协同化水平再提升，加强法治协同，即将出台的行政区划管理条例，在今后的施行中应注重与相关法规条例的协同，同时，针对目前地方组织法中缺少地级政府和县级政府派出机关设置规定不适应发展需要的问题，推动修订地方组织法的相关规定，为推动区县发展和开发区设置提供法治保障；加强层级协同，统筹优化管理权限配置，坚持管理严肃性的同时，积极稳妥逐级下放相关审批权限；加强部门协同，与国土、财税、金融、编制等改革协同推进，优化行政区划制度供给的集成效应。四是长效化水平再提升，后续评估长效化，深化制度建设，包括探索建立行政区划年度报告制度等；能力建设长效化，近年持续开展的全国行政区划培训已经取得很好效果，今后建议借助学科建设、学历培养等途径源源不断地输送和培育优秀人才。

卓越的实践呼唤理论创新。行政区划领域曾经产生过不少理论建树，近年来更是众彩纷呈，取得一系列重要成果。如今面临新时代的更高要求，我们不能满足以往的成果，需要理论创新的再出发，积极促进专家学者与实务部门的良性互动，汇集各方智慧与力量，共同携手助推我国行政区划改革在新时代形成新气象，迈向新境界！

（本文系全国行政区划调整论证专家聘任仪式会上的专家代表发言报告、国家社会科学基金重大项目“新型城镇化下我国行政区划优化设置及其评估研究”（15ZDA032）阶段性成果）

（林拓 国家社科基金重大项目首席专家、华东师范大学中国行政区划研究中心主任）

原标题：

新时代行政区划改革再出发

全面健全完善中国特色行政区划体系与体制

来源：中国社会科学网-中国社会科学报

责任编辑：刘淼   排版编辑：张卓晶