从“政党—国家”视角看中国报业发展进程
摘要 以往对于中国报业发展史的理解是将报社视为一个经营实体，从其自主性出发，按报业市场化改革进程对报业发展史进行划分。这种理解方式忽略了“政党-国家”的政权力量对于报业发展的影响。本文将政权力量视为一个变量，从这个视角出发，重新梳理中国报业改革进程，探讨其与市场力量如何共同作用，影响中国报业发展，并提出一个类型学分析框架，以此为中国报业发展史提出新解释。
如何理解改革开放之后的报业发展进程？现有研究对此已有诸多论述，并基本形成定论。基本的视角是将报社视为一个经营实体，从报纸发展角度对报业史进行划分。大致可分为：1992年之前，市场化改革摸索阶段；1992年至1996年，市场化改革启动阶段；1996年至今，报业集团成立后的全面市场化阶段。[1]这种分析是一种“报纸中心主义”的视角，将报业发展视为自身运营的成果，视其与市场经济发展同步，国家政策随着报业改革深入而进行调整。这种划分方式是从市场化改革进程角度对中国报业发展史进行阐释。
然而，在中国的报业发展过程中，“政党-国家”（party-state）的角色虽然一直没有远离，却似乎被置为结构性前提，而没有成为一个被充分讨论的重要变量。实际上正是“政党-国家”做出报业改革的决定，放松一系列政策，鼓励党报改革，对党报进行集中清理，加强舆论引导能力，乃至重新对党报进行扶持，并提出新的要求，这些都深刻影响了报业发展的历史进程。
因此，国家权力不应该成为结构性背景，而应成为一个变量，其与市场一起共同成为影响报业发展的因素。诚如奈特（Nettl）所言，国家应该成为一个有用的“概念变量”（conceptual variable）并以此区别于“操作变量”（operational variable）。“国家性”（stateness）的差异应该成为一个理解不同社会差异的原因。[2]因此，本文的分析旨在于从“政党-国家”的视角出发，将权力自身视为一个影响党报发展的变量，对党报发展史进行再梳理，从权力的视角对党报发展史进行再阐释，提出一个新的理解党报发展的框架。
一、1978-1996：“政党-国家”权力的弱化与市场导向的改革
自改革开放始，国家就是报业改革的主导力量，在国家引领的政治体制和经济体制改革下，报业改革启动，并逐步获得自主空间。1978年，《人民日报》等8家首都报刊联合向财政部递交报告，要求施行“事业单位、企业化管理”，尝试通过从事一些经营型性活动获得经济收入，以弥补国家财政拨款的不足。该报告经国家批准，成为党报改革的开端，也拉开了全国事业单位改革的序幕。1979年，财政部颁发《关于报社试行企业基金的管理办法》，再次明确报社是党的宣传事业单位，但在财务管理上试行企业管理的方法。1985年国家开始对报纸“断奶”，实行以“事业单位，企业管理，以收抵支，差额补贴，超额自留”为主要内容的新的财务管理机制。这不仅意味着党报财务收支由政府统包统管逐步变为自收自支，而且也意味着党报由生产型组织变为生产经营型组织。于此政策推动下，党报开始尝试逐步对现有经营体制进行改革，推动报纸增收。1985年，《洛阳日报》率先尝试“自办发行”，改革依赖邮局发行的传统订阅模式，走出党报面向市场的关键一步。这一阶段改革主要以政事分开为主线，确定报纸的社会化方向，通过改革解决报社机制僵化和工作人员动力不足的问题。
1992年，邓小平南巡后中国改革开放进程加快。以经济改革为核心，国家成为推动经济发展的最重要动力，并催生了一系列私有化企业。[3]经济体制改革促使中国原有政党政治发生了极大转变，包括经济活动同政治活动相剥离，改革经济管理制度，建立现代企业制度等。[4]
在传媒领域，政党和媒体都寄望于通过对原有体制的改革解决现有媒体运营高度依靠财政资助的问题。国家试图通过改革终止对媒体的拨款，促其自负盈亏，而为了结束对国家财政的依赖并解决资金来源问题，媒体自身亦大力推进改革，寻求更多经济效益。为响应邓小平提出的加快经济体制改革要求，国家新闻出版广电总局于1992年出台一项重大改革决定，要求主要报纸实现与政党机构的分离，例如《人民日报》，要在1994年前实现经济独立。1993年，中共中央印发《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》中明确指出，事业单位改革的方向是实行政事分开，推进事业单位的社会化。各级党政机关尤其是中央和省级机关要减少对事业单位的直接管理。促使事业单位成为面向全社会提供服务的独立法人，并促使事业单位与经济建设相结合。[5]这为深入媒介市场化改革奠定了政策基础。
政府将报业作为信息产业的一部分，以期获得新的经济增长点，并以此推进报业转向市场化。与市场化改革相伴的是，官方对于媒体的管制也出现了变化。包括放宽申请设立报纸的程序、取消广告篇幅不得超过版面八分之一的规定等，报纸的扩版或发行周末版也都被允许。这种指向市场化的改革导致媒体领域发生了一些结构性变化。首先，党政部门在媒体机构中被弱化。非党组织和官僚化政府所经营的报纸数量激增。其次，市场化报纸增加，社会组织的报纸下降。第三，媒体呈现出官僚化，去中心化和分散化的趋势。最后，在媒介控制的边缘地带，出现了一些类独立报纸。[6]
从这段报业发展史中可以看到，从1978年起到1996年，执政党试图弱化党政机关在报社管理中的角色，更加突出报社的“企业化管理”属性，“政党-国家”权力式微，执政党不再对党报进行财政拨款，并推进党报市场化改革。作为事业单位管理体制改革的一部分，党报改革与一系列政治体制改革同步，行政权力逐渐退出，市场逐渐成为主导性因素，这种“权力的转身”是国家主动完成的。但在1992年之后，其造成的客观后果是，以全面推进市场经济改革为背景的媒介市场化改革，使媒介与政党的关系发生了转变，报业呈现出多元发展与去政治化的特点，报纸成为了一种被公众消费的商品，而并非仅仅是党的宣传工具。
二、1996-2010：
以市场手段完成权力集中
以市场化为导向的报纸发展促使报业最终形成了种类繁多，言论各异，难以管理的分散格局，这对执政党的舆论引导工作造成挑战。执政党于此引领了一场报业集团化改革，一方面使报业集团资本化，通过市场手段持续获得良好经济效益，另一方面通过集中，加强管理，形成以党报为核心的报业集团。
1996年，在政府主导下，中国第一家报业集团广州日报报业集团成立，报业集团的出现在政府主导的报纸市场化改革中具有标志性意义。政府寄望于报业在信息产业的大发展中获利，同时又希望以党报为核心的报业集团能加强对于舆论的引导。通过成立集团的方式，报业集团内部可以对不盈利的党报实现交叉补助，同时实现对那些小的非党报纸的兼并。党报集团的成立是有条件的，为了便于控制，只有拥有一定数量子报，在地方具备较强影响力的报纸，才能组成报业集团，并且报业集团必须以党报为核心。这样的改革既能通过市场，解决党报依赖政府财政的问题，又能通过集中，保持党报的中心地位。
1997年，政府明确提出目标，报纸应不再向原有一样单纯追求社会效益，而是在社会效益优先的情况下获得经济效益与社会效益双赢，这种指向经济效益的改革越来越显现出 “规制下的市场化改革”（regulated marketization）特征。国家出台一扶一减的政策，即逐步建立起一批政治上坚定、经济实力坚强、管理有方的报业集团，以此来引导市场和舆论。然后通过行政和市场的手段，逐步将一些质量低的报刊挤出市场，达到优胜劣汰，加强管理的目的。[7]
加入WTO后，国家进一步推进报业市场化改革，以此在可能到来的国际竞争中占据先机。2003年6月，新闻出版总署、中宣部、国家邮政局联合发布了《关于报刊出版单位暂停征订活动的通知》，要求除科技期刊外，其他报纸期刊的出版单位至2003年9月底，暂停2004年度一切报纸期刊的征订活动。随后的一系列用以应对加入WTO以后的市场规则变化的改革，包括在党报实行“管办分离”—报刊工作人员不再与党政部门公务员混岗；“财务分享”—报刊实行自主经营、独立核算；“发行分离”—党政部门及其工作人员不得为报刊发行和承揽广告业务提供各种便利。与以上改革相伴的是对于党报的集中清理，此轮党报改革后，省级党政部门只主管主办一报一刊一公报，对原有省委机关刊物进行合并或整改属性。市级党政部门报刊只保留一份党报，除党报的子报子刊外，其他一律划转党报。县级报纸中除中共解放前创办的和用民族文字出版的之外，全部停办。[8]
可见，1996至2010年的党报发展始终处于市场与“政党-国家”权力的交织中，通过市场力量，实现对党报的集中管理，便于加强执政党的意识形态工作。报业在力量的交替遮蔽下发展，形成了独特的生存原则。报纸一方面以市场需求为导向，提供读者需要的信息，并在局部形成了新闻专业主义理念；[9]另一方面又要做好意识形态宣传工作，承担起“喉舌”功能。这两种逻辑及其背后的新闻生产原则对新闻从业者的影响或许正可以用来解释一项于2002年进行的实证调查结果，该调查结果显示，彼时“党的新闻事业”和“专业主义新闻”两大范式在中国大陆的新闻从业者并存。[10]
三、2010至今：“政党-国家”力量统领
报业市场化改革的一个结果是，党报集团虽然发展迅速，但收益较好的主要是其中的都市报。除《广州日报》、《南方日报》等个别地方党报发展较好之外，中央和省级党报并不如市场化报纸发展迅速，也无法取得与之等同的经济效益。从发行来看，普通市民对党报的订购意愿并不强。而迅速发展的新技术则带来媒介格局变化。2010年后，手机媒体迅速崛起，进一步侵蚀了传统报业的生存空间，报纸读者进一步流失，广告营业收入进一步减少。新媒体的发展给报业造成了巨大冲击，并且这种影响在持续加深。
党报集团的衰落将影响执政党的舆论引导能力，执政党认识到这一问题，通过多种手段重塑党报权威，强化党报舆论引导能力，“政党-国家”成为这一时期的统领力量。
首先是重启财政拨款，向那些经营面临困难的报业集团提供财政支持，保证党报的正常运营。例如，2015年宁夏回族自治区政府向宁夏日报报业集团拨款6100余万，[11]主要用于行政事业单位运营和职工工资发放。2015年云南日报报业集团部门财政拨款收入为4667万元，占集团总收入的6.76%。[12]
其次，为解决党报发行量持续下降问题，执政党通过行政命令方式，要求各级党委、政府要做好党报订阅工作。近几年来，每到年底，各级党委宣传部都会召开专门党报党刊征订会议，布置第二年党报党刊增订工作。征订的党报包括中央级党报、省委机关报、市委机关报和主要党刊杂志。与会人员包括党委宣传部门主要领导、邮发部门主要领导、中央（驻地方）、省级（驻地方）和地方党报相关负责人等。宣传部领导在会议上表明，党报征订工作是一项政治任务，必须要当成一项重点工作。要保证征订专项经费充足，并可采用党费订报。要保证征订范围和数量的扩大。党报每年都有一个计划发行基数，要求其必须完成。完不成的，由宣传部兜底买单。[13]
第三，各省、市级党政部门采取一系列措施推进党报发行。例如，为做好《湖北日报》发行工作，湖北省委组织部、省委宣传部等5部门联合下文，要求在省委及各市、州相应成立党报发行督查室。在省直机关实施“财政划拨、集订分送”方式，由省直机关工委按订阅范围下达计划指标，由省财政一次性划拨专项订报资金到《湖北日报》，并确保每年一定比例增速。[14]河南省则要求全省至少要保证200个人拥有一份《河南日报》。 [15]
此外，执政党还通过下发指导意见和下拨专项基金的方式，直接从财政上扶持党报集团，对党报提出新要求，目标是加强执政党在媒体领域尤其是新媒体中的舆论引导能力。2014年8月18日，中共中央全面深化改革领导小组第四次会议审议通过了《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》，对新形势下如何推动媒体融合发展提出明确要求：要推进传统媒体和新兴媒体在内容、渠道、平台、经营、管理等方面深度融合，建成几家拥有强大实力和传播力、公信力影响力的新型媒体集团。为推进新型媒体集团建设，政府向一些地方党报集团提供专项财政支持，助其发展手机客户端等新媒体业务，在新媒体领域构建影响力，将党报内容生产与新媒介融合，并将党报置于核心，目的是在新形势下推进党报集团的改革，发挥传统主流媒体的引导作用。
各级政府下拨专项基金支持传统媒体与新媒体融合，我们以上海和广东两地政府对报业集团媒介融合的扶持为例。上海市委、市政府于2014年起从市级财政出资对《解放日报》和《文汇报》各给予每年5000万元补贴，作为新媒体发展基金。2014年7月，上海报业集团推出手机客户端“澎湃新闻”和“界面”。2016年，上海市委书记韩正在视察《解放日报》报社时指，中央要求推进主流媒体深度融合，以此在新形势下不断提高主流媒体的传播力和影响力。广东省委、省政府也从2015年起从本级财政中每年给予《南方日报》7000万元、《羊城晚报》5000万元作为补贴，助其发展新媒体，尤其是手机客户端业务。2015年4月和10月，南方报业集团推出手机客户端“并读”和“南方+”。广东省委宣传部副部长，南方报业传媒集团党委书记、管委会主任莫高义认为，要重塑党报中心，以党报引领新媒体，在重大主题宣传和社会热点引导方面，形成舆论引导合力。该机制已获中宣部肯定，并将向全国媒体推介。[16]
以上可见，2010年后，受多种因素影响，“政党-国家”重新成为这一时期决定党报发展的统领性力量，市场力量逐渐退居次要地位，与之相伴的是，政府通过多种行政手段，直接参与报业集团的财政、发展目标、媒介融合战略，甚至新闻业务工作，这与报业改革初期行政力量的退出，形成了鲜明对比。
四、结论：引入政权力量的类型学框架
本文梳理了从1978年起至今，“政党-国家”引领下的报业改革，及其与随之而生的市场间的关系。在一个维度上，报业发展与政权力量相关，在另一个维度上，市场力量也是影响报业发展的重要因素，因此，我们可以按照“政党-国家”的政权力量与市场力量，建立类型分析框架，对党报的发展过程进行划分。（图1）
图1 政党—国家引领下的报业发展过程类型分析框架
如图1所示，当“政党-国家”没有改革意愿，且市场力量较弱时，新闻体制改革不会发生。1978年至1996年，执政党推行报业体制改革，为减少报业对政府财政的依赖，报业逐步市场化，报纸以受众需求为指向，呈现出多元发展和去中心化的趋势，在此阶段，政权力量相对弱势，市场力量成为主导。1996年至2010年，执政党成立以党报为核心的报业集团，并开展报纸清理，对报纸进行集中化管理，加强意识形态工作，强调党对报纸的领导不能改变；但同时为了在崛起的信息产业中获利，并主动应对加入WTO的挑战，报业集团以市场化方式进行运作。市场与政权力量交叠在一起成为此时期影响报业发展的因素。2010年至今，新媒体迅速发展，挤占了报业的空间，政府重新对党报集团进行拨款，维持其财政平衡；同时，政府下发报业改革指导意见，选择发展较好的报业集团，对其进行专项拨款，要求其做好新媒体平台建设工作，完成传统媒体与新媒体的融合，保证执政党在新形势下引领意识形态的能力。政府在媒介融合的过程中起统领作用，政权力量成为决定性因素。
可见，报业的市场化改革之所以复杂，是因为其本身除了作为商业的一部分，向受众提供商品化的信息之外，其与执政党的意识形态工作密切关联。媒体的市场化改革是中国经济市场化改革中的一部分，但与其他行业不同，执政党在媒体的市场化改革中一直扮演重要角色。市场力量和政权力量成为影响中国党报改革的因素，当政权力量弱化，市场力量凸显时，党报遵循市场规律，表现为党报与财政资助、党政机关的分离。当指向“政党-国家”能力建设，市场力量较弱时，保持党报稳定发行，增强党报舆论影响力成为关键。党报集团重获财政拨款，在行政干预下得以持续运营，并以增强舆论引导能力为目标。
信息传播的一般规律是，只有那些受众乐于接受的信息才能有更好的说服效果。[17]因此，执政党面临的挑战是如何在强化意识形态的同时，保持媒介能传播为受众所接受的信息。市场逻辑是以受众需求为指向的，一旦被弱化，信息本身能否被受众接受值得怀疑。因此，即便政权逻辑超越市场逻辑在当下成为主导，但媒体产品仍需按照新闻规律生产，在经营层面，媒体仍按照市场规律运作，这使得媒体在国家权力下保有生存空间。
中国报业乃至整个中国媒体的发展实际上都在这两个维度展开，如果单纯从媒体自主性出发，根据媒体自身发展进行断代，可能会对媒体发展史产生误解。例如，以报业发展的具体例子来看，在传统的报业发展史中，1996年报业集团的成立被视为报纸市场化的标志性事件，也因此1996年被视为报纸市场化改革的关键年，但引入“政党-国家”的权力视角后，我们发现报业集团成立的逻辑中还应包含权力对于报纸集中和加强舆论引导能力的期待，1996年恰是政权力量重新介入报业改革的转折点。因此，引入“政权力量”这一维度能够更好地理解改革开放之后中国报业的发展，并进而对一系列看似复杂而矛盾的改革，提出新的解释。
➤ 作者简介 陈鹏, 中山大学传播与设计学院博士研究生
➤原文刊载于《新闻界》杂志 2017年第2期 2页至6页
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支庭荣丨“后真相”时代：话语的生成、传播与反思——-基于西方政治传播的视角