《监察法（草案）》29条修改建议及说明（第1至13条）

（监察法草案授予监察委三项职责、十二项措施。最受关注、最具杀伤力的是限制人身自由措施“留置”。图片来源：新华网。）

如何防范各级纪委、监察委滥用权力，防范反腐重器、利器侵犯公民人身自由，和铁腕反腐的重要性等同。中纪委这五年干得漂亮，不等于人民和全国人大可以对纪委、监察委永远信任和无限授权。

对监察委不可永远信任和无限授权

　　在全国推开国家监察体制改革试点工作动员部署电视电话会议上，北京、浙江、山西三个试点省市纪委书记、监察委主任先后发言，笔者特别关注各自内部监督的经验交流。据11月12日中国纪检监察报，三者共同点是均实现“监审分设”，即执纪监督和审查调查部门分设。这符合草案第三十六条，“监察机关严格按照程序开展工作，问题线索处置、调查、审理各部门应当建立相互协调、相互制约的工作机制。”

　　监察委强势扩权，固然有利强力反腐，但如何防范各级纪委、监察委滥用权力，防范反腐重器、利器侵犯公民人身自由，和铁腕反腐的重要性等同。中纪委这五年干得漂亮，不等于人民和全国人大可以对纪委、监察委永远信任和无限授权。正如中纪委及其前书记王歧山反复强调，“信任不能代替监督”。翻开中外治理史，恶法的危害，有时甚于无法。现提供《监察法（草案）》（以下简称“草案”）29条修改建议及说明浅见，略尽公民、党员绵薄之力。

　　一、加强人大监督

　　1．实施合宪性审查。据十九大报告要求，“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。

　　建议1：“合宪性审查”，可从草案开先例。2018年3月，向十三届全国人大一次会议作起草说明时，应报告《监察法》的合宪性审查过程、结论。并在草案第一条，“制定本法”之前加一句，改为：“根据宪法，制定本法”。

　　2．监察委应向同级人大报告工作。草案第五十一条规定，“各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告，并组织执法检查。”既然监察委由各级人大产生、监察委主任由各级人大任免，首先应向各级人大而非其常委会负责，并报告工作、接受监督。《人民法院组织法》第十四条、《人民检察院组织法》第十条有类似规定，两院分别向本级人大报告工作。

　　建议2：分别在草案第六条、第七条最后一款最后一句，加四字、一逗号，将“并接受监督”改为：“并报告工作，接受监督”。

　　二、加强内部监督

　　1．实行监察责任制。8月28日，《人民法院组织法》修订草案和《人民检察院组织法》修订草案，已提请十二届全国人大常委会第二十九次会议审议，其中一个重要修改就是都增加第十条，人民法院、人民检察院“实行司法责任制，建立健全权责统一的司法权力运行机制”。对监察委及其工作人员，既要充分授权，也要严格监督，还要严厉问责。与两院组织法修订草案一致，如办理冤案错案或有其他违纪违法行为，终身问责。

　　建议3：草案第四、五条之间，可加一条，“监察机关实行监察责任制，建立健全权责统一的监察权力运行机制。”

　　2．法定内设监督机构。2014年，中纪委决定设立“纪检监察干部监督室”，加强对中央、省两级纪检监察干部的执纪监督。三个试点省市监察委也有类似内设机构。这个好做法应予以法律保障。

　　建议4：草案第五十四条，“监察机关应当加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督”，可加一句，改为：“监察机关应当单设工作部门，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督”。

　　3．加强上级监察机关对下级监察机关的监督。监察机关及其工作人员如涉嫌违纪违法，需视不同情况，明确依法处理的主体，一般原则是回避自我调查。

　　建议5：草案第五十四条，可加一款：“省级以下监察机关及其主任、副主任涉嫌职务犯罪，应由上一级监察机关调查处理；其他工作人员涉嫌职务犯罪由本级监察机关调查处理，处理结果报告上一级监察机关。”

　　4．防范对监察机关工作人员的说情风。草案第五十六条规定，监察机关对打听、说情、擅自接触涉案人员及其相关人员等行为需登记备案，但无进一步核实和惩罚措施。鉴于我国是个人情社会，关系网错综复杂，应予以明确。

　　建议6：草案第五十六条，最后可加一款，“监察机关工作人员未准确、及时、完整登记备案的，一经发现，本年度考核为不称职。如有其他涉嫌违法行为，另行处理。”

　　三、加强司法监督

　　1．强化检察机关对监察委的依法审查权。草案第十八条“依法提起公诉”、第四十三条第四款“移送起诉”表述不严谨，涉嫌与《宪法》第一百三十一条、《人民检察院组织法》第九条“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”有冲突。草案第四十五条清楚表明，对监察委移送的案件，检察机关不是无条件拘留或逮捕、无条件起诉，而需审查，审查后有四种情况：起诉、退回补充调查、自行补充侦查、不起诉。《刑事诉讼法》第三十三、三十七、三十八、三十九、四十四、五十四、九十六、一百六十九、一百七十一、二百八十五条等十条之多的表述，都是检察机关“移送审查起诉”，而非“移送起诉”。

　　建议7：草案第十八条，“将调查结果移送检察机关依法提起公诉”，可加两字，改为：“将调查结果移送检察机关依法审查提起公诉”。

　　建议8：草案第四十三条第（四）款，小标题“移送起诉”，可改为：“移送审查起诉”；更可与前三款标题匀称简洁，改为：“移送”。

　　建议9：草案第四十三条第（四）款，“移送检察机关依法提起公诉，检察机关依法对被移交人员采取强制措施。”前句可加两字、后句可简化，改为：“移送检察机关依法审查，采取强制措施，提起公诉。”

　　2．强化检察机关对监察委的独立审查权。草案第四十五条规定，对监察机关移送的案件，检察机关如不起诉，“应当征求监察机关意见并报经上一级检察机关批准，依法作出不起诉的决定。”这个门槛太高。目前政治生态，合署办公的纪委、监察委及其一把手，比同级党委政法委及其一把手还强势，同级检察机关及其一把手必须政治素质、业务素质、心理素质均极其过硬，才能依法行使好独立检察权。检察机关作出不起诉的决定，同级监察委认为有错误可申请复议，或直接向其上一级检察机关申诉，不应强制要求检察机关事先“报经上一级检察机关批准”。否则容易导致检察机关为监察机关“背书”，移送案件几乎都起诉，难以履行《人民检察院组织法》第一条“法律监督”职责，有增加冤案错案的风险。

　　建议10：草案第四十五条，可取消“并报经上一级检察机关批准”表述，改为：“应当征求监察机关意见，依法作出不起诉的决定”。

　　3．强化检察机关对监察委的依法侦查权。检察机关不限于起诉审查，对监察委及其工作人员失职、渎职、泄密等涉嫌违法行为，有权依法监督和立案侦查。

　　建议11：草案第五十三条，“监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。”后句可加四字、一顿号，改为：“接受民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督。”

　　草案第十二条第一款、第三十五条实际已授权，中央政治局常委、全国人大常委会领导、国务院领导、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长如涉嫌职务犯罪，均先由国家监察委调查处置。但草案有重大缺陷，国家监察委及其主任、副主任如涉嫌职务犯罪，怎么能由其自我调查处置？应当回避、制衡。

　　建议12：草案第五十一、五十二条之间，可加一条，“中华人民共和国监察委员会及其主任、副主任涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪问题线索，由最高人民检察院立案侦查，向最高人民法院依法起诉。”

　　4．强化证据留存备查时限。监察官取证时录音录像的保存时限，应明文规定，以防证据毁灭。

　　建议13：草案第四十二条，“调查人员在进行讯问以及调取、查封、扣押等重要取证工作时，应当对全过程进行录音录像，留存备查。”最后一句可加两字，改为：“留存永久备查”；或与《刑法》第八十七条规定的二十年最高追诉时效保持一致，改为：“留存二十年备查”。

　　（2017年11月14日23:03一稿，【山水微言·169】。11月18日21:12二稿，“山水微言”评论三周年纪念，三年原创史评、时评累计约79.5万字。11月21日20:37、11月23日23:34两次修订。《监察法（草案）》第14至29条修改建议及说明待续。）

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