IPO项目中历史遗留违法建筑问题的分析与处理——以深圳农村城市化导致的历史遗留违法建筑为例

 作者：北京国枫律师事务所 孙林

一、深圳市历史遗留违法建筑背景及现状

1992年深圳市实施“统征”，率先在关内实现土地全部国有化以及农民市民化。2004年深圳市实施“统转”，在全域实现土地全部国有化、农民市民化，深圳市成为全国第一个没有农村建制的城市。与此同时，在急速城市化的进程中，原住村民不愿意放弃城市化土地迅速增值的机会，在面对外来人口和外来投资对住宅和厂房的需求时，为了获取更多的利益，大规模修建违法建筑。根据截至2016年的统计数据，在深圳市共计8.2亿平方米的建筑总量中，有3.9亿平方米系“违法建筑，占比约48%”。部分拟IPO企业租赁的厂房系属于该种历史遗留问题产生的“违法建筑”。

二、深圳市历史遗留违法建筑问题的相关法规及政策

1、深圳市农村城市化相关法规及政策

生效时间	颁布机关	法规、政策	主要内容
1988年1月3日	广东省人民代表大会常务委员会	《深圳经济特区土地管理条例》	市政府为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。征用集体所有土地的各项补偿费和安置补助费，按照《广东省土地管理实施办法》的规定办理。特区国有土地使用权，由市政府垄断经营，统一进行有偿出让。
1992年6月18日	深圳市人民政府	《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》	农村人口全部转为城市人口，农村管理体制改为城市管理体制，已划给原农村的集体工业企业用地和私人宅基地所有权归国家，使用权仍属于原使用者。
1993年7月14日	深圳市人民政府	《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》	深圳市人民政府对宝安区、龙岗区土地实行统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理，深圳市规划国土管理部门在两区设立派出机构对城市建设规划区范围内的集体所有土地或范围外的预留用地试行分期分批或一次性征用；城市建设规划区范围内的农村集体或个人使用的非农建设用地，属国有土地，城市建设规划区范围外的农村集体或个人使用的非农建设用地，属集体所有土地，未经市国土管理部门批准不得转让。
2003年10月29日	中共深圳市委员会、深圳市人民政府	《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快宝安、龙岗两区城市化进程的意见》	两区农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。
2004年6月26日	深圳市人民政府	《深圳市人民政府关于印发<深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法>的通知》	深圳市宝安区和龙岗区农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，属于成员集体所有的土地属于国家所有。

2、深圳市处理历史遗留违法建筑的法规及政策

生效时间	颁布机关	法规	主要内容
1993年11月9日	深圳市人民政府	《深圳市人民政府关于处理深圳经济特区房地产权属遗留问题的若干规定》	区分5种情形对历史遗留违法建筑进行处理。
1999年2月26日	深圳市人民代表大会常务委员会	《深圳市人民代表大会常务委员会关于坚决查处违法建筑的决定》	要求政府职能部门从多个方面依法清理、拆除违法建筑。
2002年2月	深圳市人民代表大会常务委员会	《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》、《深圳市经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》	特定违法私房和生产经营性用房，可以在按照一定标准补交地价和罚款后，进行确权。
2004年10月	中共深圳市委员会、深圳市人民政府	《中共深圳市委、深圳市人民政府关于坚决查处违法建筑和违法用地的决定》、《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》	成立深圳市查处违法建筑和城中村改造领导小组，依据不同规定政策处理1999年前后产生的违法建筑和违法用地历史遗留问题。
2009年5月21日	深圳市人民代表大会常务委员会	《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》	普查农村城市化历史遗留违法建筑，根据本决定以及土地利用总体规划、城市规划和土地利用计划的要求，分别采用确认产权、依法拆除或者没收、临时使用等方式，分期分批处理。
2014年4月1日	深圳市人民政府	《〈深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定〉试点实施办法》	对《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》规定的普查、历史遗留违法建筑申报等工作的细化规定。

三、涉及历史遗留违法建筑的IPO案例及分析

涉及历史遗留违法建筑问题的深圳IPO企业已过会的主要有：美格智能（002881）、开立医疗（300633）、崇达技术（002815）、赢合科技（300457）、茂硕电源（002660）。

纵观上述案例，证监会对于历史遗留违法建筑问题，一般关注点如下：

（1）租赁瑕疵厂房、土地的定性，发行人租赁相关房产、土地是否符合国家法律法规的规定，是否构成重大违法违规行为；（2）结合发行人所属行业分析瑕疵物业对发行人的影响，权属瑕疵的房屋、土地是否为发行人主要生产经营场所；可替代措施为何，实施可替代措施可能给发行人增加的成本。

1、崇达技术（002815）

瑕疵厂房、土地为崇达技术首次上会被否的原因之一。根据2012年10月中国证监会《关于不予核准深圳市崇达电路技术股份有限公司首次公开发行股票申请的决定》（证监许可[2012]1397）：“你公司目前所有生产经营房产均为租赁取得，其中87.77%租赁房产因占用农村集体用地未能办理房屋产权证书。你公司保荐机构及律师认为在农村集体土地上建造房屋出租用于非农建设不符合《土地管理法》相关规定。你公司存在租赁厂房和搬迁的法律与经营风险，但无明确、有效防范相关风险的策略和措施。”

崇达技术2015年7月第二次申报的反馈中，租赁土地、瑕疵厂房成为首个被关注的规范性问题，同时证监会要求崇达技术对前次申报被否的原因及整改情况进行逐项说明，包括补充披露发行人子公司江门崇达厂房目前的建设进度，发行人厂房搬迁的总体规划及进展，人员安置、土地使用等情况，上述搬迁是否对发行人生产经营产生不利影响，及发行人的应对措施。

于补充法律意见书七和补充法律意见书八中，崇达技术的发行人律师进行了以下几个方面的论述：

（1）发行人前次申报时相关房产权利人在集体用地建造厂房用于出租不符合《土地管理法》的相关规定，发行人作为承租人及租赁房产的实际使用人，存在租赁合同被提前终止和经营场地搬迁的经营风险。发行人子公司江门崇达一期项目自有厂房及配套设施仍处于建设中，发行人的产能仍主要集中在深圳崇达，尚未开始向江门崇达转移，除实际控制人出具承诺等之外，防范上述风险的策略和措施尚不明确。

（2）深圳崇达所租赁房产未取得权属证书的原因

根据深圳市规划国土委宝安管理局出具的《市规划国土委宝安管理局关于租赁生产经营场所用地有关问题的复函》（深规土宝函[2013]283号）、《深圳市人民政府办公厅关于深圳市崇达电路技术股份有限公司租赁生产经营有关问题的函》（深府办函[2015]118号），深圳崇达租赁的未能办理房产证的物业所用土地在深圳市土地利用总体规划所确定的规划建设用地范围内，属深圳市宝安区农村城市化历史遗留问题，目前未办理土地出让手续。

（3）深圳崇达所租赁房产是否存在权属争议或纠纷

深圳崇达自新全物业租赁厂房3处（共9,300㎡）、宿舍及食堂4处（共3,080㎡），合计12,380㎡。该等房产所用土地原归属于宝安区沙井镇新桥村，深圳市宝安区城市化后，原沙井镇新桥村变更为沙井街道新桥社区，该等集体土地由合力公司负责经营，该等房产由合力公司投资建设并委托新全物业对外出租。合力公司为根据《深圳经济特区股份合作公司条例》而成立的股份合作制公司，合作股占80.20%，集体股（集体资产管理委员会）占19.80%，因此合力公司及新全物业有权对外出租该等房产。

深圳崇达自宝恒源实业租赁厂房1处（共27,000㎡）、宿舍及食堂3处（共18,640㎡），共计45,640㎡。该等房产所用土地原归属于宝安区沙井镇新桥村，深圳市宝安区城市化后，原沙井镇新桥村变更为沙井街道新桥社区，该等集体土地由大庙公司负责经营，大庙公司将该等集体土地出租给宝恒源实业，该等房产由宝恒源实业投资建设并对外出租。大庙公司为根据《深圳经济特区股份合作公司条例》而成立的股份合作制公司，合作股占80.00%，集体股（集体资产管理委员会）占20.00%，因此大庙公司及宝恒源实业有权对外出租该等房产。深圳崇达已分别与新全物业、宝恒源实业签订了相应的房屋租赁协议并向政府主管部门办理了租赁备案手续。

（4）整改落实情况

A、出租方、实际控制人出具承诺及政府主管部门出具确认文件

上述物业出租方宝恒源实业、新全物业向发行人及宝安国土局出具承诺，承诺在未来十年内，不会将租赁房产及所用土地纳入城市更新改造拆迁范围。

深圳市规划国土委宝安管理局出具《市规划国土委宝安管理局关于租赁生产经营场所用地有关问题的复函》（深规土宝函[2013]283号），确认上述租赁房产所使用土地未申报城市更新单元专项规划制定计划，不涉及宝安区已批准的城市更新项目。

《深圳市人民政府办公厅关于深圳市崇达电路技术股份有限公司租赁生产经营有关问题的函》（深府办函[2015]118号），确认上述租赁房产所使用土地未申报城市更新单元专项规划和计划，不涉及深圳市及宝安区已批准的城市更新项目；根据出租人对深圳市有关部门所做的承诺，预计承租人在未来五至十年内可继续租赁使用上述物业。

发行人实际控制人姜雪飞、朱雪花向发行人出具《补偿承诺函》，承诺如在发行人与出租方宝恒源实业、新全物业签署的租赁合同有效期内，因租赁厂房拆迁或其他原因无法继续租用，将全额承担由此给发行人造成的损失。

B、新建厂房及产能转移

发行人原有四个生产基地，即发行人福永分公司、深圳崇达、江门崇达和大连崇达。为进一步减少深圳崇达所租赁的存在权属瑕疵（未办理权属证书）的物业可能给公司带来的经营风险，崇达技术于子公司新建厂房，将深圳公司、分公司的产能向子公司转移，并拟于子公司江门崇达实施募投项目，逐年减少深圳崇达租赁的瑕疵物业的面积、产能、销售收入及净利润。实际控制人进行了最后全额补偿的兜底。

截至2015年末，发行人（深圳崇达）共租赁集体土地之上的厂房（主要经营场所）占发行人及子公司所使用房产总面积的比例已降低至20.06%；预计至2016年末，该比例将进一步降低至13.71%；预计2018年末，发行人在深圳地区（深圳崇达）的产能将降低至20.90%，相应收入和净利润占比也将降低至30%以下。此外，江门崇达自有土地之上尚有空间进行厂房及配套设施的建设，为深圳生产基地的后续搬迁（如有必要）做了充足的预留。

据此，发行人律师认为上述房产的权属瑕疵不会对发行人的生产经营造成重大不利影响，认为通过采取上述整改措施，现已符合原《首次公开发行股票并上市管理办法》（证监会令第32号）第二十四条、现行的《首次公开发行股票并上市管理办法》（证监会令第122号）第十七条的规定。

笔者注意到，崇达技术所获取的政府部门证明认定崇达技术租赁的物业属于深圳市宝安区农村城市化历史遗留问题，目前未办理土地出让手续，未明确崇达所租赁的物业是否完成了历史遗留违法建筑的全部申报程序并被确权，亦未明确土地性质以及建筑物权属。

深圳市规划国土委宝安管理局及深圳市政府办公厅皆对崇达技术租赁物业的稳定性作出了说明，确认瑕疵物业所使用土地未申报城市更新单元专项规划和计划，不涉及深圳市及宝安区已批准的城市更新项目，预计发行人在未来五至十年内可继续租赁使用上述物业。较高层级政府部门的背书以及完善且正在逐步实施的整改措施对于崇达技术降低瑕疵物业带来的风险起到了较大作用。对于反馈提出的“在农村集体土地上建造房屋出租用于非农建设不符合《土地管理法》”、瑕疵房屋权属是否存在争议的问题，发行人律师的处理方式系论述出租方均为原集体土地所有人集体经济组织的继承主体以及房屋所有权人，并从崇达技术取得的政府部门证明中得出瑕疵物业所座落土地属于深圳市总体建设规划的建设用地范围的结论。

2、美格智能（002881）

美格智能向凤凰股份租赁位于深圳市宝安区福永凤凰第四工业区岭下路5号方格科技园和深圳市宝安区福永凤凰第一工业区兴业路46号，建筑面积合计42,044平方米。除位于深圳市宝安区福永街道凤凰第四工业区的一处建筑面积为5,390.13㎡的B栋厂房获得《房地产证》外，其余美格智能承租的土地及房屋，出租方均未提供该租赁物业的相关权属证明。

《关于请做好深圳市美格智能技术股份有限公司发审委会议准备工作的函》针对瑕疵房产的关注点进行了细化：（1）分类说明存在权属瑕疵的租赁房产的面积、用途、营业收入及所占比例；（2）瑕疵房产是否及时、完整履行了法定审批程序；（3）量化分析瑕疵房屋被责令拆除导致停工、搬迁对发行人正常经营产生的不利影响和经济损失；控股股东实际控制人承诺及时、全额补充发行人无法正常使用瑕疵房屋损失的计算方法等。

经查阅美格智能补充法律意见书三、补充法律意见书五，笔者认为，作为2017年过会案例，美格智能的反馈问题一定程度上反映了监管机构最新的审核标准，包括要求量化分析瑕疵房屋被拆除而产生的不利影响、经济损失以及控股股东全额补偿发行人损失的计算方法。其答复中如下几点对于实践具有较大的借鉴意义：

（1）美格智能在回复反馈问题中其租赁房产、土地是否违反《土地管理法》时，与以往其他案例“避而不答”、“避重就轻”不同，发行人律师援引了深圳特区农村城市化的若干法规论述美格智能租赁的历史遗留问题建筑座落土地不属于农村集体土地，故不适用《土地管理法》第63条关于农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设的规定。

除了引用法规进行定性分析，发行人律师披露了发行人所取得的政府部门证明。根据深圳市规划和国土资源委员会宝安管理局《关于深圳市美格智能技术股份有限公司项目用地土地性质及权属核查情况的复函》（深规土宝函[2017]340号），“……上述两地块实际使用人及地上房屋建筑物所有人均为凤凰股份”，确认了出租人凤凰股份为地块的实际使用人以及地上房屋建筑物的所有人；《深圳市人民政府办公厅关于深圳市美格智能技术股份有限公司租赁生产经营场所有关土地性质及权属关系问题的证明》（深府办函[2017]74号）确认发行人承租并使用的生产经营场所所处地块的土地实际使用人及地上房屋建筑申报人（深圳市农村城市化历史遗留建筑物申报人）均为凤凰股份。

深圳市规划和国土资源委员会宝安管理局局的复函与深圳市人民政府办公厅出具的证明对瑕疵房屋权属的描述表述存在差异。根据深圳市关于解决农村历史遗留问题的相关规定，如建筑、房屋等作为历史遗留违法建筑申报并经审查符合确认历史遗留问题的认定条件，缴纳了罚款、地价、鉴定等费用后，由区查违办出具《农村城市化历史遗留违法建筑确认决定书》，申报人在取得《决定书》后向市房地产权登记中心申请办理房地产初始登记。

（2）量化瑕疵物业可能造成的损失、实际控制人全额补偿的具体金额及偿还能力

发行人承租的出租方凤凰股份及其子公司明成物业未提供产权证书的房屋建筑物主要涉及发行人的喷涂车间、注塑车间、组装车间、检测、办公等。如发行人被迫搬迁，测算的搬迁工期为58天，搬迁费用约416.91万元，对发行人正常经营不会造成重大不利影响。综合考虑了发行人不同车间的机器设备、生产线数量及办公设备等计算得出如发行人被迫搬迁造成的经济损失约416.91万元，即实际控制人需要赔偿的全部金额。同时说明除美格智能外，控股股东、实际控制人王平先生还控制天诚控股等企业，以分析实际控制人具备履行上述损失的赔偿承诺的能力。

四、IPO中历史遗留违法建筑问题的处理建议

深圳农村城市化导致的“历史遗留违法建筑”具有一定的特殊性，上述案例中论述瑕疵物业属于历史遗留违法建筑是为证明在深圳市该问题具有一定的普遍性，其违法程度、被拆迁的风险可能略低于一般的违法建筑。深圳市关于农村城市化历史遗留违法建筑处理的相关规定为历史遗留违法建筑提供了确权及合法化的可能性。除深圳市外，广东省其他城市如广州、惠州、东莞等亦存在类似的历史遗留违法建筑，地方亦相应制定了相关的地方性法规。如果发行人能够取得历史遗留问题专管部门对瑕疵房产性质认定的文件，或国土规划部门出具的确认，说明房地产瑕疵具有某种程度上的“合理性”，或许更容易为监管层所接受。

历史遗留违法建筑所坐落土地的用途是否符合规划可能影响到发行人经营场所的稳定性、发行人持续经营能力，系监管层关注的重点。《深圳市人民代表大会常务委员会关于<农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定>试点实施办法》规定，“……对不属于严重影响现行城市规划的历史遗留违法建筑，规划国土部门应当根据历史遗留违法建筑建成时的规划（含城市规划、土地利用规划）及当事人申报并经街道办事处核查的用途进行规划土地审查。当时无规划，或者虽违反当时规划但符合现行规划的，应当从规划土地管理角度准予按照申报并经街道办事处核查的用途留用”。已过会的大部分案例中，瑕疵厂房所在土地大都属于工业用地，在用地规划上处于“深圳市土地利用总体规划所确定的城乡建设用地范围内”。历史遗留违法建筑如果符合现行规划，其拆迁风险将降低，有利于论证发行人经营场所的稳定性。

监管层的另一关注重点为历史遗留违法建筑一旦面临拆迁，对发行人持续盈利能力及利润的影响。因此瑕疵物业占发行人资产总额、租赁总面积占比、替代性措施的可行性、拆迁导致的额外费用、搬迁的难易程度较为重要。美格智能在反馈回复中说明了发行人瑕疵厂房的可替代性，不同车间、生产线的搬迁工期、费用以及控股股东对发行人补偿的具体金额及控股股东的补偿能力。

孙林 北京国枫律师事务所 合伙人

业务专长

公司证券业务、公司收购与兼并业务、常年法律顾问业务

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