一个很“脏”的经济大县，急了，要怎么破？
安徽一采煤农田塌陷成泽国，水面藻类泛滥如泼红漆，园屋泡在水里。视觉中国供图
煤炭的黄金十年将凤台县送上安徽省GDP十强县位置，但也让它面临着纷繁复杂的环境治理沉疴。
随着新环保法的实施，从上而下的环保责任要求与自下而上的环保民意压力，让凤台这个资源大县，走上了环境治理之路。
在科技和法治支撑日益强大的今天，环境治理如何走向现代化，已是不得不面对的课题。
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安徽省淮南市凤台县，古称下蔡，认识它要从几个显著特点开始：全国深井采煤第一大县；淮河、西淝河过境，水路运输发达；地处淮北平原，基本农田占全县一半以上的面积。
这些对外介绍的特点，在凤台县环保局长盛辉眼里，却意味着特殊的“麻烦”——
产煤的地方，给人的印象总是黑乎乎的。除了脏，深井煤矿开采还带来了大片农田和农舍沉陷，对自然环境破坏严重，隐藏着复杂的补偿、搬迁和安置等矛盾；
煤炭外运中，汽运带来扬尘污染，如果选择水路运输，包围着县城而过的淮河两岸，大大小小的码头、堆场和洗煤场，则会让整个凤台县笼罩在随时可能袭来的黑色粉末中；
大片基本农田，每到夏秋两季，上面是中央秸秆禁烧的要求，下面是农民四处点火焚烧的压力，这让处于中间责任层的县环保局乃至县政府班子，不得不全员上阵地毯式巡逻灭火。
盛辉眼里的这些“麻烦”，摆在凤台县领导班子桌面上，就是青山绿水与真金白银的衡量与取舍。
从2002年到2012年的煤炭黄金十年，将凤台县送上安徽省GDP十强县位置，但也让它面临着纷繁复杂的环境治理沉疴。
这样一个县要治污？它究竟是一道选择题，还是一道计算题？
隐忧初现
有一天，凤台县县长袁祖怀站在凤台国际饭店门口，正和一批客人介绍凤台，一阵大风刮来，夹杂着黑色煤粉的灰尘，落了满头满身，场面尴尬。
这个画面和当时内心的崩溃感，袁祖怀至今难忘。
从上世纪90年代起，凤台地下120亿吨煤炭，就像一个巨大的宝盆，吸引着人们向地层深处不断掘进，先后兴建了张集、顾桥、顾北、丁集等煤矿，最高峰时，年煤炭产量4000万吨。
为了把这些煤炭运输出去，成本相对低廉的水路，成了不二选择。
凤台国际饭店就坐落在淮河河畔。淮河两岸，不到百米的间隔，历年建起的小码头、小堆场里，黑色煤堆像连绵的小山一样，就算没有大风，一辆车子经过，卷起的黑色扬尘，也够人难受一阵子。
凤台县城的淮河岸边，等待为煤炭堆场卸货的大妈。 李瑾 摄
住在淮河北岸的一位县政府公务员回忆，每天早晨，他认认真真打扫一遍屋子，等到了下班回家时，落满灰尘的地板，脚踩上去，就会留下清晰的印记。
“是很脏，但靠煤‘吃’煤，大家都习惯了。”
凤台县长期头顶全国深井采煤第一大县的名头。2008年，煤炭价格最好的时候，凤台GDP总值130.7亿元，位居全省第4，与第1名的无为县相差不到30亿元。
然而，2012年，袁祖怀上任凤台县县长这年，煤炭“黄金十年”宣告结束。凤台县当年全年的GDP总值为215.2亿元，掉落到全省第6名，与第1名的肥西县相差了201亿元。
2013年、2014年，煤炭价格的颓势不减，凤台县的排名，两年再降3位。
尽管凤台的GDP总量始终稳定保持在220亿元左右，但相对于其他县的快速发展，靠煤炭吃饭的凤台，像是被那挖空的地下黑洞紧紧攥住，难以动弹。
采煤沉降区，一所坍塌的民房。 李瑾 摄
在凤台人看来，几个大煤矿和电厂属于央企、省企，凤台从中得利不多，但所有的环境代价却要凤台承担。
这样的感觉，在煤炭价格走低的几年，更显突出。
过去一段时间，因为煤电基地建设的快速推进，一些煤炭企业在征地手续没有办理、塌陷区群众没有得到妥善安置和补偿的情况下，采取了先采后征，先塌陷后补偿的办法。随着时间的推移、社会经济的发展，这让原本就充满争议的补偿方案愈发显得“不合时宜”，群众不满和社会矛盾日益累积。
袁祖怀毫不讳言，“凤台的上访量不小，很头疼，也困扰着凤台县的发展。”
“一煤独大”的格局，凤台县领导班子不是没有做过扭转的努力。然而，固有发展模式的惯性下，转变谈何容易。
看着凤台县的经济构成表，县里不少领导的内心不止一次地自问，怎样才能走出环境困局？
凤台县内在的环保矛盾还未解决，外部的环保压力却已层层袭来。
禁烧窘境
2013年1月，包括北京在内的中国东部持续近一个月的严重雾霾天气，激发的民间环保治理诉求，向各地政府管理者涌来。
此后，在一次次的雾霾天中，整个社会都在思考同一个问题——经济发展是为了什么？
环境问题在倒逼发展方式的转变。大气治理，首当其冲。
在凤台县环保局监测站总工程师徐中根的记忆中，从2012年开始，国家关于秸秆禁烧的执行，突然严格起来。“你在田头烧秸秆，咔嚓，头顶的卫星就给你拍到了，环保部全国通报，县里的压力可大了。”
研究发现，在焚烧秸秆高发期出现的严重污染天气中，焚烧秸秆带来的污染物对雾霾的贡献率可能达到20％左右。因此，秸秆禁烧成为全国大气治理中，首先被重视起来的措施。
而我国秸秆焚烧最严重的区域之一在淮河流域，特别是江苏北部，安徽北部，河南中、南部，山东南部，时间为每年6月。
徐中根说的“咔嚓”拍照，是一种遥感监测技术。国家环保部每天通过卫星遥感，监测全国范围内秸秆焚烧火情，并实时发布全国火点统计。凤台县，恰恰就处于重点监测区域。
从卫星遥感监测开始，凤台县被拍到过两次，县长袁祖怀心有余悸。“每天忙着四处巡查火点，可还是有堵不住的时候。”
头上有“天眼”，凤台县的官员们忌惮着，但农田里的农民可不管这些。
环保局长盛辉形容，秸秆焚烧厉害的时候，遮天盖日，刺鼻呛人。有时候，他在屋里开会，眼睛都能熏得流泪。要是秸秆是湿的，烧起来烟更大，县城里都能看到大片烟灰落下来，飘得到处都是。
作为农业大县，凤台每年夏秋两季收割季，农民四处点火，全县干部日夜巡逻，那场面，盛辉形容，“疲于奔命”。
袁祖怀在淮河岸边调研堆场码头治理情况。 李瑾 摄
徐中根记得，2014年，他包了3个镇共20多个村，光村干部值守点就设置了30多个。县里包保的干部，每天需要开车巡查一遍值守点，一是查看基层人员是否到位尽责，二是路上遇到火点也好及时扑灭。
几乎整个6月，盛辉白天上班，到了傍晚6、7点，吃过饭后就开着车到自己包保片区巡逻，回到家里经常要到夜里12点多。想起自己第一次灭火的情景，盛辉记忆犹新。
那是2014年，县委刚开完会，盛辉就接到通知说，朱马店镇有人焚烧秸秆了。
等盛辉赶到现场，火已经烧得很大，一浪一浪地，像是一条条火龙。他从附近老百姓家抄起扫帚，冲上去，迎着火头就打，用了个把小时，才终于灭掉了一条火线，可旁边还有火在着。
这一次灭火，对盛辉触动很大。“你在灭火，着急得要命，可老百姓都在围观，没人愿意帮忙。他们觉得还不如烧完了，这样明年地肥收成好，干部都是吃饱了没事干。”
环保治理的孤立感，萦绕在盛辉的心头。
秸秆禁烧期，县环保局全部人马只有40多人。在国家环保部的监测压力下，整个凤台县的干部，几乎全员上阵巡查，县长袁祖怀也不例外。
有一天，巡查跑了4个小时后，司机告诉袁祖怀，“今天巡查，车已经跑了300多公里了。”
袁祖怀心里一惊，“凤台才多大，这不是办法啊！”
环保紧箍咒
从秸秆禁烧的疲惫开始，环保压力倒逼出来的主观治理意识，在凤台县领导班子中一点点积累。
分水岭，从2015年1月1日开始。
被称为“长出钢牙”的新环保法正式实施，对地方环境治理责任提出了全新的要求。
为了让新环保法确立的新规得以实施，国家环保部启动了54项配套文件、规章制度的制定工作。“按日计罚”“查封、扣押”“限产停产”等新规实施细则一一出台，“行政追责”“行政拘留”等其他50项配套文件也陆续颁布。
短短两年时间内，环保部约谈地方负责人、环保督查组开展地方巡查、法律赋予民间公益组织环境公益诉讼的权利……
一道道环保紧箍咒，层层念到凤台县，所有人都感受到了前所未有的环保政治压力和法治压力。
袁祖怀觉得这些压力来得挺好。
不管是凤台县委县政府领导班子，还是人民群众，如果对环保的认识尚有分歧，或者说环保局长盛辉曾经感觉到的那种孤立感依然存在，那么环境问题就很难解决。如今，有了“尚方宝剑”和自上而下的环保督查压力，凤台的环境治理关系，就有了强力理顺的机会。
“青山绿水就是金山银山”，这是政治要求；新环保法的实施，这是法治要求。
凤台县环保局的工作人员注意到，县委县政府领导班子对环保的要求开始强硬起来，领导们大会小会上说的话、布置的工作，很多都和环保有关了。
凤台县环保局一位执法人员回忆，以前，执法队到县里一个工业开发区执法时，企业很快就找到县领导打来电话，“都是县里招商引资来的企业，以后别去了。”
环保局执法大队队员心里窝火，谁都没拿环保当回事，不去就不去吧，惹那麻烦干什么。
环保局监测站工程师徐中根以前是老师，后来考到环保局工作。开始那几年，他觉得工作很轻松，比当老师时每年有两个假期还惬意。现在，加班才是常态。与过去“不惹麻烦”的想法不同了，环保局的工作人员开始掂量，如果放任污染企业不管，以后被问责怎么办。
环保局局长盛辉内心感受到的责任压力，比别人更大一些。
“别看秸秆禁烧期累成那样，但这也只是环保工作的一部分。环保局的工作，大量集中在国企、省企，真正的难点也在这儿。”盛辉说。
顾桥镇煤矿、电厂都有固体废物排放，煤矸石、粉煤灰随意处置，引发大量环保问题。
2015年春耕插秧之前，环保局发现，顾桥镇一家大煤矿企业门口的永幸河快淤死了。这条1978年完工的人工水利灌溉渠，至今对凤台的农耕灌溉起着非常重要的作用。
盛辉赶到现场一看，不过10多米宽的永幸河道里，绵延上百米的黑色淤泥堆积。再不清理，春耕灌溉就要受到影响了。
煤矸石是煤炭生产的固体废料，但里面还有一些煤，煤矿企业就会把这些煤洗出来。因为加工粗糙原始，含有大量固体煤灰的洗煤水就直接排进了永幸河。
“企业都这么干，不用一个礼拜，永幸河就能堵死了。”盛辉记得，环保局施压负有主要排污责任的5家企业，筹集来500多万元用于清淤。即便如此，盛辉也一点不敢松懈。整整一个月，盛辉的上班地点改在了清淤点儿，天天盯着施工。
“我不去，插秧前河道清不出来怎么办？县里要问我的责啊。”盛辉解释道，“再说，企业也需要通过环保局的工作方式，认清环保形势。”
科学治理
企业要守法，靠环保局几个人突击检查？
县长袁祖怀觉得还不够。
“你说企业污染了，要罚款也好，要停产也好，拿不出证据来，怎么执法？”袁祖怀说，水污染，有排放路径可以查；土壤污染，不是一天两天的事，也有据可查；空气是流动的，大气污染找谁负责？
一次偶然的机会，电信企业的工作人员告诉环保局工作人员，遍布全县的通信信号塔上，可以安装视频监控查看火点。这个办法，让凤台县的秸秆禁烧工作一下子摆脱窘境，从人海战术步入科技治理。
这一变化，启发袁祖怀开始思考，环境治理本身就是一个产业，如果找到一种科技手段，既能为环保执法提供科学依据，又能发展成为凤台县的绿色经济，岂不是一举两得？
很快，专注于煤矿井下大气监测治理的一家科技公司，成了凤台县大气治理的合作伙伴。
2015年下半年，这家公司开始研发大气污染网格化管理方案，经过一年时间的研发，一种大气监测设备亮相凤台。
凤台县环境监测中心。 李瑾 摄
白色的铁皮盒子里，包括温度、湿度、风速、PM2.5、PM10等24小时在线数据监测设备。设置在凤台县政府大楼里的监测中心，一块大屏幕上，从91个监测点传回的数据实时显示。工作人员可以随时调取任意一点的监测数据和历史数据，软件还可以对数据进行分析，对超标点报警显示。
这套刚上线不到3个月的系统，已经投入近2000万元，它寄托了凤台县科学治理大气污染的雄心。按照规划，未来全县按照2公里×2公里划分的网格，每个点都会安装一台监测设备，采集的数据每周出一份分析报告，提供给环保局。
现在，首批安装的91个监测装置，确保了每个乡镇都有一个。在煤矿、电厂、工地、堆场等污染敏感域附近，监测装置布点更为密集。
通过环境监测设备，环境污染数据实时显现。 李瑾 摄
眼下，放下难啃的央企、省企不谈，就说凤台县政府内部，即便是拿到了监测诊断，下一步如何治理的部门责任划分问题，仍然需要摆到桌面去谈。
3月底，就在记者到凤台采访前两天，徐中根就根据一个监测数据报警点，发现了一处新的扬尘污染源。
这个监测点位于凤台一桥上。放眼望去，大桥两侧的淮河岸边，春天的树枝葱绿，油菜花田金灿灿的。徐中根开车从桥上来来回回地过，一切看上去都很正常。“难道是监测设备不准确，它错了？”他不死心，亲自到桥下走一趟，这才发现了一个没有硬化地面的新设停车场，大货车进进出出带起扬尘。他断定，这就是罪魁祸首了。
污染原因找到了，就这个污染点来说，下一步会怎么治理？
这个问题也难倒了环保局。
“停车场的问题，归交通运输局还是城管局？要掐掉污染源，如果进行地面硬化，谁出钱？这些问题涉及到不同部门职责，环保局解决不了。”徐中根说。
现在，这个污染点的问题，由环保局局长盛辉交到了分管县领导面前等待“裁决”。
有了一套先进的大气诊断手段，找到了污染原因，问题涉及到不同部门时，如何协调不同部门的利益，如何划分不同部门的职责，怎样杜绝部门间扯皮推诿不作为，又成了县委班子需要用机制建设一揽子解决的新问题。
治理之难
对管理者来说，科技也好，法律也罢，都是对环境治理的强力支撑，却并不是全部。环境治理的现代化，别说对凤台县，就是对整个中国，都是一门正在探索、不断改进的课题。
凤台县的“十三五”规划中，一个重要目标是成为国家级生态文明建设示范县。
生态文明示范县，是2016年1月由环保部在原有国家生态文明建设示范县基础上升级的一个评选。考核指标包括生态空间、生态经济、生态环境、生态生活、生态制度、生态文化等6大领域38项指标，涉及到规划环评执行率、工业用地增加值、环境空气质量达标情况、农村卫生厕所普及率等方方面面。
对凤台县来说，要达到这个目标，首先需要编制一个生态规划，搞清楚家底现状，制定改进措施。
然而，就是这样一份生态规划，凤台县四处寻找，居然没有单位和部门能接。最终，县里找到安徽省里的一个研究团队，作为新课题在做。
到了微观的环境治理上，过去粗放式发展遗留下的问题，现任凤台县委县政府必须用时间、金钱和法治来一一消化。
从去年10月开始，凤台县组织了公安、海事、河道、环保等相关部门对凤台二桥周边先后开展了两次环境集中整治行动，清除煤砂等物料堆场44个。
码头整治工作同时进行。县里的一份统计显示，他们曾开展多次联合集中执法行动，出动警力600余人次，参加行动人员2000余人次，动用大型机械近百台，运输车辆200余辆。
依法办事，是整治清理的核心。营业期限到了的，不再审批；合法的码头，由于环保需要拆除的，该补偿就合理补偿。
当然，现实的情况，远比治理原则更为复杂。
按照规定，码头的审批权在海事局，岸上的堆场审批权在河道局。然而，海事局隶属于淮南市直接管理，凤台县无权对码头审批进行干预。“我们只能让河道局不再续批堆场了。没有堆场，码头合法也没法用了。”袁祖怀有点无奈。
动人利益的事，是最难的事，但袁祖怀也坦然。“只要守住依法治理这条红线，干什么事都有法律依据，我们也就问心无愧了。”
相比看得见的“黑”，更让凤台县头疼的是，采矿之后的沉陷治理难题。
离新集镇一家煤炭企业旁的堆场没多远的地方，一片开阔的湖面映入眼帘。几年前，这里还是良田，岸边布满裂痕坍塌的房子里，也还有村民居住。地下600米——相当于中国第一高楼上海中心大厦的高度，煤炭采空之后留下的“黑洞”，拉扯着地面向下沉陷。之后，雨水和地下水一点点将这“黑洞”填满，掩盖了一切，留下表面的平静。
“县里正在做水面漂浮式光伏项目。”袁祖怀介绍说。
在一份公开的报道中，凤台县一个1万亩的采煤沉陷区水面，规划建设300兆瓦水面漂浮式光伏电站，总投资预计30亿元，两年内建成。
在凤台，共计11.4万亩沉陷区水面，显然不可能全部找到治理项目。整个淮南市，所有的沉陷区有100个西湖那么大，治理资金缺口可想而知。
“上次来，那棵树还没淹呢，这次已经只剩那么点儿树尖儿还在水面上了。”车子走在沉陷区水面中不断被加高的碎石路上，袁祖怀努力从细节处寻找这片土地的变化，“你听到过从地底传来的沉陷声音吗？有村民向我形容过，很可怕的。”
采煤沉降区形成的湖边，这所民房浸泡在水里。 李瑾 摄
站在凤台县县长的角度去看，煤矿为凤台县带来的经济效益，在当下环保要求渐高的环境下，未必划算。
按照税收分配体制计算，煤矿企业缴纳的税收，最终只有10%左右落到了凤台县口袋里，但环境破坏造成的一切损失，都要由当地来承受。对此，袁祖怀的观点是，煤矿肯定还是要开，但煤矿企业对环境的主体责任，应该像安全生产一样，被国家重视起来。“如果像抓安全生产一样抓煤炭企业的环境治理，还能这样肆意沉陷吗？”
20多年前，袁祖怀看到一则报道中说，瑞士青年人最关心的问题是环境问题时，他感到无法理解。多年后，望着凤台县模糊混沌的天际线，他终于开始明白。
来源：工人日报
原标题《一个经济大县的环保难题》（2017年05月20日 05版）
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本期编辑：肖婕妤
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