全面建设法治中国背景下律师参与公共法律服务体系建设的探究
文 | 张国元 江卫 张瀛月
编者按
上海普世万联律师事务所自成立以来，勇于承担社会责任、广泛参与公共法律服务、投身法治社会建设，口碑载道、成绩斐然，已获评中华人民共和国司法部“全国公共法律服务工作先进集体”等殊荣。近日，中共中央印发《法治中国建设规划（2020－2025年）》，引发我所律师深度思考。即日起，本公众号将刊发“律师参与公共法律服务体系建设”系列文章，敬请持续关注！
在开启全面建设社会主义现代化国家新征程之际，2021年1月10日，中共中央印发了《法治中国建设规划 （2020-2025年）》 （下称《规划》），提出到2022年基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，中国特色社会主义法治体系基本形成。这是我国第一次以五年规划的形式提出法治建设纲要，成为法治中国建设的指导性文件。《规划》作为重要指导意见，为“覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”提供了具体的指导思想和行动目标，对于补齐公共法律服务短板、提高公共法律服务水平而言，具有重要的指导意义。
一、我国公共法律服务体系建设的基本概念问题
（一）公共法律服务的内涵
公共法律服务，是政府公共职能的重要组成部分，是现代政府公共服务职能在公共法律服务领域的具体化和法治化，是保障和改善民生的重要举措，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作。目前，关于公共法律服务的概念，比较完整的表述见于司法部《关于推进公共法律服务体系建设的意见》中，是指由司法行政机关统筹提供，旨在保障公民基本权利、维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务，并列举了公共法律服务的具体范围，包括“为全民提供法律知识普及教育和法治文化活动，为经济困难和特殊案件当事人提供法律援助，开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务，预防和化解民间纠纷的人民调解活动等。”
华东政法大学中国法治战略研究中心研究员杨凯指出，公共法律服务对于满足社会经济发展中人民群众日益增长的法律需求，以及弥补市场供给不足和资源配置不均衡，实现社会公平正义与和谐稳定，促进和规范法律服务市场“供给侧”改革，提升法律服务的质量和效率，均具有重要意义。[1]
（二）公共法律服务的范围
一般来说，狭义的公共法律服务包括但不限于政府提供的以下特定的专门法律服务: 第一，政府为全民提供的法律知识普及教育和法治文化养成所必需的公共实体平台或其他相关专门性活动；第二，政府为符合特定公共法律服务规则中预先设定条件的经济困难的公民和特殊案件的当事人提供专项法律援助；第三，通过政府财政购买的方式，统筹组织律师、公证、基层法律服务、法律援助、司法鉴定等机构，针对特定遭遇特殊困难的公民开展公益性的法律咨询、刑事辩护、民事与行政代理、公证、见证、司法鉴定等一般性法律服务；第四，政府组织开展的旨在预防和化解民间纠纷的人民调解活动；第五，政府针对群体性法律服务需求所开展的一般性法律服务。诸如土地征收活动中、房屋拆迁活动中的群体性法律服务需求，行业性集体劳动合同订立或履行中的群体性法律服务需求，国有企业、集体企业整建制体制改革中的群体性法律服务需求等。[2]
需要特别指出的是，公共法律服务体系随着全面依法治国方略的不断推进，范围也在不断扩大。政府购买公共法律服务作为一种新型的公共法律服务的供给方式，在国际上已经普遍存在，在我国部分地方基层政府购买公共法律服务的实践和探索也显示出一定的成效。具体是指由司法行政机构统筹提供的、公共财政支持的、直接面向企业或公民，提供法律宣传、法律咨询、法律援助和人民调解等法律服务的购买行为。[3]而政府购买的法律服务不同于公益律师服务，政府购买法律服务是公共财政支持的，是由政府主导的，本质上是政府为了满足公共法律服务的需求，通过市场购买专业服务的一种行为，公益律师服务更多的是强调免费为弱势群体提供法律服务。
二、公共法律服务体系建设的探索与发展
随着经济社会的发展和政治文明的演进，特别是伴随着人民需求的变化和社会分层的日益凸显，“贫有所济”、“权有所维”，变得十分突出，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视公共法律服务工作。
2014年10月23日，中共十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次提出建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，并将公共法律服务体系建设作为全面推进依法治国基本方略的重要内容。
2015年4月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅随之印发《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》，该方案要求各地要着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化，加快形成科学有效的社会治理体系和公共法律服务体系，提高社会治理水平。
2018年8月24日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上的重要讲话中指出，要加快建设覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，统筹研究律师、公证、法律援助、司法鉴定、调解、仲裁等工作改革方案，让人民群众切实感受到法律服务更加便捷。
2019年1月15日，习近平总书记在中央政法工作会议上发表的重要讲话中强调，政法机关承担着大量公共服务职能，要努力提供普惠均等、便捷高效、智能精准的公共服务。要深化公共法律服务体系建设，加快整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等法律服务资源，尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络。这次讲话中，习总书记将公共法律服务的范畴从传统的司法行政系统扩展至整个政法系统，公共法律服务体系建设进入了新的阶段。
2019年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上要求，要积极推荐更多优秀涉外法律人才到国际贸易组织、国际仲裁机构任职，主动参与并引领国际规则制定，推动形成公正、合理、透明的国际规则体系，提高我国在全球治理体系变革中的话语权和影响力。
2019年7月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》（以下简称《意见》），对公共法律服务体系建设提出了具体目标：“到2022年，基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系。到2035年，基本形成与法治国家、法治政府、法治社会基本建成目标相适应的公共法律服务体系。”并着重推进城乡基本公共法律服务均等发展，进一步促进公共法律服务多元化专业化发展。这是公共法律服务事业发展史上具有里程碑意义的事件，标志着公共法律服务事业进入了加快发展、全面提升的全新历史阶段。
2019年10月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》 （以下简称《决定》），对公共服务事业以及包含其中的公共法律服务都提出了明确要求。《决定》要求完善公共服务体系，推进基本公共法律服务均等化、可及性，并进一步加大全民普法工作力度，增强全民法治观念；完善公共法律服务体系，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，健全社会心理服务体系和危机干预机制，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。《决定》这些具体要求都为深入推进公共法律服务体系建设提供了根本遵循。
2021年1月10日中共中央发布《法治中国建设规划（2020-2025年）》，这是由党中央第一次直接制定并实施“法治中国建设规划”，从全局和战略高度对全面依法治国作出系统谋划和部署，《规划》提出加快整合律师、公证、调解、仲裁、法律援助、司法鉴定等公共法律服务资源，坚持和发展新时代“枫桥经验”。《规划》的发布为全面依法治国、建设法治中国提出了明确的任务书、时间表、路线图，标志着新时代法治中国建设进入了一个新发展阶段，也为新时代下公共法律服务的建设和发展提供了指引。
三、律师参与公共法律服务，
助推基本公共法律服务创新
律师是中国特色社会主义法治建设的重要力量，也是公共法律服务体系建设的重要组成部分。同时，公共法律服务也是律师充分展示自己服务能力和水平的重要平台，律师应当充分发挥专业优势，为基层法治建设作出更大贡献。具体而言，律师在以下方面大有可为：
第一，进驻公共法律服务实体平台，为群众提供法律咨询解答服务。2017年，司法部印发《关于推进公共法律服务平台建设的意见》，要求在县、乡两级建立公共法律服务实体平台，集中进驻，打造综合性、一站式的公共法律服务窗口，地（市）一级根据当地群众的法律服务需求和工作实际进行建设，鼓励有条件的村（居）一级建立公共法律服务工作室。实体平台须具备法律援助、人民调解、法律咨询等基本职能。由此，法律咨询是公共法律服务机构的必备功能，这项服务主要依靠律师来提供。
第二，担任村（居）法律顾问，为基层群众和村（居）两委提供法律服务。律师积极参与担任村（居）法律顾问，为村（居）民解答日常法律问题，提供法律意见，代写法律文书，参与诉讼活动，举办法治讲座，开展法治宣传，参与人民调解委员会进行纠纷调处，协助制定村规民约和其他管理规定，为村（居）治理提供法律意见等。
第三，承办法律援助案件，维护弱势群体和特定当事人合法权益。根据《律师法》规定，承办法律援助案件，是律师的法定义务。律师应积极参与法律援助工作，切实履行社会责任，维护社会公平正义。
第四，参与或主持调解工作，律师调解近年来迅速兴起，调解的种类较多，律师可通过作为代理人、基层行政机关法律顾问或担任村（居）法律顾问等方式来促进基层矛盾纠纷及时化解。最高人民法院和司法部2017年联合下发《关于开展律师调解试点工作的意见》，2019年联合下发《关于扩大律师调解试点工作的通知》，在人民法院、公共法律服务中心（站）、律师协会、律师事务所设立律师调解工作室（中心）开展律师调解工作，更好的为基层群众提供法律服务。
第五，参与普法宣传宣讲，增强全民法治意识。《规划》强调，加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。普法宣传的重要性可见一斑，尤其在基层法治建设中的重要地位更是不言而喻。针对不同群体、不同对象，律师便可以采取灵活多样的方式开展普法宣传工作。
第六，参与信访接待，引导信访群众理性表达诉求、依法维护权益。2016年，司法部、国家信访局在总结各地律师参与信访接待工作的成功经验基础上，联合下发《关于深入开展律师参与信访工作的意见》，对律师参与信访工作作出顶层设计，律师可以通过司法行政机关、律师协会的选派或者推荐，积极参与当地信访接待工作，为信访群众提供法律咨询，解疑释惑，引导其通过合法、理性方式维权；参与信访协调，为双方当事人提供纠纷解决方案，提供法律意见、建议等，促成信访案件的解决。
而针对疫情防控后期民营企业法律服务需求，2020年3月，司法部、全国工商联和全国律协联合印发《关于深入开展民营企业“法治体检”活动服务疫情防控和企业复工复产的通知》，通过组织律师法律服务团等形式，深入各类企业、产业园区、协会商会等，开展法治宣讲，提供法律咨询，防范法律风险，化解矛盾纠纷，助力企业恢复生产经营秩序，促进稳工稳岗，为统筹推进疫情防控和经济社会发展提供有力法治保障。
四、律师参与公共法律服务体系建设的新路径
正如前文所提到的政府购买公共法律服务的方式，其充分借助社会资源和市场力量，同时也能培育法律服务市场，培养专业律师队伍，转变政府治理方式，成为促进法治社会建设的新路径。政府通过建设公共法律服务供给平台，并通过财政保障、吸收社会力量参与等多种方式，保障各地区形成稳定的普惠型法律服务产品供给，确保公共法律服务体系能够高效、精准地满足基层社会中各类群众多样化的法律服务需求。[4]
与此同时，除司法行政部门、政法机关等国家力量外，公民与社会力量的参与对于公共法律服务体系的建构与发展至关重要。以律师、律协、法律援助机构等为主的法律专业人员及社会组织通过政府购买法律服务、法律援助的方式积极参与专业领域社会治理，进而在政府主导下，最大化地整合法律服务资源、更好地扩大法律服务供给主体范围，共同推进公共法律服务体系建构与完善。
例如，政府可将购买的公共法律服务项目通过大众媒体如微信平台或者支付宝城市服务等方式来向社会投放，实现24小时智能法律咨询、或为企业和公民提供掌上申请法律援助的通道。在平台式法律服务过程中，律师所提供的法律服务便作为一种公共产品由政府提供给有迫切需要但现阶段无力购买法律服务的中小企业群体。律师借助政府提供的公共平台提供公共法律服务的同时，即起到了对中小企业的孵化作用，也可将公共法律服务理念、政策、服务内容传递至基层，做好法治宣传，培育中小企业法治理念和法治精神，并将中小企业亟需的法律服务需求提交给政府机构，进一步促进公共法律服务体系建设与法治社会建设的良性循环。
结 语
习近平总书记多次提出，我国要深化公共法律服务体系建设，通过建立覆盖城乡的社会公共法律服务体系，满足人民对法治社会、和谐社会、美好生活的追求，让人民群众生活在阳光下。律师群体应紧密跟随党中央全面依法治国的方针指导，深入学习《法治中国建设规划 （2020-2025年）》，肩负社会责任，发挥专业优势，司其职，尽其责，为社会公共法律服务体系建设奉献力量，为全面建设法治中国添砖加瓦，谱写“中国之治”新的辉煌篇章！
[1]杨凯，《完善公共法律服务体系 推进市域社会治理现代化》，《民主与法制时报》，2020年12月31日第006版。
[2]刘炳君，《当代中国公共法律服务体系建设论纲》，《法学论坛》2016年第1期。
[3]涂晓芳、付庆伟，《基层政府购买公共法律服务的途径》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》，2017年第4期。
[4]杨凯、张怡净，《论公共法律服务体系建构的法学理论构架基础》，《南海法学》2020年第4期。
本文作者
张国元 律师
普世万联律师事务所高级顾问
擅长领域：国际商贸，国际投、融资以及金融法律事务。
江 卫 律师
普世万联律师事务所高级合伙人
擅长领域：公司法律事务，商事法律事务，行政法律事务，争端解决法律事务。
张瀛月
普世万联律师事务所律师助理
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