欧洲一体化之殇：英国向欧盟提了4项“不可能提议”，脱欧不可避免？
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扑克导读
今日的欧盟，人们可能大多聚焦于难民危机、恐怖主义威胁和债务危机。然而，一个同样重要，甚至可能更重要的问题——英国和欧盟的关系（以下简称“英欧关系”），似乎被轻视了。事实上，这不只是英欧关系，更关系到欧洲一体化的未来。英国如果脱离欧盟（以下简称“脱欧”），无疑将使这个本已脆弱的联盟雪上加霜。
作者：陈德 来自：梦IMUNC
今日的欧盟，人们可能大多聚焦于难民危机、恐怖主义威胁和债务危机。然而，一个同样重要，甚至可能更重要的问题——英国和欧盟的关系（以下简称“英欧关系”），似乎被轻视了。事实上，这不只是英欧关系，更关系到欧洲一体化的未来。英国如果脱离欧盟（以下简称“脱欧”），无疑将使这个本已脆弱的联盟雪上加霜。2013 年，英国首相卡梅伦承诺如果保守党赢得 2015 年大选，将于 2017 年底之前举行决定英国是否脱欧的公投。2015 年，保守党赢得了下议院过半数的席位，卡梅伦成功连任首相。自此，卡梅伦政府开始和欧盟各国及欧盟开展有关英欧关系的谈判，并承诺尽快达成一个改革欧盟的协定后将英欧关系付诸全民公决。近日，卡梅伦首相在致欧洲理事会主席图斯克的信中列出了英国的四大提议
维护非欧元区国家的利益和欧洲单一市场的完整性；
提升欧盟的竞争力；
维护国家主权；
处理欧盟内部的移民问题。
本文将诠释这四大提议的具体内涵，分析这些提议折射出的欧洲一体化的方向性问题，并展望欧洲一体化的前景。
提议一：欧盟经济治理——欧洲一体化的方式之争
欧盟 28 国中，有 19 国采用了欧元。根据欧盟的宪制性条约《里斯本条约》，只有丹麦和英国拥有永久不参加欧元区的权利，而其余七国均有法律义务在未来加入欧元区。随着各成员国相继加入欧元区，同时各欧元区成员国不断采取措施加强经济一体化（如建立银行业联盟，资本市场联盟甚至财政联盟），英国担心自身利益受损，甚至被边缘化。金融业在当代英国经济中占有主导地位，若英国作为一个非欧元区国家的权利得不到有效保障，那么欧元区和欧盟经济一体化的发展对英国将产生不利影响。因此，英国要求建立具有法律约束力的条款以保障欧盟货币的多样性、非欧元区国家和欧元区国家企业平等的权利，非欧元区国家选择是否参与进一步经济一体化的自主权，欧洲单一市场的完整性，等等。
这一提议反映出欧洲一体化中“双速欧洲”的问题。“双速欧洲”的理念指的是一些有意愿在某些领域进行更深入一体化的欧盟成员国可先行一步，而无意愿的成员国可暂缓实行。事实上，今日的欧盟已呈现出不同速度、多层次的一体化形态：欧盟28国中有5国处于申根区之外；9 国处于欧元区外；英国、丹麦、爱尔兰等国在诸如司法与内部事务、国家安全、社会福利等一体化领域拥有“不参与权”（opt-out）。德国学者哈内马斯曾提出“核心欧洲”的倡议，呼吁有意愿的欧盟成员国进行更深度的政治一体化，先行探索欧盟的发展方向，为其他成员国树立典范。“双速欧洲”似乎体现出更大的灵活性，对于一个已经有28个国情各异的成员的联盟，似乎是一个包容多样性的不错选项。在此番英国的提议中，我们亦不难窥见“双速欧洲”理念的影子。但是，“双速欧洲”是一把双刃剑——一方面它确实可以在适应各国不同国情的前提下持续推动一体化，另一方面却可能使一些成员国沦为“二等公民”，甚至使欧盟碎片化。这正是英国一些精英所忧虑的：英国选择永久不加入欧元区，会否使英国遭受不公平的待遇，甚至沦为欧盟的“二等公民”？另外，如果允许成员国随意挑选自身愿意参与的一体化领域，甚至以有法律约束力的形式将此固定化（就如英国要求的），会否威胁到欧洲一体化的终极目标——“愈发紧密的联盟”，团结和一致性的原则，甚至使欧盟成为一个不确定的松散联盟？正因为对区别待遇的要求可能危及这些目标和原则，德国、法国等国领导人才声明成员国不能随意挑选一体化领域，只享受欧盟的好处，却不承担作为成员国的责任。关于“双速欧洲”的争议折射出对欧洲一体化意涵和终极目标的不同理解，笔者将在接下来的部分对此进行更详细的讨论。
提议二：提升欧盟的竞争力——欧洲一体化的意涵之争
卡梅伦建议提升欧盟的竞争力作为改革欧盟的重要一部分。英国支持欧盟完善单一电子市场，资本市场联盟的努力；欢迎欧盟新贸易战略的实施，特别是尽快完成跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定的协商，并与中国、日本、东盟开展自贸协定谈判；支持欧盟放松对企业和市场的监管措施，以激发市场活力，推动经济增长和创造就业。这些建议和英国的国情及保守党的理念密切相关：英国自撒切尔夫人执政以来一直大体保持着新自由主义的经济政策导向，英国政府对市场的监管程度在欧盟国家中处于最低的层次；保守党一直秉持着“大社会／市场，小政府”的理念，卡梅伦政府实行了财政紧缩、减少政府干预的经济政策。在欧盟层面推动新自由主义的经济改革，在卡梅伦政府看来，既符合自身理念，又符合他们对英国国家利益的规划。
以卡梅伦政府为代表的英国保守党相信，经济自由化和深化开放能推动欧盟走出经济衰退的阴影，而重振经济正是欧盟今日的重要使命和振兴欧洲人对欧盟信心的关键。他们看待今日的欧盟，更多是想将其建设为一个自由的单一市场，保障经济繁荣的联盟。至于社会、政治领域，国家政府应承担主要责任，欧盟只扮演次要角色。这种对欧洲一体化意涵富于经济自由主义色彩的理解，在荷兰、部分斯堪的纳维亚和部分东欧国家有相当多的认同者。与此相对的，是主张“社会欧洲”的派别（以法国、德国为代表）。此派主张欧洲一体化不仅仅是建立一个自由市场，而应该涵盖社会层面（劳工保护、社会福利、环境保护等）和政治层面的趋同。前欧盟委员会主席德洛尔（法国人）曾于 20 世纪 80 年代在英国伯明翰的一次工人集会上承诺为欧洲一体化计划加入一个“社会层面“。1990 年代欧洲一体化大跃进之际，标志欧盟诞生的《马斯特里赫特条约》（以下简称“《马约》”）包含了欧盟《社会宪章》，确立社会联盟为欧洲联盟三大支柱之一。而当时的英国保守党政府却对此强烈反对，并最终以保留不参与社会联盟的权利为条件之一批准了《马约》（布莱尔领导的工党政府执政后签署《社会宪章》并将其纳入英国国内法）。虽然今日提升竞争力已成为欧盟成员国的共识，以财政紧缩和量化宽松为代表的新自由主义经济政策也大行其道，然而这并没有从根本上改变以英国为代表的自由主义理念和法国、德国为代表的社会市场经济理念的冲突，以及由此引发的对欧洲一体化意涵的不同理解。
提议三：主权问题——欧洲一体化的方向和最终目标之争
第三点，英欧关系的核心——主权问题。关于这一点，卡梅伦提出了三点建议：
以“正式、有法律约束力和不可逆转的方式”终结英国朝“愈发紧密的联盟”方向努力的义务；
提升国家级议会的作用：一定数量的国家级议会应有权联合阻止“不受欢迎”的欧盟立法；
完全履行欧盟“辅助性原则”的承诺。
“欧洲人民愈发紧密的联盟”是欧盟的法律基石之一——《罗马条约》对欧洲一体化终极目标的表述。这一措辞被广泛诠释为欧洲一体化在经济、政治、社会、司法、外交、防卫各方面的不断拓展与深化，不可避免地涉及国家主权的让渡，欧盟超国家机构权力的增强，以至建立“联邦欧洲”或“欧罗巴合众国”。这种在欧洲大陆社会精英乃至某些国家普通民众中颇为盛行的理念，在英国却广受质疑在。历年的欧洲公民意识调查中，英国民众认同自己为欧洲公民的比例也是常年排名倒数。英国的“欧洲怀疑主义”（Euroscepticism）在欧债危机和难民危机的背景下愈发盛行，部分促成了 2015 年大选中反欧盟、反移民的民粹主义政党“英国独立党”（UKIP）支持率的大幅上升，更影响到了两大政党（保守党、工党）的政策。事实上，卡梅伦的脱欧公投承诺可视为应对欧洲怀疑主义思潮的政策。 在这种理念的驱使下，许多英国政界精英和普通民众对向布鲁塞尔让渡更多的国家主权抱持谨慎乃至反对的态度。英国媒体对欧盟的报道多为负面报道，在许多人眼中，布鲁塞尔的欧盟机构和官僚缺乏民主合法性、远离人民；欧盟和经济衰退、疯狂涌入的难民、官僚主义和效率低下联系在一起。反映在政策上，卡梅伦政府要求拥有更多民主合法性的国家级议会掌握更多决定立法的权力，而不是让高高在上的欧洲议会将缺乏民主性的法律强加于成员国。这又涉及到“辅助性原则”，亦即欧盟只应该于能在欧洲层面上得到更好解决的问题方面发挥作用，而其它方面国家应承担最主要责任。在英国看来，司法和内部事务、国防、社会政策均应由国家扮演主要角色。欧盟无限制地扩张权力对解决问题无益，更缺乏合法性。
在主权问题上，英国的主张更倾向于强调国家主权的重要性与对欧盟超国家权力扩张的警觉。与此相对的德国、法国、意大利等国则强调“欧洲人民愈发紧密的联盟”的最终目标，更支持进一步的一体化。欧洲主权债务危机和愈演愈烈的难民危机使这一根本性的路线之争显得更为重要：各成员国是将更多主权让渡给欧盟，持续推动欧盟走向联邦化，还是放松一体化带来的限制，赋予各成员国更大的自主性以更灵活地面对挑战？如果同意英国以有法律约束力的方式永久退出朝“愈发紧密的联盟”发展的进程，会否造成一个危险的先例，引发其他国家的类似要求，从而动摇欧盟大厦的根基？这一要求必然涉及到修改《里斯本条约》，而修约需要所有成员国一致同意，这似乎在 2017 年前是不可能完成的任务。
提议四：移民问题——最棘手的问题
第四，欧盟内部移民问题。此问题的根源在于欧盟的重要基石——自由流动原则，包括货物、服务、资本和人口的自由流动。在欧盟，任何一个成员国的公民可以自由前往另外任何一个成员国旅游、工作、学习、生活，平等享受公费医疗、公费教育、社会住房、政府补助等社会福利。这一权利，加上欧盟各国经济社会发展水平参差不齐，导致了欠发达地区人口向发达地区流动的现象。而英国作为欧盟最发达的国家之一，每年接受大量来自欧洲各地的移民。大规模的移民给英国的社会福利系统加上了沉重的负担，也引起本地人和外国人之间的冲突和摩擦，更有人利用福利体系的漏洞谋利、滥用自由流动的权利。限制移民的呼声日益高涨，卡梅伦政府因此要求加强移民审查，收紧福利（例如提议欧盟移民只有在工作四年后才能享受社会住房、失业救济等福利），以此减少来英的移民数量。
这一提议被一些欧盟国家的领导人形容为“最棘手的问题”。因为限制移民会潜在地威胁到欧盟的重要原则——自由流动。自由流动的实现，是欧盟最伟大的成就之一，也是欧洲人民自由、平等、团结的象征：曾经被各式各样的边界分割、被战火摧残的欧洲人民，今天拥有自由流动的权利——这是空前的宏大社会试验，是对狭隘的民族主义的超越。如果英国限制欧盟内部移民的政策造成任何对自由流动原则的损害，无疑将是一个十分危险的先例，其可能带来的后果不堪设想——欧盟的一个重要根基将可能崩塌，欧洲一体化的大业亦将遭受严重挫折。默克尔曾说“自由流动原则没有可协商的余地”。今天，当成千上万的难民涌向欧洲，自由流动的原则更是受到严重的考验。欧盟如何接受、登记、分配、安置难民？自由流动会否给混迹于难民潮中的恐怖分子带来可乘之机？如何在不破坏自由流动的前提下保证社会的安定？
总结：欧洲一体化的前景——蹒跚前行
在本文中，笔者根据英国首相致欧洲理事会主席的信大致梳理并诠释英国对改革英欧关系和欧盟的四大提议和要求，并由此引申出对欧洲一体化方式、意涵、方向与最终目标、移民问题与自由流动原则的讨论。笔者提出了许多问题和考虑点，那么，英欧关系和欧洲一体化路在何方？ 当然，笔者能力有限，不可能现在给出一个对如此宏大而复杂问题的解决方案。以下笔者将列出他人提出的几条建议，供读者参考：
英国脱欧问题和欧洲一体化问题的原因都可以归结为一个：欧盟各国的多样性。因此有区别的一体化似乎成为了最现实的选项。在允许各成员国以不同速度、不同方式一体化的同时，应恪守一些原则和底线以稳固欧盟的基础。可能的具体方案是设定适用于全体成员国的强制“核心标准”（例如贸易和竞争政策、内部单一市场和自由流动原则），而欧元、司法与内部事务、移民等一体化领域可以供成员国有选择参与。
至于英欧关系，英国提出的诸多要求涉及到“有法律约束力”的问题，其中有一些涉及修改宪制性条约。在 2017 年底之前如此仓促的时间内空难争取到所有国家同意修约，因此一个可能的解决方案是英国和欧盟达成一项协定，承诺在下次修约时满足英国的要求。
为了扭转危机重重的趋势，欧盟需要从根本上解决问题：她必须重振经济，创造就业，重新激发欧洲社会的活力，让欧洲人民恢复对欧盟的信心；她必须处理好难民危机，展现出解决危机的能力，平衡好欧洲本地人和移民的关切；她必须协调好不同成员国对一体化相异的态度，展现出足够的灵活性，但同时不放弃根本原则。总而言之，她必须通过通力合作、坚决改革让曾经给千千万万欧洲人带来希望的“欧洲计划”重获新生，走向复兴。
我们不可能预测未来。也许我们唯一可以确定的一点是：欧洲一体化走过了六十余年的历程，各成员国的利益交织如此之深，以至于一体化很难就此被放弃。因此，欧洲一体化最有可能的前景是——在不断的困难中蹒跚前行。
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